公民社会：制约政府权力的第三道防线，本文主要内容关键词为：防线论文,公民论文,权力论文,政府论文,第三道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.4 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2007)05-0020-04
本文所探讨的政府权力是广义的政府权力，即包括立法权、行政权和司法权等国家权力。文中所说的政府权力实际上是国家权力的同义语，只是为方便讨论才使用政府权力的概念。社会发展的历史也是政府权力不断强化的历史。日益膨胀的政府权力是一把“双刃剑”，它既能及时处理社会生活中不断出现的复杂的新情况新问题，保证正常的社会生活秩序，同时又会对公民和组织的权益构成威胁。政府权力失控必然会造成对公民、法人和其他社会组织合法权益的侵犯。特别是近年来，政府权力扩展到了社会生活的各个领域，越来越成为一种难以控制的力量，也使法治的实现面临严峻的挑战。对政府可能产生的违法行为，必须有健全的机制进行有效的制约和监督。
一、宪政制度下的“权力、权利”制约政府权力及其有限性
政府权力是以国家强制力为保障的、对全体公民和组织有约束力的力量。任何权力都具有天然的扩张性，权力的扩张完全不以人们的意志为转移，政府权力也不例外。绝对的权力必然导致绝对的腐败产生，这是古今中外政治史证明了的规律。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[1]
（一）权力制约政府权力及其缺陷
以权力制约政府权力，是指公共（政府）权力的不同主体之间的相互制约，强调的是在各种不同权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强立法权、行政权和司法权的相互制约，通过三种公共权力之间在职能上的相互牵制，防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、所滥用。
但是，不可否认，以权力制约政府权力自身以及它对于权力制约的理想状态、对于民主的需求来说，都存在不足之处：第一，局限于国家政治生活领域，忽视了国家政治生活领域外的力量对国家权力的制约。这只是用一种国家权力制约另一种国家权力，而没有考虑用来自国家政治生活外的力量制约国家权力。这样，不管怎样分权、怎样制约，动用的资源都局限于国家政治生活领域。而在“国家社会化”的背景下，政府权力制约更应该是经济、政治和文化等各社会领域的综合作用；第二，制约过于“刚性化”，弹性不足。以权力制约政府权力的主要途径是通过分立的国家（政府）权力形成相互制约，而国家权力都是强制性的，这样就形成了强制性权力之间的直接“对话”。但是，从实际政治生活的需要出发，“刚性化”缺少必要的弹性，往往在僵持中浪费着资源、时间和人力等，不必要的内耗导致效率低下；第三，过于强调分权的形式，导致对内容重视不够。对以权力制约政府权力来说，国家权力究竟是分为三权，还是更多，并不具有决定性作用。实际上，制衡才是最重要的。不管分几权，只要能够充分实现制约，就是进步，就是为实现权力制约、为实现民主作出了贡献；第四，在实践过程中，对人民的权力重视不够，民主得不到保障。这种“代议的民主”最容易产生的变化是，人民的代表在进入国家政治生活领域后，其人民代表的性质逐步淡化了。
对于任何制度来说，要完全实现人民的权力，最好采用直接民主的方式，但直接民主的局限性十分明显，所以只能通过其他的措施来弥补一种制度的不足。这也是需要以权利制约权力和公民社会制约权力来补充和完善的主要原因。
（二）权利制约政府权力及其不足
以权利制约政府权力，其核心涵义是将普遍的公民权利作为制约和平衡国家权力的一种社会力量。实现以权利制约政府权力的关键在于，国家以宪法（成文或不成文）形式确定公民的至上性，并确定政府对公民权利的责任，这是以权利制约政府权力模式得以实施的前提，亦是政府公共性的一个底线标准。
但是，在现实政治生活实践中，这种缺陷往往集中表现为将权利本源化、基础化，从而脱离了现实，不能成为一种积极的具体政治制度。首先，政府的权力来源于权利，权利是主体，政府权力是派生，主体对派生天然拥有控制权。这仅仅是一种理论推断。在实际的政治生活实践中，作为“派生”的政府权力却处于主动的地位，它拥有对人和事的直接行动权。权利与权力的地位在现实中往往变换了，权力是主动的，权利是被动的。要求处于被动地位的权利对处于支配地位的权力产生实质性的监督和制约，难度比较大；其次，在以权利制约政府权力中，权利主体缺乏自己特定的机构，无法与政府权力处于对等的位置。有学者认为，权力制约必须发生在对等的国家机构之间，否则，就不可能存在真正的制约。[2]可见，这本身就是一种缺乏稳定的预期效果的制约方式；再次，以权利制约政府权力，侧重于从权利哲学角度为其寻找理论依据，将法治作为权利的手段，其本身缺乏社会基础。正如有的学者指出：“权力制约和权利保障是法治的根本和核心……而事实上，权利与权力现象同样根植于市民社会与政治国家矛盾发展的历史脉动之中。”[3]
由此可见，权利起源于社会关系，它是一种社会权利，是整个社会共同享有的权利。那么，权利的实现也不能仅仅依靠个人，更需要全社会的努力。我们在思考权利制约政府权力时，就应该从整个社会的角度出发，将政府权力的制约作为全社会的权利行为。这样，权力制约就是一种社会行为，是以公民社会制约政府权力。
二、公民社会的解读
公民社会，常常又被称为市民社会或民间社会。特别是在20世纪90年代以来，它成为国内社会科学领域的热点词汇之一。无论是公民社会，还是市民社会、民间社会，它们的英文对应词都是civil society。civi lsociety最早起源于古希腊语koinonia politike，而 koinoniapolitike则指希腊雅典的“城邦政治”。公民社会是城邦政治的同义反复。公元1世纪西塞罗把它译成拉丁文civilis societas，不仅指单个国家，而且也指业已发达出现城市的文明政治共同体的生活状况。14世纪以后，civilis societas才被译为英文civil society，指称政治社会，包括从封建体制外生长出来的商业城市文明。可以看出，“文明社会”是civil society的古典含义，指有政府和法律而不同于自然状态的社会状态。它既指社会，也指国家，是国家与社会混合一体的状态。
近代以来，civil society涵义又有了新的变化。洛克将civil society等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会。霍布斯则称由国家保证其和平秩序的社会为civil society。在卢梭的著作中，civil society指的就是国家，因为civil society与自然状态最大的不同点就是前者包含了雄踞社会之上的国家。黑格尔是西方社会历史上将政治国家与公民社会进行明确区分的理论先驱。马克思纠正了被黑格尔颠倒了的国家与市民社会的关系。马克思指出：“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力……”[4]51恩格斯也指出，“绝不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”[4]41近代以来，人们开始把公民社会与政治国家区分开来，形成了两种政治理念：一是洛克式的公民社会先于国家；另一种则是黑格尔式的国家优先于公民社会。但究竟怎样界定公民社会，却一直存在着争论。
当代的civil society不仅包括了市场领域，而且包括了文化领域；不仅包括了不受国家干预的负面自由，而且包括了参与国家政治事务的正面自由。亨廷顿认为，公民社会是与国家或政府相对的一个概念，公民社会的目的在于公民的政治参与及对政府的制约。[5]306怀特认为，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。[5]307哈贝马斯认为，公民社会是独立于政治国家的“私人自治领域”。它由两个领域构成，一是市场经济体系；二是由私人组成的、独立于政治国家的非官方组织所构成的社会文化系统，他称之为“公共领域”。[6]
可见，公民社会是指介于国家和家庭、企业之间的中间领域，他独立于国家，享有相对于国家的自主性。它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员结合而成的组织或机构，包括非政府（非营利）组织、志愿性社团、协会、社区组织、利益集体和公民自发组织起来的运动等。
三、公民社会制约政府权力的路径抉择
权力制约不仅需要强度，还需要广泛性。即一方面需要对权力施加强有力的约束，使权力感受到压力；另一方面对权力的制约力量要广泛，使权力处于被“包围”的状态下。目前，社会结构的多样化必然导致利益结构的多样化，社会分化为各种利益群体、第三部门等。开放性社会也为公民个人、大众传媒等提供了参与不同领域的机会。公民社会不仅要坚持代议制下以选举代表为主要内容的政治参与，还要为公民提供各种机会和渠道，培养公民参与的积极性，通过组织形式广泛参与各领域的决策过程，以政策的有效性来实现公共利益。因而，将公民社会作为制约政府权力的因素，能够真正将政府权力置于约束主体的全方位监督之下。笔者认为，公民社会制约政府权力的具体路径主要有：
（一）通过意见表达来监督政府权力
在每个高度组织化的现代社会中，利益集团都是政治生活的重要因素。[7]这是现代民主政治的普遍现象。意见表达可以说是利益群体（利益集团）制约政府权力最主要的途径，而这种制约集中体现在影响政府的政策决策。利益群体一般都有明确的利益倾向性，这是它们联合的基础。而正是这种利益倾向性促使他们在涉及自身利益的时候和地方总会积极表达自己的意见，以期维护自身的利益。
第三部门(the thirds ector)，是有别于第一部门即政府、第二部门即经济活动（企业等）的一类社会主体。第三部门的各种组织都是意见表达的主体。虽然第三部门不一定有强烈的意见表达冲动，但是，作为一种社会组织，第三部门都会在一定程度上形成自己的主张和观点，并利用意见表达的机会，反映到政府过程之中，使其有机会进入政府决策过程。这个意见表达的过程，实际也是第三部门的一种制约方式。
大众传媒在现代政治生活中有着巨大的影响力，是推动政治民主化的力量之一。正如亨廷顿评价的一样，政治民主化目标的实现，“是文化、教育、交通的发达、大众传播媒介的敞开，以及城市化的结果”。[8]大众传媒在当代意见表达中的作用，主要是收集信息并向政府权力中心传输。例如，我国的大众传媒大多设有群众工作部或信访工作办公室，其职能就是接待公众上访，收集公众要求，整理并向政府提供这些信息。这些信息对政府决策产生影响，体现出大众传媒作为政府权力的社会制约应有的价值。
（二）通过直接参与政府决策来监督政府权力
意见表达和综合是利益群体（利益集团）在政府过程中作用的一部分，也可以看作是利益群体普遍性的政治功能，其结果往往也影响到政府决策。一方面利益群体可以通过立法创议，即他们以自身切实的利益问题为根据，从保护和实现相关利益出发，发现现行法律法规和政策的不足，经过周密思考和研究，就相关问题提出立法动议，并最终促使法律的出台；另一方面，也可以采取司法协助的方式来监督政府权力。利益群体根据自己所代表的特定利益，直接向司法机关提出诉讼，或者是当某人提出的诉讼所寻求目标正好是自己群体致力追求的，利益群体就会主动协助司法机关解决问题，并向这个人提供援助。
第三部门的主要目标是社会管理和服务，出发点是公众的普遍利益，因而它是监督政府权力的重要方面。那么，在参与政府决策的制定方面，它可以利用自身在资源、专业等方面的优势，对某方面事物形成独到的见解，当政府决策涉及该领域的问题时，第三部门就可以以专家或专业的身份参与决策过程，从而为政府的科学决策服务，提高决策水平。
在意见表达的基础上，大众传媒也是决策的参与者。大众传媒利用自身影响广泛的特征，可以回应公众对政治决策的要求，使公众因个人不能参与而得不到实现的目标通过传媒实现，并利用自身的影响力监督决策过程。
（三）通过舆论监督的方式来监督政府权力
社会监督是现代民主法治政府所必需的，而利益群体则是社会监督的重要力量。一般来说，利益群体对涉及自身利益的事情特别感兴趣，自然也会给予比较多的关注。当然，对社会普遍关注的问题，利益群体也不例外。这种关注就是监督。政府在这方面的任何政策变动都会引起利益群体的反应，而政府的任何失误、失职，都会招致利益群体的问责。
第三部门应该说是一类普遍的社会监督主体。它在社会监督方面的优势主要是数量大、范围广，可以形成无处不在的监督，使政府权力时刻处于监督之下。第三部门也可能就某个自己关心的问题对政府权力展开跟踪监督，这有利于揭露政府权力隐蔽性的活动。
舆论监督是社会监督的一种，是指舆论机构利用舆论工具的媒介作用反映广大群众的愿望和要求，揭发检举和控告各级国家机关及其工作人员违法渎职的行为，进行行政法制监督的一种形式。[9]舆论监督的主体是舆论机构，主要是新闻媒介，监督的对象是国家机关及其工作人员，即政府权力主体。因此，舆论监督是公民社会制约政府权力的主要途径之一。
（四）通过大众传媒的曝光和第三部门职能分工也可以监督政府权力
大众传媒将政府权力的不合理、不合法和腐败问题揭示给公众就是曝光。它所以能构成对权力的制约，原因在于权力腐败等问题一经曝光，必然对滥用权力者带来“灾难性”的后果。权力滥用者的行为和结果经过大众传媒向外界透露，成为公众关注的焦点，并形成一致的“惩罚”要求，权力监督者或上级权力机关不管是出于维护权力和法律的尊严，还是迫于压力，都会及时地处理“事件”。另外，曝光促使权力拥有者纠正错误，改变不作为态度。对一些程度较轻的政府权力腐败现象，曝光起到警戒作用，让权力拥有者认识到错误，及时改正。
另外，第三部门通过职能分担也可以限制政府职权范围，对政府构成一种间接的制约。当代中国第三部门的诞生，其初衷主要是分担政府在职能转变中转移出去的部分职能。这样，政府既然从这些领域退出，就不应该再运用政府权力干预这些领域的事务，最多就是进行宏观调控，而不得随意侵入这些领域。这样，第三部门对政府权力形成一种事实上的约束。
当代中国，随着经济的不断现代化，人们的思维方式、价值观念、政治取向都不同程度发生了矛盾、冲突和震荡。在这样一个从计划经济体制向市场经济体制过渡的社会转型时期，关于持续稳定的政治秩序何以可能、持续稳定的民主何以可能的主题，强烈呼唤着需要培育公民社会。而目前我国的公民社会是一种处于变动中的社会现象，其发展和前景还存在诸多变数；它制约政府权力、成为民主政治建设的积极因素的途径，也可能不仅限于此。随着它的发展变化，公民社会还可能体现出更多的特性，对它的研究需要跟踪进行。
总之，以公民社会制约政府权力与以权力、权利制约政府权力将共同构成一个权力制约体系。以公民社会制约政府权力是对后两种政府权力制约方式的批判继承。以权利制约政府权力给以公民社会制约政府权力以合法性支持；以权力制约政府权力为以公民社会制约政府权力提供效力保障。三种权力制约方式的融合，就可以形成一个比较完善的权力制约体系，不同的制约方式在相应的环节发挥各自的作用，最终形成一种制约的合力。
收稿日期：2007-06-10
标签：政治论文; 大众传媒论文; 三道防线论文; 第三部门论文; 公民权利论文; 群体行为论文; 政治社会学论文; 时政论文;