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自农村实行家庭联产承包责任制以来，农民负担过重一直是社会反映最强烈的问题之一。尽管党中央出台了一系列减负政策，但农民负担仍然居高不下。各种向农民乱集资、乱收费、乱摊派之风屡禁不止。如何减轻农民负担，已成为党和政府在农村工作中第一棘手的难题。农民负担过重，究竟重在哪里？是否应归结于农业的税收上，这是值得研究的课题。
一、农民税费负担现状
税费负担是指纳税人在一定时期向国家缴纳的各种税金以及向集体缴纳的各种费用。目前，国家规定向农民收取的税费主要为三大类：即国家部分：主要为农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税；集体部分：主要包括村提留、乡统筹等；再就是市（县）人民政府规定的审批集资。然而，在现实的农民负担中，除国家部分的税收外，还节外生枝的出现了种种不合理和不合法负担。其现状是：
1.国家税赋绝对额增大，但农民实际的税负率却相对减轻。
第一，农业税负呈轻税状态。近年来，表面看农业税随粮食价格的大幅度提高，税收金额也有了大幅度增加。如某镇90年农业税为59万元，到96年增加到149万元，7年间增加近3倍。 但农民的税负率仍处于轻税状态。其特点为：一是农业税原粮任务数多年不变，而粮食产量却有了大幅度增长，农民所负担的原粮任务成反比减轻。农业税任务的原粮数是70年代初核定的，近20年时间几乎处于稳定不变状态。80年代后，随着家庭责任制的实行，粮食生产有了很大发展，单位面积产量和总产量提高很快。到90年该镇粮食总产达到3132.6 万公斤， 核定的原粮数为135.6万公斤，总产与原粮数比为23∶1。 而到了96 年粮食总产增加到6265.2万公斤，而原粮数任务仍然为135.6万公斤， 粮食总产与原粮数之比为46∶1，比70年代初提高了100%。此时由于粮食总产与原粮之间的比例拉大，农民的税负率也由此减轻。二是粮食价格大幅度提高，农民的收益也随之提高。由于农业税是根据粮食的价格来确定的，所以农业税的块头也随粮食价格的提高而增大。虽说农业税任务从90年到96年其块头已提高近3倍，但这绝非等于加重了农民负担。如1996 年湖北市场粮食综合价格每公斤调整为1.35元，而全省农业税征收价格每公斤调整为1.1元，低于市场价格0.25元，如果按农民每生产46 公斤粮食只负担农业税任务1公斤计算，农民可获纯收入62.1元，比95 年每公斤增加0.35元。而1公斤的农业税按1.1元计算，比95年的0.812元仅增加0.288元。由此可见，征收价格的调整不仅没有增加农民负担，相反农民从调价中增加了更多的收入。
第二，农业特产税额与农特生产发展的增幅基本平衡。近年虽说农业特产税增幅很大，大有赶超农业税之势。如某镇1996年农业特产税额已达86.4万元，比90年25万元增加了两倍多，比95年的55万元增加31.4万元。但农业特产税在农业产业结构调整中更受农户所重视，农特产品更受市场所睛睐，生产规模和产品产值超常规发展，农业特产税与农特生产两者的发展相比，税率处于偏轻状态。其特点是：一是农特生产与应税额相比依然偏低。96年某镇的水产品、林果产品、食用菌产品、果用瓜产值已达970万元，以最低综合税率9%计算，应征收特产税89.1万元，比实际入库的86.44万元多4.5万元。二是特产税源分散和多路流通不免有少收和漏收之嫌。特产税源涉及千家万户、山山水水、甚至一草一木，而且是多渠道销售，因此不可能收齐收足，跑、冒、漏、滴在所难免。除此之外，国家还给部分农民一定比例的特产税减免。同时新开垦的荒地的特产生产还享有自收入时一至三年内的减免权，如果将这些因素全部考虑进去，农民所负担的特产税相应还轻。
第三，屠宰税税负畸轻畸重。从某镇的统计资料看，1996年该镇牲猪存栏27083头，出栏达55174头。该镇9990余农户按常规每年自宰自售一头，即为1万头，以每头征收10元的税率（全省均按每头10 元的税率征收）计算，应税额为50万元。所余4.5万头为环节税，以每头200斤×3元的市场价×3%的税率计算，应税额为27万元，生产环节与收购环节税之和为77万元，而是年实际入库金额58万元，比实际税源少征19万多元，实征入库税率仅为75.3%，还有24.7万元藏富于民。同时，在实际操作中，个别征收人员也有图简单行为，按人头和田亩征收屠宰税，导致农户之间的税赋轻的轻、重的重，给征收工作带来了一些负面影响。
2.集体收费项目增多数额增大，农民的费负担呈加重之势。
农民对乡村两级负担主要是：统筹费、村提留、公积金、公益金、行管费、审批集资、畜禽防疫、预提生产费、基本水费等项目。95年某镇农民对集体部分的负担达439.78万元，人平负担99.5 元， 亩平负担64.6元，占上年农民年纯收入的4.4%，没有突破国家规定的5%的纯收入标准。而到96年集体部分多了两项不合理负担，并堂而皇之地写进了农户合同。即水利建设基金、还贷资金，农民负担骤增到655.93万元，比95年净增216.5万元，增幅达49.1%，人平负担143.82元，比95 年上升49%；亩平负担96.4元，比95年上升49.2%，占当年人平纯收入5.8%，高于国家规定0.8个百分点。
3.合同外负担五花八门，农民的隐形负担居高不下。
几年来农民负担问题由于受到党中央的高度重视，那些明目张胆地搭政策之车，收不法之费的现象虽说得到遏制，但村干部变着手法向农民收费的问题还在蔓延。村干部的培训费、殡葬改革的火葬费、农业技术的推广费、社会治安管理费、高息借款利息、吃吃喝喝招待费、礼尚往来的人情费、落成庆典的恭贺费等项目名目繁多，数额惊人，一个村多则7、8万元，少则1、2万元，有的村一年仅订报刊30 多种， 金额达6000多元，这些都被村组干部以共同生产费或以资代劳为名分别摊到农户，农民多则一户要负担1000多元，少则也在200元以上。
综上所述，农民负担中的税费的确来路太多、金额太大。笔者所调查的这个镇1996年农民负担总额多达1149.3 万元， 来自国家的税负为293.4万元，占负担总额的25.5%。其中农业税占13%， 农业特产税占7.5%，屠宰税占5%；来自村合同之内的为655.95 万元， 占总负担的57.1%；来自于部门及村组合同之外的占17.4%。近年来，社会上对农民负担的“真相”众说纷云，有的甚至把农民负担归罪于国家税收。农民负担中的税费究竟孰重孰轻，勿需笔者作过多解释。
二、农民税费负担中存在的问题及成因
从调查的某镇农民负担中的税费现状看，乱收费、乱集资现象还很突出；税费的征收管理办法、村级财务管理体制，也存在着一些问题，主要表现在：
1.农业“两税”张冠李戴，相互牵扯的问题突出。农业税和农业特产税负尽管从单一的生产发展现状看基本处于合理状态，如果从“两税”的征管体制看还存在着割不断、理不顺牵扯的问题。农业税计征面积是50年代核定的，计征任务是70年代核定的，国家从稳定农民负担出发，实行一贯制的多年不变政策。10多年来，只作了计征价格上的调整，而在这10多年里，农村的生产经营方式发生了根本变化，农民有了经营自主权，农业生产及产品结构随市场经济发展在不断的变化，粮食生产面积与农特生产面积所占的比重早已今非昔比，今年的粮田明年也许成了经济林，如果减了原粮任务，便缺了一块农业税。而农业特产税势必据实征收，如果保了农业税，农业特产税的“据实”原则又成了一句空话，现实中的政策操作让征收人员难以把握。再者，农业税的常粮和税率作为计量税额标准已脱离客观上的农业生产状况，因而影响了税负的公平合理。
2.农业特产税和屠宰税“双重”环节难以操作，跑漏冒滴在所难免。农业税和屠宰税都是双环节税，纳税人既可能是生产者也可能是收购者。作为征收部门一般在产地收取生产环节税，在市场和市场之外收取收购环节税，生产环节税可以在产地按实际产量和税率进行计征，问题就出在收购环节税的纳税人可以在产地，也可以在市场或其他地方成交农特产品，征收人员不可能了解其经营的全过程，收购环节税只能遇到和稽查后方可收取，否则不是跑冒漏滴就是重复征收。
3.乡镇统筹费以镇人均纯收入为单位核定，农民税负苦乐不均。一个乡镇大的有三、四十个村，小的也有七、八个。因此，村与村之间，因自然条件、经济基础、人的生产经营观念、产品结构不尽一致，其收入水平不可能一致，就笔者调查的某镇而言，1994年最高人平纯收入的村达2550元，最低的仅为1450元，为最高村的75.8%，而这两个村的费负担一致，纯收入高的村的农民负担则轻，相反的则重。
4.统筹费非费非税“二不象”，其性质含糊不清。按国家规定，乡统筹是集体经济组织向所属单位和农户收取的费用，是用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等乡镇公益事业的专款，它是在低税负的条件下对乡镇财力不足的一种补充。而这块资金大多数地方仍由经管站统一管理，统一拨付。但其性质与财政已不分彼此，表面为集体资金，实为课税性质，这种税费不清的界定，已造成了经管和财政部门在管理上的质疑和混淆。
5.村级财务管理混乱，农民不合理负担数额惊人。突出为，一是村干部人人当家，个个理财。在笔者调查的两个村29个村组干部中，从村支书、村长、会计，到小组长，甚至连副组长在内人人管钱管物，并都有贪占嫌疑，村干部吃吃喝喝要报销，村干部不出统调工，摩托车修理、电费、电话费也被摊到农户。群众说：“要想家快富，就当三年小队副（副组长）”，这是对如今村组财务混乱的真实写照。二是以资代劳，共同生产费成了加重农民负担的“万金油”和“无底洞”。由于以资代劳和共同生产费的收取和使用权在村一级，因此村一级一些不合理负担几乎都要摊到这两个项目上。据摸底，在不合理的负担中，摊到共同生产费中的占45%，摊到以资代劳的占43%以上；三是企业亏损成了农民负担的“雪上霜”。村干部不搞科学论证，不进行市场调查，盲目上项目，以办企业多少争政绩，其结果朝上夕垮，大笔亏损资金也要摊到农民头上，给原本负担就重的农民增加了更重的负担。如某村办企业亏损30多万元，分别摊到农户，人平达160多元。
农民负担中的税费问题很多，引发的原因是多方面的，突出表现在：一是农业税制上还存在模糊概念，甚至还有明显的政策空隙，给征管人员带来了操作和管理上的难度；二是对农民负担的审计监督不力。农村经管站是农村财务的主管部门，按常规每年都要进行一至二次村级财务审计，由于经管站人手少，面对的单位多，帐复杂，为完成审计任务，都是“跑马观花”似的审计，未作彻底的解剖。即使是查出问题也是睁只眼、闭只眼，以大事化小、小事化了走过场而已；三是对加重农民负担者处理不严，对情节严重者打击不力。尽管党中央国务院文件没有少下，每年还搞减负“大动作”，但都是雷声大、雨点小，无处理典型，给了加负者“小节非大过”的宽慰，造成农民负担屡禁不止。
三、解决税负问题的建议
建议一：稳定农业税原粮任务，让农民进一步得利；“二环合一”减化征收环节。
农业税的轻税政策是根据我国历史及现状制定的，农业税中的原粮任务一定数年不变，这是国家稳定农业税税负的“基石”，尽管粮食产量呈增长势头，但只要这块“基石”不动，税率千变万化，其农业税负是无多大变化的，这是多年被实践证明的了税赋政策，广泛得到了人民群众的衷心拥护。
农业特产税与屠宰税征管除坚持按税源查实征收、上级财税部门不得下达指令性计划外，其生产与收购两环节税收确实不易操作，笔者认为“二环合一”为宜，将两个环节的税放在生产环节一并征收，其税率可按收购环节的5%，生产环节的8%，合并为13%，这样便可较好地解决重征、漏征等问题。
建议之二：按村计提统筹费、平衡农户费负担；划定税费界限，理顺管理关系。
按村计提乡统筹是缩小村与村之间差别，平衡农民费负苦乐不均的手段之一，也是国家减负政策之规定。因此， 必须严格按人平纯收入5%的标准，以村为单位计提，谨防掺杂水份，虚报纯收入的不良现象发生。
同时，乡统筹是用于民办公助事业的款项，是在低税赋的情况下对乡镇财力的补充，应当还其本来面目，将费改为税，在税目上可以将其并入农业税附加，或者为农业公益事业税，并纳入综合财政管理，其使用性质仍然不变。
建议之三：核定以资代劳和共同生产费基数，堵住吞噬农民血汗的无底洞。
对以资代劳和共同生产费由财政会同经管、审计部门作一次认真专项审计后，剔除不合理部分，核定“两费”基数，并严格按基数收取“两费”。特殊情况确需增加“两费”的，必须经群众大会讨论同意，并报财政、经管、审计部门同意。凡超过基数的部分一律视为违反财经纪律论处。
建议之四：建立双重审计机制，财政充当“终审”主角。
由于农村经管站是农村财务的“独家”“终审”部门，往往容易造成走过场的后果，因此势必建立“双重”审计机制，而最终审计由财政充当此任，从职能上讲，财政是财会的主要部门：从工作范围上讲，随着财政体制的不断完善，乡镇统筹必将纳入财政管理，这是完善财政管理的需要，只有这样才能确保农民负担审计的严肃性和约束性。
建议之五：加大打击力度，严肃减负政策。
建议国家尽快出台农民负担之内的管理法规，对加重农民负担者必须严肃处理，尤其对那些中饱私囊，造成恶劣影响的必须严历打击。一是对贪占者处以数倍罚款，使其在经济上“伤筋动骨”。二是要追究情节严重的责任人的刑事责任，当拘役的就得拘役，当判刑的就判刑。各新闻媒体对司法部门打击的典型要进行曝光和大张旗鼓的宣传，促使全社会形成切实减轻农民负担的强烈氛围。