后“9#183;11”时代欧盟反恐政策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,反恐论文,欧盟论文,政策论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D81 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2015)04-0041-45 “9·11”事件后，世界格局发生深刻变化，恐怖主义成为全球政治中的一个突出问题。基于成员国的历史经验、欧洲文化特点以及对恐怖主义产生根源的认识，欧盟走上了一条独特的反恐道路。系统研究欧盟的反恐政策，不仅有利于探寻如何有效反恐这一传统难题，也可为我国反恐提供有益的参照和借鉴，具有重要的理论和现实意义。 一、“9·11”后欧洲恐怖主义的新特点 在“9·11”事件之前，尽管欧洲恐怖主义组织繁多，恐怖活动频发，但由于烈度较低，欧盟并未深切感到恐怖主义的严重威胁。“9·11”事件尤其是2004年“3·11”马德里爆炸案使人们认识到现在的恐怖主义已不是传统意义上的恐怖主义，呈现出许多新特点，威胁也更大。具体到欧洲恐怖主义，则表现在以下几点： 第一，网络恐怖主义和化生放核恐怖主义威胁增大。随着全球信息网络化的发展，网络恐怖主义正成为欧洲的新威胁。借助网络，恐怖分子不仅在网上招兵买马，筹措钱粮，进行心理战和宣传战，还能通过网络实现管理、指挥和联络，甚至直接发动网络袭击。在2012年，欧盟曾发现境内有些网络蛊惑公民前往叙利亚和索马里这样的动荡国家或地区。①正如西班牙《国家报》2013年5月23日报道，互联网和各种社交网站使一个看似普通的公民变成一个真正的恐怖主义者。2005年“7·7”英国伦敦地铁爆炸案中恐怖组织就成功利用网络召集自杀袭击者和组织行动方案，表明“恐怖组织可能已活跃在那些拥有大型计算机基础设施和众多信息技术人才的欧洲国家。”②欧洲还面临化生放核恐怖主义③的威胁。事实上，如果不是西方发达国家拥有强大的情报支持和花费大量人力物力严加防范，残酷的核袭击和生化袭击或许在欧洲已经发生了。④2002-2004年间警方曾经在英国、法国和西班牙发现过恐怖分子制造蓖麻毒素的痕迹，包括制造设备和指导手册。⑤ 第二，恐怖主义威胁日增。欧洲的恐怖主义按其活动者的政治主张主要可分为民族分裂主义型、意识形态型、反对国家政权型和宗教极端型四种类型，前三类恐怖主义的强度和烈度一般保持在较低水平，而宗教极端型恐怖主义威胁却在日益增长，对欧盟的威胁也最大。在欧洲，穆斯林是最大的少数民族宗教群体，而伊斯兰教则是欧洲大陆发展最快的宗教。“9·11”后，很多穆斯林感觉受到种族歧视，处在社会的边缘，对主流社会十分不满，2005年10月巴黎骚乱就是这种不满情绪的一次大爆发。这些不满情绪极易被宗教极端型恐怖组织利用和误导，加上对欧洲某些国家出兵阿富汗和伊拉克的反感和伊斯兰原教旨主义的煽动，欧盟境内出现愈来愈多的伊斯兰教恐怖活动，欧盟境外的欧盟公民、驻外使馆和商业机构也屡遭伊斯兰恐怖分子的袭击。如2011年12月瑞典首都斯德哥尔摩市中心的商业区接连发生两起自杀式爆炸，在爆炸发生前10分钟，瑞典一家媒体收到带有恐吓性质的电子邮件，该邮件指出瑞典曾派兵500人参加以美国和北约为首的多国部队，邮件中还对瑞典漫画家拉斯·威尔克斯在2007年创作涉嫌侮辱穆斯林先知穆罕默德的漫画作品表示愤慨。 第三，恐怖主义行动方式的改变，主要表现是“基地化”趋势加强。欧洲的某些恐怖组织与基地组织出现交叉，彼此相互支持，本·拉登俨然成为他们的模仿对象，行动上也日益具有基地组织的作案特征。就像巴基斯坦长期研究极端宗教势力的专家艾哈迈德·拉希德所说的那样，“基地组织并没有直接指挥在许多国家内存在的恐怖组织，但它却实际发挥着一种领导作用，应当把‘基地’作为恐怖主义的代名词。”“7·7”伦敦地铁爆炸案突显“基地”组织作案特征。从时间、地点的选择，到使用大量爆炸装置、多点同时爆炸的手法特征，都与“基地”组织的一贯做法相吻合，人们最初怀疑是基地组织所为，但事后英国官方的调查发现，“4名自杀袭击者独立实施了恐怖爆炸活动”，背后并没有基地组织直接指使。与此同时，手段也愈加残忍。欧洲传统恐怖主义为赢得人们支持总是有意识限制造成伤亡的人数，正如兰德公司顾问布莱恩·詹金斯所言，“他们想让更多人看，而不是更多人死。”但现在新型恐怖组织往往特意制造大规模杀害平民的恐怖事件，手段日益残忍，“不仅仅是让更多人看，也让更多人亡。” 第四，恐怖分子本土化趋势加强。2014年8月，美国记者福利被ISIS恐怖分子杀害，让欧盟震惊的是刽子手那一口纯正的英国腔；制造英国“7·7”地铁爆炸案的不是基地组织，而是土生土长的英籍穆斯林；杀害荷兰电影导演梵高的是生于荷兰、讲一口流利荷兰语并受过良好教育的摩洛哥裔穆罕默德·布耶里。越来越多的数据表明，极端伊斯兰主义已经渗透到在欧洲出生的尤其是年轻一代的穆斯林群体中，他们不仅愿意在世界冲突地区诸如伊拉克、克什米尔和阿富汗，而且也愿意在他们出生的土地上实施暗杀和自杀性爆炸袭击。据美国尼克松中心国家安全研究机构主席罗伯特的一项研究，极端伊斯兰恐怖分子有四分之一是欧盟公民，⑥这与欧洲穆斯林团体长期流离于欧洲主流社会、贫困和原教旨主义思潮的煽动密不可分。 二、欧盟的反恐政策 在“9·11”之前，欧盟并无明确的反恐政策。虽然早在1977年欧洲委员会就通过了“打击恐怖主义欧洲公约”，但在“9·11”之前欧盟各成员国一般各自为政，并未形成共同政策。“9·11”事件成为欧盟反恐政策的分水岭，欧盟开始协调各成员国的反恐政策，加强国际合作反恐。 2002年6月，欧盟正式通过《打击恐怖主义的框架决定》，特别界定了“恐怖主义行为”和“与恐怖主义有关的行为”。针对在伊拉克战争中各成员国由于利益和观念分歧无法形成共同外交的问题，在2003年12月布鲁塞尔首脑会议上，欧盟正式提出它的第一项共同安全战略——《更加美好世界中安全的欧洲——欧洲安全战略》，这是一部具有里程碑意义的战略文件，它首次界定了威胁的来源，具体阐述了欧盟的战略目标、国际性角色及相应的战略能力与战略手段。⑦“3·11”马德里恐怖袭击后不久，2004年3月，欧盟任命荷兰政治家德·弗里斯为首位欧盟反恐协调员，将欧盟与其他国家的经济合作与反恐合作联系起来。2004年新年前夕，欧盟15国推出了恐怖组织“黑名单”，并通过酝酿已久的欧洲统一逮捕令。2005年12月，欧盟反恐战略出台，确立了欧盟反恐的四大支柱：预防、保护、追捕和应对。从2007年起，欧盟正式实施欧洲《安全研究计划》，并将该计划列入2007年欧盟的《第七个框架研发计划》，其研究主题是公民的安全、基础设施和公用事业的安全、智能监控和边境安全、危机下的安全和恢复等四大安全任务，这一计划的实施将持续到2013年。2010年，欧盟通过第一项内部安全策略(ISS)及相应的行动计划，旨在提高欧盟层面的共同行动能力，确立了五大战略目标：切断国际犯罪网络，预防恐怖主义，保障通讯安全，加强边境管理，增强欧洲抵御危机和灾难的能力。⑧ 综观欧盟的反恐政策，大致可归纳为根源预防政策、安全保护政策、警察与司法合作政策、金融监管政策、国际合作政策以及应急反应政策等六个方面。 第一，根源预防政策。欧盟认为，产生恐怖主义的深层次原因是贫困、独裁、快速且混乱的现代化、缺乏政治或经济发展前景和教育机会，且在欧盟内部除了少数人群外一般不存在这些问题，⑨因此应推动欧盟以外地区完善民主、保障人权、发展教育、促进经济繁荣，以消除国际社会存在的经济、政治不平等和种族歧视现象，促进各文明间的对话和融合，从而根除恐怖主义滋生的根源。为此欧盟主要做了三方面的工作：一是坚持对发展中国家的援助。据统计，欧盟及其成员国是当代世界上最大的援助提供方，它们用于官方发展援助的拨款超过了全球发展援助总额的一半。⑩目前世界上有150多个国家、地区或组织接受欧盟及其成员国的援助。二是加强防务一体化建设。从上世纪90年代初开始，欧盟出台了“柏林加号协议”、“军事整体目标”等一系列共同外交与安全文件。2013年10月15日，欧盟又发表《欧盟共同防务安全报告》，提出欧洲共同防御新思路，从多个方向、不同层面不断延伸和拓展欧盟在外交、安全、防务等方面的目标与职能，并积极投身于全球的危机处理。2013年12月，欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿被派往乌克兰协助其解决政治危机，欧盟还积极参与巴以冲突的斡旋，推进巴塞罗那进程，与地中海地区的国家建立合作关系等。三是促进各文明间的交流和对话。欧盟积极与宗教团体进行合作和交流，避免把恐怖主义与特定宗教特别是伊斯兰教联系在一起。“9·11”后，欧盟虽坚定地站在美国一边，但反复强调要把恐怖主义与宗教严格区分开来。2006年4月11日，欧盟宣布在它的公共讯息词汇中取消对伊斯兰教的歧视性术语，如“伊斯兰恐怖主义”和“原教旨主义”，以避免疏远伊斯兰民众。 第二，安全保护政策。首先，加强关键性目标及交通运输的安全。关键性目标主要指核电站、油料中心、电力网络及供水系统，而交通运输安全则是保障航空、公路和水运的安全。2004年4月初，欧盟出台反恐新措施，规定飞往欧盟的所有航班都必须向目的地国的移民局提供有关乘客的详细信息。其次，强化欧盟边界安全。增进以申根协定为基础的警务合作和签证协调，并加强海岸线控制。重要的措施有：2002年4月，决定在欧盟范围内实行统一的签证样式，上面附有数码照片以防伪，(11)并建立签证信息系统(VIS)，启动生物特征护照，所有游客必须提供可供机读的身份证；2002年底开始执行执行欧洲指纹数据库——政治避难者的指纹数据库，以阻止政治避难者的投机取巧；2005年，欧盟建立了对外边界机构——“欧盟边防局”(Frontex)来加强成员国间的协调，培训边防守卫，对欧盟南部和东南部边界进行控制和监督。再次，积极防止大规模杀伤性武器的扩散，小型武器或轻武器走私。美国炭疽菌事件后，欧盟特别关注化生放核恐怖主义。2003年6月欧盟外长会议上通过了防止核武器、化学武器和生物武器扩散的战略行动计划。 第三，警察与司法合作政策。机构方面，20世纪90年代欧盟相继设立了一系列相关的专职机构：欧洲警察组织、欧盟司法局、欧洲情报中心、欧盟警察局长特别工作组、欧洲警察学院等来打击跨国犯罪，“9·11”之后增加了打击恐怖主义的职能。同时，欧盟还成立了联合调查小组(Joint Investigation Teams)和欧盟反恐特别工作组(EU Counterterrorism Task Force)，进一步密切欧盟各成员国执法机构的信息交换和合作，确立“司法普遍适用原则”，要求成员国相互承认司法判决，建立统一司法区。政策方面，欧盟主要实施了欧洲统一逮捕令和欧洲证据搜查令，目的是在欧盟各成员国间实行强制移交逃犯。实施欧洲统一逮捕令后，引渡一名恐怖嫌犯的平均时间从原来的9个月缩短到43天。(12)2005年12月，司法理事会达成欧洲证据搜查令框架决议，规定在跨境案件中，可立即执行此搜查令(无须法庭的许可)来获取关键物品、文件和数据。 第四，金融监管政策。针对境外恐怖分子把欧洲作为其筹集资金基地这一特点，欧盟要求各成员国密切合作，切断任何恐怖组织和个人的一切资金和经济来源。2001年10月，欧盟首次公布支持恐怖主义的组织及个人“黑名单”，之后黑名单不断被更新。凡是被列入这份黑名单的组织和个人，欧盟及其成员国将冻结其账户和财产。2005年9月20日，理事会通过了第三个反洗钱决议，要求银行必须上报超过10000欧元的交易。(13)除此以外，欧盟强调要格外警惕恐怖分子利用慈善团体等非营利组织进行洗钱。 第五，国际合作政策。鉴于欧洲恐怖主义威胁主要来自欧盟以外的地区和国家，欧盟加强了国际合作，包括直接或间接参与国际性组织，建立区域间的合作机制，通过各种渠道推进政治对话、批准和遵守相关国际条约和公约等等。2005年11月28日，欧盟与地中海国家在巴塞罗那举行的首脑会议上通过《反恐行动准则》，强调与会国家谴责各种形式的恐怖主义，切断为恐怖主义活动提供资金支持的网络。 双边合作也是欧盟反恐国际合作的重要组成部分。欧盟是美国反恐的重要盟友，“9·11”后双方进一步加强了反恐合作。如欧洲警察组织派遣两名联络官和美国合作，而美国联邦调查局也任命一名联络官和欧洲警察局开展反恐合作。(14)2001年和2002年美国和欧洲警察组织签署协定允许美国执法机构和欧洲警察组织共享战略性信息(风险评估、威胁警报、犯罪模式)和个人信息(名字、地址和犯罪记录等)。除特别注重与美国的合作外，欧盟还与其他一些重要国家和地区达成合作协议。2004年10月，欧俄外长会议在海牙举行，会议决定双方在反恐信息交换和切断恐怖组织的经济来源方面进一步加强合作。欧盟还积极发展与伊朗、朝鲜、利比亚和古巴等所谓“无赖国家”的关系。 第六，应急反应政策。此政策主要包括：实行欧盟危机统筹安排和配套运作程序，修订共同体机制下的民间保护立法；加强与国际组织间的合作来应对恐怖主义袭击和其它灾害；在成员国和欧洲的层面上对恐怖主义袭击的受害者及其家庭给予帮助和适当的补偿；提高反应部队的能力和协调水平等。 三、欧盟反恐政策面临的瓶颈 在“9·11”后欧盟虽然加大了反恐力度，出台了一些反恐措施，也取得了一定成效，但反恐之路依然任重而道远，面临诸多挑战。 第一，欧盟的性质决定了它无法运用更大权力进行反恐。欧盟不是一个主权国家，而是一个由28个成员国组成的联盟，它的每一项反恐政策都是基于所有成员国的共识和妥协。《欧盟宪法条约》的搁浅就表明各成员国的主权观念还很浓厚，在政治上优先考虑本国而不是欧盟的利益。欧盟现有的执法能力也阻碍了反恐的深入，加大欧盟警察和司法机构特别是欧洲警察组织和欧盟司法局的权力是欧盟反恐的中心议题和各成员国警察司法合作的关键。然而这两大组织发展迟缓，执法能力欠缺。如欧盟司法局虽有权要求成员国发起一项调查，但它自身并不能开始或完成它，其作用仅仅是提高各成员国法院问的合作和交流，更有效率地进行跨国案件的调查。(15)欧洲警察组织往往依赖于成员国提供给它们的情报，但各成员国的情报部门并不乐意共享有重大价值的机密情报，各成员国所能共享的及提供给欧洲警察组织的情报仅仅是“清洁”后的情报，价值不大。(16) 第二，成员国间的法律差异和保守的警察文化观念制约着欧盟的反恐合作。譬如欧盟首脑会议把2004年1月1日定为所有成员国修改本国相关法律和逮捕令正式生效的最后期限，但据欧盟委员会2005年的一份报告，直至2004年1月1日，只有英国、比利时、丹麦、西班牙、葡萄牙和瑞典六个成员国向欧盟委员会提交了它们修改后的相关法律条款，截止到2004年12月15日除意大利外其他成员国才向委员会呈交了有关的法律条款。(17)意大利是所有欧盟成员国中最不赞同逮捕令的国家，认为32项罪行太多了，(18)虽然意大利最终同意了这一制度，但是欧洲统一逮捕令一直推迟到2005年5月才在意正式生效。各成员国保守的警察文化观念也极大地阻碍了欧盟的警察和司法合作。前德国警官、欧洲警察组织执行主席斯托贝克曾一针见血的总结道，“对一个警察而言，自己案件的信息就是财富，他甚至不愿意把它呈交给自己的上司或其他部门，更不用说交给地区或国家的什么部门了，所以对于一个像欧盟警察局这样的国际组织而言，共享情报很困难。”(19) 第三，外来少数族群难以融入主流社会，恐怖分子本土化趋势增强。主要是两方面的原因：一方面，伦敦“7·7”事件之后，欧盟大多数成员国尤其是穆斯林人口众多的英、法、德、西等国普遍出现了敌视穆斯林的现象及伊斯兰教恐怖分子本土化的趋势。根据2005年皮尤全球态度调查报告计划，西欧国家大多数公民担心伊斯兰教恐怖主义，且相信穆斯林比基督徒和犹太人更暴力。在荷兰，认为穆斯林更暴力的比例为88％，犹太人为2％，基督徒为3％；英国人认为穆斯林更暴力的为63％，犹太人为4％，基督徒为8％。(20)另一方面，根据2005年美国国会研究处的相关报告，在欧盟境内高达1500-2000万的最大少数民族群体——穆斯林整体上是贫困的，失业率和犯罪率高，有许多穆斯林感觉自己被隔离在主流文化之外且不同程度地遭遇了歧视，(21)这极易导致欧洲穆斯林尤其是第二或第三代年青穆斯林投入恐怖主义的怀抱。在这种大背景下欧盟虽然也出台了一些政策，如2004年11月欧盟首脑会议就移民融合确定了11点共同基本原则来促进各文明间的交流和防范恐怖主义，但总体上讲，由于各成员国在政治避难和移民政策方面分歧较大，欧盟在移民和融合领域还需进一步的努力。 第四，欧盟尚未妥善解决反恐和保障人权之间的关系。欧洲历来有民主与自由的传统，过度的保安措施势必会侵犯人权，如何解决公共安全与人权之间的矛盾成为欧盟反恐的一大难题。大赦国际驻欧盟办公室2005年的人权报告全面分析了欧盟的反恐政策，认为欧盟的反恐政策有可能侵犯人权。譬如，根据欧盟反恐决议，被引渡到欧盟以外地区的恐怖分子嫌疑犯的人权难以保障。正如大赦国际所言，“迄今为止，欧盟还未妥善解决基本权利保障的严峻问题。而创造一个自由、安全和公正的欧盟的一大要素就是提升和保障基本权利，而欧盟反恐的具体决议并未体现这一要素。”(22) 当然除了这四大症结之外，欧盟还面临其他瓶颈，如缺少统一有效的军事能力等等。总之，“9·11”事件后，针对恐怖主义威胁，欧盟紧急出台了一系列反恐战略，这些反恐措施对打击恐怖主义、维护欧盟自身安全起到了积极作用，与此同时也存在若干不足，如何进一步完善自身的反恐战略，最大限度保证自身安全，将成为今后欧盟反恐的新任务。 修改日期：2015-05-25 注释： ①Europol,EU Terrorism Situation and Trend Report 2013,April 25,p.20,https://www.europol.europa.eu/content/tesat-2013-eu-terrorism-situation-and-trend-report，访问日期：2015年5月15日。 ②John Rollins & Clay Wilson,Terrorist Capabilities for Cyber At- tack:Overview and Policy Issues,CRS Report RL33123,p.22. ③化生放核恐怖主义英文是Chemical Biological Radiological Nuclear Terrorism，即化学恐怖主义、生物恐怖主义、放射性恐怖主义和核恐怖主义，又称“非常规恐怖主义”或“大规模毁灭性恐怖主义”。 ④(11)(15)Kristin Archick & Paul Gallis,Europe and Counterterrorism,New York:Nova Science Publishers,2003,p.97,p.8,p.28. ⑤《“基地”化学专家实验室曝光 毒素流散令欧洲忧心》[N]，中新网，http：//www.chinanews.com/n/2004-05-05/26/432963.html，访问日期：2014年6月9日。 ⑥Isaac Kfir,“Islamic Extremism on the Rise in Europe”,http://www.ict.org.il/Article.aspx?ID=1000，访问日期：2014年6月9日。 ⑦喻锋：《非传统安全与欧洲新安全战略》[J]，《江南社会学院学报》2005年第3期，第25页。 ⑧European Commission，An open and secure Europe:making ithappen,Brussels,11 March 2014,pp.8-9. ⑨Council of the European Union,The European Union Counter-Terrorism Strategy,Brussels,30 November 2005,p.9. ⑩周弘：《最大的援助方——欧盟及其成员国》[N]，《人民日报》2002年6月17日，第7版。 (12)中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心：《国际恐怖主义与反恐怖斗争年鉴(2005)》[M]，时事出版社，2006年版，第141页。 (13)Akiva Lorenz,“The European Union's Response to Terror- ism”,2006,http://www.ict.org.il/index.php?sid=119.&lang=en&act=page&id=5176&str=European%20Union，访问日期：2008年3月12日。 (14)Kristin Archick,U.S.—EU Cooperation against Terrorism,CRS Report RS22030,p.2,p.5. (16)Paul Wilkinson,“International Terrorism:the Changing Threat and the EU's Response”,Chaillit Paper No.84,Oct.2005. (17)Commission of the European communities,Commission Staff Working Document,Brussels,23.02.2005,p.1. (18)意大利本想把逮捕令的32项罪行减少为6项，包括恐怖主义但排除金融犯罪，媒体推测这一姿态是因为在意大利或欧洲的其它地方针对意首相贝卢斯科尼的未定的腐败和逃税罪行所致。 (19)Quoted in Judy Dempsey,“Europol's Bid for Success”,Fi- nancial Times(FT),February 27,2002. (20)“Support for Terror Wanes among Muslim Publics,Islamic Extremism:Common Concern for Muslin and Western Publics(17Nation Pew Global Attitudes Survey)”,The Pew Global Project Attitudes,July 14,2005,p.12. (21)Paul Gallis,Kristin Archick,Francis Miko & Steven Woehrel,Muslims in Europe:Integration Policies in Selected Countries,CRS Report RL33166,p.4. (22)Amnesty International EU Office,Human Rights Dissolving at the Borders? Counter-terrorism and EU Criminal Law,IOR61/013/2005,p.2.