澳大利亚吉拉德政府的难民政策改革为何失败
宋 伟1， 2 徐 雯2
（1.山西大学，山西 太原 030006；2.中国人民大学，北京 100872）
摘要： 本文首先梳理了1973年至2007年间澳大利亚难民政策的演变。20世纪70年代澳大利亚废除了“白澳政策”，并针对越战后的难民危机开始制定新难民政策。自此之后，从弗雷泽至霍华德时期（1975—2007）的四任政府都采取了严厉的边境控制措施，尤其是霍华德的“境外收容”政策成效显著，但却缺乏人道主义精神。陆克文上台后废除了“境外收容”政策，然而同党的吉拉德上台后却又回归日趋严厉的难民政策。论文认为，吉拉德政府的难民政策改革有其国内背景与全球背景；其次将吉拉德难民政策的改革过程分为四个阶段，一开始吉拉德出于政治考量试图回避瑙鲁和巴布亚新几内亚，并在人道主义与国家利益的妥协中寻求改革，却在国内博弈中受挫失败，最终不得不重启“境外收容”政策；最后，吉拉德及其后的各届政府在实施强硬难民政策上达成共识，两党政策逐渐趋同。在人道主义和国家利益之间，澳大利亚最终选择了国家利益优先。
关键词： 澳大利亚难民政策；人道主义；国家利益；国内政治；吉拉德政府
历史上，“白澳政策”曾被定为澳大利亚的基本国策，目的是限制“有色人种”的进入。1901年，澳大利亚联邦议会正式出台《移民限制法》，标志着“白澳政策”的正式确立。《移民限制法》不仅限制“非白人”移民澳大利亚，还驱逐已在澳大利亚的“不受欢迎”的移民，实质上是公开的种族主义。该法在历史上有效地阻止了几乎所有非欧洲移民进入澳大利亚，促使其发展成一个种族高度隔离的白人社会，人口结构也随之迅速变化，到1947年，只有2.7%的人口出生于澳大利亚、爱尔兰或英国以外的地方。① The National Museum of Australia， “White Australia policy，” Canberra， https：／／www.nma.gov.au／defining-moments／resources／white-australia-policy，访问时间：2019年4月7日。 然而至20世纪40年代后期，“白澳政策”成为人口增长和经济发展的障碍。因此，澳大利亚不得不逐渐接受来自南欧和东欧的移民，随后是精挑细选的中东和东亚临时移民，并先后在1958年和1966年对《移民法》进行修改以放宽移民限制。1973年，工党领袖惠特拉姆（Edward Gough Whitlam）摒弃了传统的“白澳政策”，转而追寻更加多元化和开放性的政策。① 王宇博：“战后移民与澳大利亚种族主义的衰落”，《当代亚太》，2002年第10期，第49页。
不过，更开放的移民政策很快就遇到一个问题，即日益增多的难民问题。难民包括合法入境的难民和没有经过澳大利亚政府规定的程序而谋求非法入境的难民。后者本质上是非法移民，不一定符合澳大利亚政府的“难民”标准。但由于他们以 “难民”的身份出现，人数又很多，造成了比较大的财政和社会压力，因此构成了澳大利亚难民政策的焦点问题。本文所探讨的对象主要是这些没有合法难民身份、却又试图以“难民”身份非法入境的寻求庇护者，分析澳大利亚政府难民（庇护）政策的变化及其原因。当难民政策宽松时，这些非法入境的寻求庇护者自然更有可能获得难民身份，而难民政策强硬时，这些非法入境的寻求庇护者就很难获得难民身份，或者至少会经过更严格的审查程序、需要满足更高的“难民”标准。
20世纪70年代后期，越南战争导致大批越南难民乘船逃往澳大利亚。当时的弗雷泽（Malcolm Fraser）政府在制定难民政策时表示，“接纳难民的决定权属于澳大利亚”② Australian Foreign Affairs and Defence Committee， “Decision No.2977（FAD）， Submission No.1160-Refugee Policy”， Canberra，May 23， 1977， http：／／www.naa.gov.au／Images／migration-refugees_tcm16-45383.pdf，访问时间：2019年4月7日。 ，对难民或者更严格地说——寻求庇护者——进行审查以便控制其进入。随后霍克（Bob Hawke）的工党政府开始对非法来澳的寻求庇护者实行强制性拘留，继任的基廷（Paul Keating）工党政府也延续这一政策。1996年上台的霍华德（John Howard）联盟政府（自由党—国家党）在难民问题上不仅延续了强制拘留政策，还出台了更为严厉的“境外收容”政策，也被称为“太平洋解决方案”，③ “境外收容”：是指在澳大利亚以外的第三国内建立有关难民的收容设施，包括住所、洗浴设施、娱乐和运动设施、祈祷室等。难民被送到境外收容中心后，不会被拘留（但会被一定程度限制人身自由），而是被这些国家授予特殊目的签证，以便在他们等待处理、返回或重新安置时居留。对于这些人的处理包括确定真实身份、检查健康状况，以及处理任何有关寻求难民保护的要求。“太平洋解决方案”：指的是澳大利亚将难民送往太平洋岛国拘留中心，而不允许他们在澳大利亚大陆登陆的政策。该方案于2001年至2007年实施，当时得到了联合政府和反对党工党两党的支持。该方案包括两个核心策略：将部分岛屿从澳大利亚领土的移民区域中分离出去；澳大利亚国防部队开始拦截运送难民和难民的船只，并转移到瑙鲁和巴布亚新几内亚的拘留中心。 但该方案在出台后批评不绝于耳。为应对人道主义压力，2007年陆克文（Kevin Michael Rudd）上台后废除“太平洋方案”，表示要为所有寻求庇护者提供永久性而非临时性的保护。④ Elibritt Karlsen， “Developments in Australian Refugee Law and Policy 2007-10”， Parliament of Australia， October 18， 2010， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／BN／1011／RefugeeLaw， 访问时间：2019年4月8日。
2010年同属工党的吉拉德（Julia Eileen Gillard）上台后却并未延续本党难民政策，反而进一步收紧难民庇护政策⑤ 以下简称为“难民政策”，因为是否及以什么样的方式对寻求庇护者提供庇护是难民政策的核心。 。吉拉德在扩大拘留住所与加强难民识别政策后，试图寻求同东帝汶与马来西亚的区域合作以转移难民。随着各项政策的进展不利，2012年，吉拉德任命前国防军司令安格斯·休斯顿（Angus Houston）为首的专家小组审查当时的难民庇护政策并提供相关报告。休斯敦报告发布后，吉拉德采纳建议，决定重新开启巴布亚新几内亚和瑙鲁的境外收容中心。这一政策变化标志着澳大利亚的难民政策发生了重大转变，因为它基本上重新引入霍华德政府“太平洋解决方案”的关键组成部分。⑥ Natalie Herold， Michael A.Kortt and Brian Dollery， “If It Ain’t Broke： An Evaluation of the Australian Asylum Program under Rudd and Gillard”， Economic Papers ， Vol.35， Issue 3， 2016，pp.237-238.
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考虑到吉拉德之后的各界政府基本上采取类似的强硬政策，可以认为吉拉德难民政策的实施过程是一个值得切入的关键点。吉拉德政府在难民政策上先后进行各种不同的尝试，最终仍回到霍华德时期的“太平洋解决方案”。那么，吉拉德政府为什么没有延续前任陆克文政府的政策，而本质上与“太平洋解决方案”并无二致的区域合作政策为何失败？吉拉德政府的难民政策改革如何反映出人道主义和国家利益两种价值取向下的国内政治博弈？澳大利亚社会最终达成了强硬难民政策的共识，为何又会达成这样的共识？这些都是本文试图回答的有意思的问题。
一、澳大利亚政府的难民政策（1973—2007）
1975年越南战争结束，大批越南人乘船逃往澳大利亚，引起了澳大利亚公众的恐慌情绪。澳政府开始制定各项难民政策以应对局势，从而出台了所谓的“新移民政策”。① 难民是移民的一部分。如后所述，这一时期的“新移民政策”，主要针对的是试图以“难民”身份非法入境的寻求庇护者，这些人是非法移民，但并不一定是符合澳大利亚政府相关规定的“难民”。由于针对的是这些寻求庇护者，所以“新移民政策”本质上是难民政策。 这些政策的一些基本原则至今仍然是澳大利亚难民政策的基础。
1.1 新移民政策与“强制拘留”
1976年，参议院外交和国防常务委员会报告了“澳大利亚和难民问题”，随后政府通过了一项关于难民的全面政策，其中一项基本原则是“接受难民的决定必须始终由澳大利亚的政府决定”这一条。因此，尽管澳大利亚力图树立一个人道主义国家的高尚形象，但它也敏锐地注意到了难民问题可能给国家利益（包括边境稳定、国家安全和财政负担）带来的影响，因此从一开始就在难民问题上坚持国家主权。此外，澳大利亚政府还成立了一个跨部门的难民身份确定委员会（DORS），这是对未经许可抵达船只，尤其是越南寻求庇护者的一种回应。这些原则和措施本质上是澳大利亚在承认对难民承担人道主义义务的同时对“边境控制权”的强调。
瑙鲁一度是太平洋区域最富有的国家之一，如今却被媒体称为澳大利亚“难民的倾倒场”。瑙鲁是世界上最小的岛国，人口只有约1万人。上世纪独立后，通过发展全国唯一的磷酸盐采矿业逐渐富裕起来，民众在政府制定的高福利体系下享受着奢侈繁荣的生活。但随着资源枯竭，瑙鲁不可避免地陷入“资源诅咒”，磷酸盐耗尽后全国失业率达到了90%，中央银行破产，国家陷入财务危机。① Ben Doherty， “A Short History of Nauru， Australia’s Dumping Ground for Refugees”， the Guardian， August 10， 2016， https：／／www.theguardian.com／world／2016／aug／10／a-short-history-of-nauru-australias-dumping-ground-for-refugees，访问时间：2019年5月1日。 到21世纪，瑙鲁已经成为一个极度依赖外国援助的国家，而且主要是依靠澳大利亚经济援助来维持生存的国家。
在弗雷泽联合政府（1975—1983）执政后期及其下台之后，澳大利亚迎来一段“难民平静期”。从1981年至1988年，期间几乎没有寻求庇护者乘船抵达澳大利亚。但至1989年，难民形势发生了变化，当时的霍克工党政府和继任的基廷工党政府采取了收紧难民审查、强制拘留非法入境寻求庇护者的政策。1989年霍克政府通过了《1989年移民立法修正案》，该修正案改变了对乘船抵达的寻求庇护者的处理方式，在解决其难民身份问题期间，对没有有效签证的人采取“行政拘留”。新移民法也显著地降低了寻求庇护者非法进入澳大利亚的能力。1992年，基廷政府针对印度支那移民潮又出台了“强制拘留”政策（mandatory detention），要求在无有效签证的情况下拘留所有非澳大利亚公民。
澳大利亚的“强制拘留”政策旨在确保非法抵达的寻求庇护者在完成相应检查并获得签证前不得进入澳大利亚社区，无权留澳的寻求庇护者还可被驱逐出境。“强制拘留”政策出台后争议不断，一方面，它为部分难民提供了合法庇护的途径，是澳大利亚承担国际义务的体现；另一方面，长时间拘留也突显了政策的非人道性，受到了包括联合国难民署和人权观察组织在内的各国际人权机构的批评。
1.2 霍华德时期的“境外收容”政策
不过，在这过去的一百年里，巴塞尔展也一直在发生着变化，最大一次莫过于1991年卡地亚出走日内瓦，这也正是今天瑞士一年两次表展的开端——Basel World和SIHH。
此外，2001年9月，澳大利亚议会在两党支持下通过了《2001年移民修正案（移民区域分离法案及其后续条款法案）》，开始实施“境外收容”政策，即“太平洋解决方案”。根据“太平洋解决方案”，圣诞岛（Christmas Island）、阿什莫尔及卡地亚群岛（Ashmore and Cartier Islands）、科科斯（基林）群岛（Cocos／Keeling Islands）被从澳大利亚移民区分离出去，这意味着非法抵达这些地区的寻求庇护者无法申请包括保护签证在内的有效签证。此外，这些人在处理庇护申请时将被转移到瑙鲁和巴布亚新几内亚马努斯岛的境外收容中心。② 本文中同时使用“离岸”“境外”这几种术语，它们有联系也有区别。澳大利亚的难民政策中，由于将圣诞岛等几个岛屿与澳大利亚移民区区分开来，以应对乘船抵达的寻求庇护者，所以这属于“离岸”处理。依据“太平洋解决方案”，这些人将被转到瑙鲁和巴布亚新几内亚的“境外”收容中心。因此，“离岸”的概念比“境外”要大一些。
在2001年至2008年2月“太平洋解决方案”实施期间内，共有1 637人被拘留在境外收容中心。③ Chris Evans， “Last Refugees Leave Nauru”， Parliament of Australia， February 8， 2008， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／YUNP6%22，访问时间：2019年4月10日。 从对寻求庇护者的入境控制角度来看，霍华德政府的“境外收容”政策无疑是成功的。在政策实施的2002年至2008年连续7年时间里，“太平洋解决方案”不仅减少了境内的拘留人数，未经授权的海上抵达船只更是达到惊人的低水平，且期间无报告海上伤亡人数。尤其是2002年，即“太平洋解决方案”实施的次年，数据显示全年乘船抵澳的寻求庇护者只有1人，并在随后4年间（2003—2006）保持在两位数。但该方案不仅代价高昂，还受到难民维权组织和人权组织关于在押人员心理伤害的广泛批评。④ Human Rights and Equal Opportunity Commission，“A Last Resort？ National Inquiry into Children in Immigration Detention （2004）”，Commonwealth of Australia， April 2004， Chapter 8， pp.283-356， http：／／www.hreoc.gov.au／human_rights／children_detention_report／index.html，访问时间：2019年4月10日。 此外，“太平洋解决方案”因超过10亿澳元的总成本而被批评昂贵且效率低下。
就在该协议即将进入实施阶段时，部分寻求庇护者的律师向澳大利亚高等法院提出禁令，要求政府禁止转移任何寻求庇护者，直到该协议的合法性得到检验。⑥ Frank Brennan， “Gillard’s Malaysia Solution Stumble”，Eureka Street ， Vol.21， No.15， 2011， pp.15-16.协议发布5周后，澳大利亚高等法院裁定，根据《澳大利亚移民法》，寻求庇护者转移到马来西亚是无效的，因为马来西亚“不受法律约束”，它不是《联合国难民公约》的缔约国，并且“马来西亚国内法不承认难民或难民的身份”。⑦ High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship’”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，访问时间：2019年4月20日。 吉拉德政府的“马来西亚方案”也难以为继。为了挽救濒临死亡的“马来西亚解决方案”，2011年9月，吉拉德政府推出了“移民立法修正法案（离岸处理和其他措施）”。试图取代移民法中的现有框架，允许将离岸入境人员带到另一个国家，并对所有进入澳大利亚的“离岸区域”诸如圣诞岛的寻求庇护者进行强制拘留。澳国内的政治力量对该法案的修订大多持消极态度。澳大利亚难民理事会（RCOA）负责人霍华德表示“拟议的立法将会设定一个比前霍华德政府建立境外处理机制时更低的人权标准”。人权委员会还对该法案可能导致严重的侵犯人权行为表示关切。⑧ Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011，” Law and Bills Digest Section， Parliament of Australia， September 22， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，访问时间：2019 年 3月10日。 该移民立法修正案最终因未在议会中获得足够支持而被迫放弃。
二、吉拉德难民政策改革的背景与过程（2007—2013）
吉拉德政府的难民政策改革有其国内背景与全球背景。国内背景是2007年陆克文政府上台后废除“太平洋解决方案”所带来的寻求庇护者人数急剧上升的压力，而其全球背景则是近年来全球难民人数上升以及人口走私所带来的海上死亡人数上升。通过实施强硬的难民政策，吉拉德政府希望减少难民问题给澳大利亚所带来的财政压力和人道主义压力。
2.1 吉拉德难民政策改革的背景
2007年11月24日，澳大利亚工党赢得联邦选举。陆克文上台后，“太平洋解决方案”被正式废除（同时仍保留圣诞岛、科科斯群岛和阿什莫尔礁的离岸地位），马努斯岛和瑙鲁的境外处理中心也随之关闭，非法移民船将只在圣诞岛进行处理。临时保护签证（TPVs）在几个月后也被陆克文政府废除，从而为获得难民身份的寻求庇护者提供了在澳大利亚永久居留的机会。陆克文政府没有完全废弃“强制拘留”政策，但对“强制拘留”政策进行改革，所有未经批准入境、对社会构成潜在威胁和多次拒绝遵守签证条件的非法移民将被强制拘留。但新政策规定将拘留作为“最后手段”，而不是标准做法。大多数人在移民身份得到解决后都被释放到社区。
从国内角度来看，吉拉德政府上任初期面临着拘留中心的条件恶化及由此带来的各方批评，这是促使其改革拘留政策的直接原因。陆克文上台后，寻求庇护者拘留人数急剧上升，在吉拉德政府上台不到半年内已经达到13 134人，是3年前的近3倍。① Janet Phillips， “Immigration Detention in Australia： A Quick Guide to the Statistics”， Parliament of Australia， March 21， 2017， p.2， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／rp／rp1617／Quick_Guides／ImmigrationDetention，访问时间：2019年4月12日。 到了2010年和2011年初，拘留中心条件恶化、设施拥挤，寻求庇护者的生理和心理健康受到了极大影响，拘留中心内紧张局势加剧，重大事故越来越频繁。
在这两年间，拘留中心的自我伤害发生率非常高，涉及唇缝、自残、绝食和服用化学剂等行为，拘留者中有8人死亡，其中6人是自杀。② Australian Human Rights Commission， “Community Arrangements for Asylum Seekers， Refugees and Stateless Persons”， 2012，p.9， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／community-arrangements-asylum-seekers-refugees-and-stateless-persons-australia-s#fn23，访问时间：2019年4月12日。 此外，拘留中心时常发生难民的暴力抗议。2011年4月，维拉伍德拘留中心发生严重暴力抗议事件，抗议者参与绝食和放火，火灾摧毁了拘留中心的9座建筑物。③ Australian Human Rights Commission， “2011 Immigration Detention at Villawood”， 2011， p.3， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／2011-immigration-detention-villawood， 访问时间：2019年4月13日。 澳大利亚人权委员会在2011年12月至2012年5月访问拘留中心，对中心内寻求庇护者的绝望感到震惊，认为长期拘留对其身心健康造成了不利影响。④ 同②，p.23，访问时间：2019年4月13日。 可以说，拘留中心的拥挤、骚乱加上各人权团体的压力，一方面促使吉拉德政府改善其拘留条件，转向更加人道的“社区拘留”，另一方面则使其面对国内捉襟见肘的拘留设施，不得不将眼光转向广阔的太平洋区域。
全球范围内难民人数的上升也是吉拉德政府迅速改变陆克文难民政策的一个重要原因，尤其是东南亚和中东地区难民绝对数量的上升使得越来越多的人不得不冒险乘船前往澳大利亚。2010年“阿拉伯之春”运动发生后，仅居住在邻国的叙利亚难民人数就有约220万。亚洲和太平洋地区在过去十年中则一直位居地区难民人数首位，并包含两个最大的难民来源国，巴基斯坦（160万）和伊朗伊斯兰共和国（86万）。⑤ United Nations High Commissioner for Refugees， “Statistical Yearbook 2013， 13th edition”， February 2， 2015， p.29， https：／／www.unhcr.org／statistics／country／54cf9bd69／unhcr-statisticalyearbook-2013-13th-edition.html，访问时间：2019年4月13日。 这些国家和地区由于地缘政治冲突等因素，是澳大利亚难民的最大来源地。而澳大利亚作为西方发达资本主义工业化国家，也是1951年《联合国难民公约》与其他人权条约的签署国，联合国难民署和国内外人道主义团体认为，其有能力也有义务承担更多的难民分配人数。
此外，面对巨大的经济利益诱惑和实际需求，走私集团活跃在太平洋区域，由此带来寻求庇护者海上死亡数量的上升，给澳大利亚政府施加了强大的舆论压力。澳大利亚拥有漫长的海岸线和广阔的搜救区域，以及通过航空“偷渡”比较困难，因此乘船抵澳往往是最普遍的非法入境方式。吉拉德正式上台的2010年，未经授权抵澳船只达到了历史最高水平，共有6 555人“偷渡”航行至澳大利亚，甚至高于“太平洋方案”实施前的5 516人（2001年）。⑥ Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／bn／2012-2013／boatarrivals， 访问时间：2019 年4 月16 日。 人口走私集团的逐利性和非人道性，直接导致了寻求庇护者在海上伤亡人数的急剧上升。2007年和2008年上报的海上溺水事件为0，但2010年却有高达159人死亡或在海上失踪。① Marg Hutton， “Drownings on the Public Record of People Attempting to Enter Australia Irregularly by Boat since 1998”， SIEVX（Suspected Illegal Entry Vessel X）， 2014， http：／／sievx.com／articles／background／DrowningsTable.pdf， 访问时间：2019年4月16日。 猖獗的人口走私行为和巨大的海上死亡人数使得吉拉德政府感受到前所未有的压力，不得不进一步收紧难民政策。
2.2 吉拉德政府的难民政策改革过程
2010年6月，同属工党的朱莉娅·吉拉德取代陆克文担任澳大利亚总理。吉拉德政府上台伊始就面临着棘手的问题：日渐增多的抵澳非法船只以及数量众多的海上遇难寻求庇护者。面对一系列令人震惊的数字，以及现有拘留中心的过度拥挤，吉拉德政府采取了一系列进一步收紧难民政策的措施。
（1）第一阶段：修改拘留和难民识别政策
首先，通过扩大现有的拘留住所来减少拘留中心过度拥挤带来的压力。吉拉德政府在2010年10月宣布扩大现有的拘留计划，与社区组织合作，开始将大量儿童和弱势群体从拘留中心转移到以社区为基础的住所。此外还启动两个新的拘留中心，即位于西澳大利亚珀斯东北约80公里处的诺瑟姆（Northam）和南澳大利亚阿德莱德以北37公里处的英弗布拉其（Inverbrackie），以帮助缓解现有设施的压力。但同时，吉拉德政府仍然强调该计划不会影响政府的强制性拘留政策，所有未经授权的寻求庇护者在首次抵达澳大利亚时将被强制拘留，以便对其身份信息、健康状况及安全风险进行管控。② Asylum Seeker Resource Centre， “Government to Move Children and Vulnerable Families into Community-based Accommodation”，Parliament of Australia， October 18， 2010， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F1927276%22，访问时间：2019年4月16日。
巴布亚新几内亚是一个位于澳大利亚北部，拥有700多万人口的国家。拘留中心设置在首府为洛伦高（Lorengau）的马努斯岛（Manus Island）。同瑙鲁的情况类似，洛伦高也是采矿城镇。对当地人而言，“人们已经习惯了轻松赚钱，外出喝酒。一旦它关闭，就会有更多的闯入和偷窃行为。”② Per Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，访问时间：2019年 5月1日。 矿业衰落后，拘留中心成为当地主要的经济支柱。巴新从澳大利亚政府收到大约3.15亿美元（约合21.1亿人民币）用于收容寻求庇护者，这还不包括来自其他方面的各项援助。③ Per Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，访问时间：2019年 5月1日。
（2）第二阶段：寻求区域内国家合作
为了进一步控制进入澳大利亚寻求庇护者的数量，吉拉德政府开始寻求太平洋区域内的合作伙伴。随之宣布将在东帝汶建立一个区域拘留中心，以便将寻求庇护者移至第三国东帝汶进行审查，即所谓的“东帝汶方案”（East Timor Solution）。考虑到之前国际社会对于“太平洋解决方案”的人道主义批评，也为了显示自己与霍华德联盟政府不同，吉拉德政府首先选择了东帝汶。她试图将“东帝汶解决方案”称为“区域合作计划”，并强调与“太平洋解决方案”的不同之处在于，“我们并非单方面行事（而是多方协商），而且并没有像‘太平洋解决方案’那样为了突出政治效应而迅速实行，我认为我提出的是一种持久的政策解决方案”。④ Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 访问时间：2019年4月16日。
2001 年，美国加利福尼亚州政府以保护当地文化遗产为由正式叫停了Glamis Gold公司的这项矿产开发工程。2002年,加利福尼亚州地质和矿产委员会颁布了一项规定,要求“在开采后,对露天矿井进行回填,并恢复开采前的地貌轮廓”,该规定进一步要求“开采前应预留基金,用来承担清洁所需要的费用”。[注]参见马冉：《国际投资争端中涉文化争端的法律问题研究——以公平公正待遇与征收条款的适用为视角》， 《上海对外经贸大学学报》2016年第5期。Glamis Gold公司认为美国当地政府制定的这项规定将会给其造成严重的经济损失,因此这一行为已经构成了间接征收，于是向仲裁庭提交了仲裁申请。
“东帝汶方案”随后被所谓的“马来西亚方案”（Malaysia Solution）取代。 2011年5月，吉拉德和马来西亚总理纳吉布（Mohammad Najib）同意签署一项双边协议，声称协议可以帮助解决亚太地区的人口走私和非法移民问题。③ Julia Gillard and Najib Razak， “Joint Statements by the Prime Ministers of Australia and Malaysia on a Regional Cooperation Framework”， Parliament of Australia， May 7， 2011， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F752655%22，访问时间：2019年4月18日。 双方计划采取“合作转让协议”的形式。根据安排，800名非法抵澳的寻求庇护者将被转移到马来西亚，而澳大利亚每年将接受来自马来西亚的经过审查的1 000名难民，即4年时间内共4 000名难民在澳定居。该方案由澳大利亚全额出资，4年总费用估计为2.92亿澳元（约13.9亿元人民币）。④ Harriet Spinks， “Australia-Malaysia Asylum Seeker Transfer Agreement”， Parliament of Australia， July 27， 2011， http：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／FlagPost／2011／July／Australia-Malaysia_asylum_seeker_transfer_agreement，访问时间：2019年4月20日。 双方于2011年7月正式签署这一转让协议。但该协议自宣布以来，引发了包括澳大利亚反对派、绿党、难民和人权倡导者在内的多方批评。鉴于马来西亚并非《联合国难民公约》的签署国，联合国难民署指出，寻求庇护者在马来西亚“很容易因移民罪责被捕，可能会遭受到拘留、起诉、鞭打和驱逐”。⑤ UNHCR， “UNHCR Global Appeal 2011（Update）”， 2011，p.226， https：／／www.unhcr.org／4cd96fc59.pdf， 访问时间：2019 年4月18日。. 澳大利亚绿党更是直言不讳，声称他们不相信这些人的人权会受到保护。反对党也对协议产生的人权影响表示关注，认为这项协议是政府对边境保护政策失败的承认，并且对阻止寻求庇护者乘船抵达没什么作用。
2011年，时任吉拉德政府移民部长的克里斯·鲍文（Chris Bowen）承认，尽管乘船抵达澳大利亚的寻求庇护者人数下降有其他推动因素，但霍华德的政策确实起到了威慑作用。甚至有自称是人口贩子的赛义德·阿巴斯（Sayed Abbas）曾对澳大利亚媒体表示，“澳大利亚政府可以像以前霍华德在时那样拦截船只，如果他们更认真，他们可以停止（船只的抵达），这很容易。”⑤ Bridie Jabour， “Did John Howard’s Pacific Solution Stop the Boats， as Tony Abbott Asserts？” the Guardian， July 19， 2013， https：／／www.theguardian.com／world／2013／jul／19／did-howard-solution-stopboat，访问时间：2019年4月11日。 吉拉德上台后，在收紧难民政策的同时，一直避免重启被批评为“不人道”的“太平洋解决方案”，最后却不得不重启两国的拘留设施，一定程度上可以说是对前两任政府政策效果进行对比之后的认知结果。这促使吉拉德在其区域合作设想失败后，重新启动看起来“效果十分显著”的“太平洋解决方案”。
（3）第三阶段：过渡签证和单一保护签证程序
鉴于在寻求区域内国家合作和移民立法修正案上的失败，移民和公民事务部长鲍文（Chris Bowen）宣布了两项更小但影响深远的政策变化，即过渡签证和单一保护签证程序。
过渡签证（bridging visas）是指，未经批准乘船抵达的寻求庇护者，只要他们在政府进行健康、安全和身份检查之后被评估为对社区不构成安全危险，就可以在庇护申请审查期间被批准给予“过渡签证”，并被安置在澳大利亚本土大陆的社区而不是在圣诞岛这样的离岸拘留中心内，同时政府将评估其庇护申请。鲍文将“过渡签证”作为“马来西亚方案”失效后进行再补充的无奈之举。尽管过渡签证的实施看似缓和了吉拉德政府对寻求庇护者的管控，但鲍文强调政府仍致力维持强制性拘留制度，该方案的目标不针对目前的被拘留者，他们不是合法难民，也不愿与移民部门就撤离方案进行合作。可见，“过渡签证”的受益者在澳大利亚庞大的寻求庇护者人数中仍为少数，但这可以看作吉拉德政府对外界批评其缺乏“人道主义精神”的一种政策回应。对于已入境和将要入境的绝大部分寻求庇护者而言，强制拘留仍是主要手段。
为揭示基础锚杆在风机运行过程中的预应力变化情况，为后续长期承载力评价提供数据支撑，选取28#风机4根锚杆(共布置4支传感器)进行应力监测，监测锚杆间隔90°(19根锚杆)，均布分布于基础范围内，可以反映各方向荷载变化对于锚杆预应力的影响，以适应风机受360°方向重复荷载和大偏心受拉荷载的特点。监测仪器布置如图1所示。
单一保护签证程序（single protection visa process）是指，无论寻求庇护者的抵达方式如何——通过航空或海上抵达，都将经过该程序的审查，通过采用单一、一致和有效的程序，达到对入境人员全覆盖审查的目的。澳大利亚政府认为，对两种入境方式进行不同的处理不再有任何好处，只有谨慎地采用单一、一致和有效的程序，才能继续为所有使用该系统的人提供司法审查。① Chris Bowen， “Bridging Visas to Be Issued for Boat Arrivals”，Parliament of Australia， November 25， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id：%22media／pressrel／1251281%22， 访问时间：2019年4月21日。
干预前两组生命体征循环指标相近,P>0.05;干预后观察组生命体征循环指标优于对照组,P<0.05。如表2.
（4）第四阶段：重启瑙鲁和巴新的境外收容中心
为了打破在寻求庇护者处理方面的政治僵局，吉拉德政府任命了由前澳大利亚国防军司令安格斯·休斯敦（Angus Houston）领导的“专家小组”（Expert Panel）。专家小组的任务是审查目前的难民政策，并提供符合澳大利亚有关理性、公平和人道主义需要的报告。休斯顿领导的专家小组在6周内与政府决策者、政党领导人、学者、社区成员和其他利益相关团体进行了广泛地磋商。2012年8月18日，公布了包括22份具体建议的最终报告。② Angus Houston， Expert Panel on Asylum Seekers （Australia），“Report of the Expert Panel on Asylum Seekers”， Australian Government， Canberra， 2012， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Bills_Legislation／Bills_Search_Results／Result？ bId=r4918，访问时间：2019年3月10日。
由图7可知，随着蛋白质质量浓度的增大，玉米醇溶蛋白与ZA对ABTS+·清除率均有增加。质量浓度为6 mg/mL时，玉米醇溶蛋白的ABTS+·清除率36%，ZA的ABTS+·清除率为 58%，表明 ZA的ABTS+·清除率更高一些。
报告的重点是鼓励寻求庇护者利用合法渠道进行移民，并抑制他们从事非法海上航行的动机。根据这一总体框架，“无优势”（No Advantage）原则是小组建议的核心，即乘坐未授权船只抵达澳大利亚的寻求庇护者，与那些通过政府授权的人道主义方案申请庇护并等待安置的人相比，没有任何优势。此外，专家小组建议修改法律，使非法抵达的寻求庇护者的家人团聚变得更加困难。专家小组还建议将澳大利亚大陆从澳大利亚的移民区域中分离出去，这样可以防止非法抵达澳大利亚大陆者，与非法抵达已从移民区域分离出去的岛屿（例如圣诞岛）的寻求庇护者相比，受到不同甚至更好的对待，其目的是以同一标准对待非法抵澳的寻求庇护者。
休斯敦报告中关于恢复前霍华德政府有关在瑙鲁和巴布亚新几内亚对难民进行境外处理做法的建议，得到了澳大利亚各方的一致认可。就鼓励机制而言，专家小组建议通过人道主义方案将难民接收人数从当时的13 750人增加到20 000人，并可以在五年内进一步增加到27 000人。澳大利亚除了能够为合法抵澳的寻求庇护者提供保护以外，还愿意超出其原本承担的国际义务，在联合国难民署的帮助下，为那些被评估为难民的人士提供境外安置，并随后在澳大利亚重新安置。
岩体岩性为浅肉红色中细粒少斑状黑云母二长花岗岩，似斑状结构，块状构造，斑晶为钾长石、石英，粒径1～15mm。基质粒径为0.8～3mm，主要造岩矿物为斜长石(35%)、钾长石(35%)、石英(23%)、黑云母(3%)及少量白云母。斜长石半自形板状，双晶发育，An=10，属更钠长石。钾长石半自形晶，高岭土化明显，局部见格子双晶、卡钠双晶和不发育的条纹构造，属正长石向微斜长石过渡种属。石英形粒状，粒径1～3mm，个别达5.5mm。黑云母已全白云母化。副矿物有锆石、磷灰石、金红石、磁铁矿、钛铁矿等。岩石还具弱钠长石化，由糖粒状、板柱状钠长石沿边部交代钾长石。
吉拉德回应称，原则上支持休斯顿报告中的所有建议，并在报告发布仅一天后就宣布将重新引入巴布亚新几内亚和瑙鲁作为寻求庇护者的境外处理中心。这标志着吉拉德政府难民政策发生了重大转变，因为它基本上重新引入了霍华德政府“太平洋解决方案”的关键组成部分。此外，吉拉德政府还采纳了专家小组的其他建议。2012年8月，难民和人道主义方案将难民庇护名额增加到每年2万个。对于未经授权乘船抵达的寻求庇护者来说，家庭团聚变得更加困难。除了已经从移民区域中被分离的近海领土外，澳大利亚大陆也从移民区域中被分离。因此，未经授权却乘船抵达的人即使到达澳大利亚本土，也无法提出有效的保护申请，并有可能被转移到瑙鲁和巴布亚新几内亚境外处理中心。
三、人道主义、国家利益与国内博弈：吉拉德难民政策改革受挫的根源
吉拉德的难民政策本质上与霍华德时期的境外收容政策并无二致，但她为何最初要回避“太平洋解决方案”的关键部分，即不愿意在瑙鲁和巴新重启已有的境外处理中心？在她的区域合作设想失败之后，为何回到“太平洋解决方案”却成为澳大利亚社会的共识，而继任的澳大利亚政府采取了更加强硬的难民政策？
3.1 吉拉德最初回避“太平洋解决方案”的原因
之所以吉拉德一开始回避重启瑙鲁和巴新这两个境外收容中心，其中部分原因是“太平洋解决方案”之前受到广泛的人道主义批评，因此吉拉德试图选择新的地点。另一部分原因是，根据协议，瑙鲁和巴新的难民安置制度需要在通过审查之后为难民寻求重新安置（最终去往澳大利亚或者其他国家），但吉拉德似乎想要寻找一劳永逸的难民处理方式，即将不符合难民标准的人遣返回原籍国，不再想为寻求庇护者提供第三国重新安置，因此需要重新选择境外收容中心的地点，签订符合其意图的新协议。① Frank Brennan， “Julia Gillard and Labor’s Moral Decline”，Eureka Street ， Vol.21， No.19， 2011， p.40.
与霍华德政府选择的瑙鲁和巴新作为境外拘留中心不同的是，东帝汶的情况较为特殊。首先，东帝汶贫穷混乱、动荡不堪，本身还面临难民问题。其次，基础设施和公共服务能力薄弱，即使在澳大利亚的帮助下成功建立拘留中心，后续的管理维护工作仍是巨大的挑战。最后，对于还在贫困中挣扎努力解决温饱的东帝汶民众而言，他们对非法难民的待遇产生怨恨和排斥是一件非常容易的事。⑤ Jack De Groot， “East Timor a Not-so-simple Solution”，Eureka Street ， Vol.20， No.13， 2010， pp.23-24.因此该方案一提出，就遭到了东帝汶议会和民众的强烈反对。东帝汶国会在长时间讨论后决议谴责该方案。前东帝汶总理马里·阿尔卡蒂里（Mari Alkatiri）表示，东帝汶建造该中心的可能性为“零”。① Tom A.Dili and Michelle Grattan， “Not on Our Soil： East Timor Leaders”， the Sydney Morning Herald， July 10， 2010， https：／／www.smh.com.au／national／not-on-our-soil-east-timor-leaders-20100710-104b9.html，访问时间：2019年4月18日。 副总理何塞·路易斯·古特雷斯（Jose Luis Guterres）表示，他的国家既不愿意也不能处理大量寻求庇护者的问题，“根据目前的分析，不经过专门研究，东帝汶不能接受拘留中心”。② Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 访问时间：2019年4月18日。 最终，“东帝汶方案”在遭遇其国内巨大阻力之后搁浅。
吉拉德最初选择东帝汶的客观原因是东帝汶是《联合国难民公约》的签署国，对难民安置有制度保障；而且东帝汶在难民遣返的政策上较为强硬，可以减少对难民进行第三国安置的压力。一般来说，当被拒绝给予难民身份的寻求庇护者拒绝自愿遣返，或者其国籍难以确定时，就难以对他们进行强制遣返。但根据东帝汶《2003年移民和庇护法》，不受保护的寻求庇护者将受到驱逐程序的管辖。虽然东帝汶进行遣返时可能需要澳大利亚在后勤方面的“协助”② Savitri Taylor， “Asylum Seeker Processing in East Timor： A Solution for Whom？” Inside Story， March 9， 2011， http：／／insidestory.org.au／asylum-seeker-processing-in-east-timor-a-solution-forwhom／，访问时间：2019年5月1日。 ，但这样澳大利亚不会直接面临人道主义批评，也减轻了安置寻求庇护者的压力。之所以选择马来西亚，也有着相应的利益考量。从寻求庇护者的来源来看，马来西亚有相当多的缅甸难民，而缅甸也是澳大利亚非法入境寻求庇护者的主要来源国之一。因此与马来西亚合作，可以直接在马来西亚处理大量可能前往澳大利亚的“潜在难民”。选择马来西亚还可以起到“威慑和惩罚的作用”，因为马来西亚未签署《联合国难民公约》，其糟糕的庇护条件一定程度上或许可以削弱寻求庇护者前往马来西亚（进而前往澳大利亚）寻求庇护的动机。但是如前所述，东帝汶和马来西亚的方案最终都因为遭遇到强大的国内反对宣告失败。
“休斯顿报告”出台后，重新引入巴布亚新几内亚和瑙鲁作为寻求庇护者的境外处理中心，是各方在利益上各取所需的妥协结果。
（三）科技创新问题。我国制造企业虽然也有技术上的革新，但缺少核心技术的重大突破，这将无法根本扭转我国在制造业领域的弱势地位。国有企业本来具有科技创新的“技术溢出”、“资金溢出”和“人才溢出”，是创新的主体力量，但由于多种因素，国有企业对实体经济的研发支出投入不足，这将阻碍企业的转型升级、实体经济的发展和国家科技创新战略的实现。
定义 2.2[3] 令Τ为一概周期时间尺度.称函数f∈C(Τ,Εn)是Τ上概周期的，如果对于任意给定的ε>0，集合E(ε,f)={τ∈Π:|f(t+τ)-f(t)|<ε,∀t∈Τ}是相对稠密的，即对任给的ε>0，存在l(ε)>0使得每个长度为l(ε)的区间内至少包含一个τ(ε)∈E(ε,f)使得|f(t+τ)-f(t)|<ε,∀t∈Τ.集合E(ε,f)称为f(t)的ε-移位数集，称为f(t)的ε-移位数，l(ε)>0称为E(ε,f)的包含区间长.
2017年，鄢家镇成立了德阳市第一家乡村旅游专业合作社，积极引智引资，吸收大量社会资本下乡，统筹全村闲置房屋、土地等资源，发展文创产业和民宿业，有效盘活了农村闲置资源。
此外，吉拉德政府还加强了所谓的“品格测试”（Character Test）。澳大利亚政府对非公民的犯罪、违法和欺诈行为的容忍度较低，对于他们的违法犯罪行为，政府大概率会给予驱除出境的惩罚。“品格测试”同政府对非本国公民入境澳大利亚前后的监管相关联，它允许澳政府可以根据非本国公民以往的行为活动、声誉和犯罪记录，拒绝其入境或取消签证。强制执行“品格测试”可能会导致寻求庇护者遭遇长期乃至无限期的拘留，同时在拘留期间被定罪的难民也可能因品格原因被剥夺获得庇护的权利。③ Peter Billings， “Regulating Crimmigrants through the ‘Character Test’： Exploring the Consequences of Mandatory Visa Cancellation for the Fundamental Rights of Non-citizens in Australia”， Crime ，Law and Social Change ， Vol.71， No.1， 2019， p.2.
因此对两国而言，澳大利亚不仅仅能提供数亿澳元的援助，还能为高失业率下的劳动力创造就业机会，这远远超过了当地民众对岛上寻求庇护者的强烈敌意。对澳大利亚而言，瑙鲁和巴新是区域内为数不多签署了《联合国难民公约》的国家（大部分国家诸如马来西亚、印度尼西亚都未签署），在此处理庇护申请符合国际法的规定，也可避免国际社会的人权批评。尽管两国的拘留中心因其糟糕的人道主义状况被国内民众和国际社会所诟病，但鉴于澳大利亚社会在难民问题上的共同利益，拘留中心仍必不可少：对于瑙鲁和巴布亚新几内亚是为了经济生存，对于澳大利亚则是为了政治考量。
3.2 难民政策如何成为国内政治博弈的工具
在难民政策本质上与霍华德时期的“境外收容政策”并无二致的情况下，吉拉德的区域合作设想为何会遭到反对党以及各方的反对？这并不是因为澳大利亚社会强烈同情寻求庇护者、认为吉拉德的难民政策不人道所导致；如果这样的话，吉拉德之后的澳大利亚政府就应该采取与陆克文初次执政时一样的政策。但恰恰相反，接替吉拉德上台的陆克文并没有延续他上次执政时的难民政策，而是继续重启“太平洋解决方案”。吉拉德之所以回避瑙鲁和巴新，但后来又重启这两个收容中心，本质上是纠结于澳大利亚社会所存在的两种难以调和的价值取向：人道主义与国家利益。由于澳大利亚社会同时具有这两种较强的价值趋向，不同的政治势力也会利用民众的情绪作为国内政治博弈的工具，从而最终导致吉拉德区域合作设想的失败。
在澳大利亚难民政策的问题上，公众舆论一直发挥着重要影响，并且成为影响政府、高等法院、各政党和民间团体国内政治博弈的一个工具。澳大利亚的民意调查数据显示，在边境管控和难民问题方面，抵澳船只一直是澳大利亚公众关注的重要问题，但民众舆论在难民问题上呈现出两面性。一方面，在经历第一波（1976—1981）、第二波（1989—1998）和第三波寻求庇护者入境潮（1999年）后，民众对非法入境的寻求庇护者的拒绝倾向一直在上升。在非法入境船只抵达的问题上，澳大利亚民众强烈的负面观点多于积极看法，比例超过2比1。政府的强制拘留和离岸处理政策也得到了大多数人的支持。69%的人认为乘船抵达的寻求庇护者是非法移民，不能合法地申请庇护，因为他们乘船抵达澳大利亚的主要原因是为了过上更好的生活，而不是真的遭受了灾难。① Andrew Markus， “Mapping Social Cohesion （2007-2015）”，Scanlon Foundation and Monash University， http：／／monash.edu／mapping-population，访问时间：2019年5月1日。 大多数澳大利亚人对通过人道主义方案抵达的合法难民做出积极回应，但对非法入境的寻求庇护者做出负面评价。在吉拉德上台前后，出现了非法乘船抵达人数急剧上升的现象，公众的注意力集聚于此，形成强大的“加强边境管控”的舆论压力，对于脆弱的吉拉德新政府而言，不得不及时回应公众舆论期待，提升民意支持率，以稳固工党的领导权。
有关处理船只抵港的最佳政策方面，斯坎伦基金会在2010年至2015年间进行了六次调查，在“应对试图乘船抵达澳大利亚的寻求庇护者的最佳政策”中，支持遣返选项的比例不断增加，从2011年的23%上升到2013年的34%，是2011—2015年期间的最高值。② 同①。 在政策的严厉性上，67%的民众支持恢复在巴新和瑙鲁的境外处理。而在不同政党处理乘船入境的成效方面，2012年7月，民调机构“新闻调查”（Newspoll）发现，37%的人同意联盟党政府将“最好地处理”难民问题，17%的人同意工党，7%的人同意绿党。说明人们对前任霍华德政府的强硬措施具有较高认可度。③ Andrew Markus and Dharmalingam Arunachalam，“Australian Public Opinion on Asylum”， Migration and Development ， Vol.7， No.3， 2018， p.440.
1999年至2001年，来自西亚和中东的新一批难民潮到来，期间澳大利亚接收了约9 500名非法乘船抵达的难民。② House of Representatives，Joint Standing Committee on Migration， “Immigration Detention in Australia： A New Beginning——Criteria for Release from Immigration Detention，First Report of the Inquiry into Immigration Detention”， Canberra， December 2008， p.3，http：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／House_of_Representatives_Committees？ url=mig／detention／index.htm， 访问时间：2019年4月10日。 与此同时，1996年约翰·霍华德（John Howard，1996—2007）领导的联盟党（自由党—国家党）政府赢得大选上台，以保守著称的联盟党在难民政策上态度一直较为强硬，在延续前任的“强制拘留”政策后，还引入临时保护签证（TPVs）制度，通过给予临时保护和居住权释放被拘留者。霍华德政府认为此种签证将削弱正在考虑乘船前往澳大利亚的寻求庇护者的潜在动机。① Philip Ruddock， “Ruddock Announces Tough New Initiatives，” Parliament of Australia， October 13， 1999， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FYOG06%22，访问时间：2019年4月10日。
另一方面，公众对寻求庇护者权利的保护确实持积极的支持态度。多年来，澳大利亚一直保持着13 750个难民重新安置名额的配额。斯坎伦基金会2010年至2012年的调查中发现，即使在关于乘船非法抵达的负面舆论背景下，难民安置计划仍获得了大部分人的支持（67%至75%）。④ 同①。 广泛的调查结果表明，大多数澳大利亚人对大部分移民和难民的接纳态度都较为积极。实际上，人们担心的不是真正难民的接纳人数，而是海上抵达者不受监管的入境方式，这被视为对一国安全和国家边境的完整性构成挑战。
尽管澳大利亚近年来反对乘船非法入境的立场更加强硬，但公众反难民情绪的程度一直低于一些西方国家，当然澳大利亚的难民入境规模也小得多。吉拉德政府上台后收紧边境控制和难民政策是对民意的反应，也得到了民意的支持。然而其政策在实施过程中涉及的不能充分保障人权的行为依然会受到民众的谴责。这一情况使得难民问题成为澳大利亚国内政治博弈的一个工具，不同机构和党派试图利用难民问题来批评政府、获得选民支持。如前所述，吉拉德在改革移民和难民政策的过程中就面临着澳大利亚联邦高等法院、议会和反对党联盟的重重阻力。
澳大利亚高等法院在“马来西亚解决方案”和移民立法修正案上使得吉拉德政府的难民庇护安排陷入困境。高等法院在介入有关“马来西亚解决方案”的审理后，援引1958年《移民法》第198A条规定：“一个国家在法律上有义务为难民提供有效程序，并为难民提供保护。”⑤ Maria O’Sullivan， “Malaysia Solution： High Court Ruling Explained”， the Conversation， August 31， 2011， https：／／theconversation.com／malaysia-solution-high-court-ruling-explained-3154，访问时间：2019年5月2日。 而马来西亚不是《日内瓦难民公约》的缔约国，不受法律约束，并且“马来西亚国内法不承认难民或难民的身份”，⑥ High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，访问时间：2019年3月19日。 宣布协议无效。这对已经处于弱势地位的吉拉德政府来说是个重击，因为“一个在民意调查中表现糟糕的少数派政府现在在一个关键的政策领域遭遇了尴尬。”⑦ Fergal Davis， “The Failure of Australia’s ‘Malaysia Solution’ Is a Positive Step for Refugees”， the Guardian， September 4，2011， https：／／www.theguardian.com／commentisfree／2011／sep／04／australia-failure-malaysia-solution-refugees，访问时间：2019年5月2日。 在这种情况下，吉拉德不得不寻求通过议会修改《移民法》第198A条，以降低与人权标准相关的门槛。
2011年9月12日，在高等法院做出裁决后不到两周，吉拉德宣布政府将制定移民立法修正案。但吉拉德政府在推出《移民立法修正法案（离岸处理和其他措施）》后受到了工党政府内部的批评，议员梅利莎·帕克斯（Melissa Parkes）担心该法案没有提及澳大利亚的人权义务。此外，反对党和绿党都反对该法案。时任反对党领袖托尼·阿博特（Tony Abbott）誓言不会支持政府的修正案，认为这些修正案对在境外处理的寻求庇护者没有提供足够的保护。① Ben Packham， “The Gillard Government’s Move to Amend Migration Laws Is in Limbo”， the Australian， September 22， 2011，https：／／www.theaustralian.com.au／national-affairs／immigration／thegillard-governments-move-to-amend-migration-laws-is-in-limbo／news-story／8edf4454895ca70bc43395e2dcc15598， 访问时间：2019年5月2日。 同工党组成联合政府的绿党同样认为“澳大利亚必须真诚地评估所有抵达我国大陆或任何岛屿的难民，而不以到达方式为歧视依据”。② Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011”， Parliament of Australia，Law and Bills Digest Section， September 22， 2011， pp.12-13. 最终，该修正案因无法在众议院获得多数支持而未获通过。这最终迫使吉拉德不得不转而寻求专家小组的建议，试图全面、理性、充分地审查并修改难民政策。
四、澳大利亚强硬难民政策共识的形成与实施
吉拉德还未来得及在任期内完全重启瑙鲁和巴新的境外处理中心便在2013年6月匆匆下台。从实际效果来看，吉拉德任内其他的强硬措施并不足以管控大量非法抵达澳大利亚海岸的船只。在2010年至2013年6月期间，大约有677艘船只和41 430人通过非法海上抵达方式到达澳大利亚海岸，共有1 044人死亡或失踪。相比之下，前任霍华德政府任内的非法海上抵达人数最多的是2001年，共有5 516人，不到2012年水平的三分之一。③ Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，访问时间：2019年5月1日。 在澳大利亚国内，吉拉德的难民政策也受到了广泛的批评。例如，2013年6月，议会人权联合委员会（Parliamentary Joint Committee on Human Rights）公布了它对休斯顿专家组建议的实施所带来的变化影响的调查结果。联合委员会得出结论认为，“目前实施的措施存在一系列与人权不相容的巨大风险”。④ Parliamentary Joint Committee on Human Rights，“Examination of Legislation in Accordance with the Human Rights（Parliamentary Scrutiny） Act 2011： Migration Legislation Amendment（Regional Processing and Other Measures）Act 2012 and Related Legislation”， Parliament of Australia， June 19， 2013， p.84， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／Joint／Human_Rights／Scrutiny_reports／2013／2013／92013／index， 访问时间：2019 年 5 月 2日。 调查报告还指出，虽然海上死亡人数有所下降，但“非法海上抵达的比率并没有下降，事实上，它反而达到了前所未有的水平”。⑤ 同④，p.81。
有意思的是，尽管存在着各种批评和（潜在的或现实的）代价，吉拉德之后的澳大利亚政府基本上延续了吉拉德时期的政策，甚至可以说变得更为强硬。吉拉德时期的反对党联盟党一直希望能够重启瑙鲁和巴新的处理中心，重新恢复“太平洋方案”，这也是联盟党在此之前对于吉拉德／陆克文政府难民政策的主要批评点。在难民人数急剧增长、澳大利亚边境形势恶化之后，联盟党主张采取更加强硬的边境保护行动遏制非法入境的寻求庇护者。
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2013年6月27日同属工党的陆克文取代吉拉德再次执政。陆克文放弃了其第一任期内采取的宽容政策，继续收紧难民政策，并进一步实施“休斯顿报告”中的各项建议。2013年7月，陆克文突然宣布澳大利亚已与巴布亚新几内亚签订了区域安置安排。根据这一安排，日后乘船抵达的寻求庇护者将转移到巴新进行处理和安置。2013年8月，陆克文又与瑙鲁签署了类似的谅解备忘录（MOU）。此外，该区域性转移协议还对原“太平洋解决方案”进行了极为严苛的扩展。例如，对于转移到第三国进行处理的寻求庇护者，即使审查后发现是真正的难民，仍会被安置在第三国而不是澳大利亚，并明确表示“他们永远不会被重新安置到澳大利亚”。陆克文政府试图传达这样的信息，海上偷渡者的数量将会随着时间的推移而下降，寻求庇护者应该求助于合法的难民庇护程序，以便澳大利亚评估他们的庇护申请。这也会对进行“人口走私”的犯罪集团起到威慑作用，因为他们将难以为“客户”承诺虚假的希望。
陆克文下台后继任的联盟党各任政府也纷纷加强了边境控制。托尼·阿博特（Tony Abbott，2013—2015）在边界行动问题上保留了离岸处理。为了阻止非法船只抵达还采取由军方主导的“主权边境行动”（Operation Sovereign Borders），建立一支边境部队作为“一个单一的前线边境行动机构，执行我们的海关和移民法，保护我们的边境”。① Scott Morrison， “A New Force Protecting Australia’s Borders：Address to the Lowy Institute for International Policy”， Parliament of Australia， Sydney， May 9， 2014， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／3155321%22，访问时间：2019年5月2日。 这将原本由移民部门承担的职责统一由军队执行，增强了边境保护执行力。在船只遣返问题上，阿博特指示海军遣返载有寻求庇护者的船只，阻止他们进入澳大利亚水域或抵达岸上。在临时保护签证方面，阿博特将霍华德政府的临时保护签证（TPV）制度作为一种威慑措施重新引入。此后，联盟党经历了领导人更替，但马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull，2015—2018）和斯科特·莫里森（Scott Morrison，2018年8月24日至今）期间都基本延续阿博特时期的各项难民政策。
在难民问题上两党政策逐渐趋同，政策差异已经微乎其微。就政策相似之处而言，两个主要政党都认为必须采取严厉的威慑措施阻止寻求庇护的船只前往澳大利亚。特别是，双方都支持将寻求庇护者转移到巴布亚新几内亚和瑙鲁的境外处理中心进行强制拘留的做法，以及与该地区邻国合作、维持严厉的反人口走私和边境保护的措施。在政策差异上，两党在少数问题上存在分歧，例如，是否应该向寻求庇护者提供临时保护（TPVs）而不是永久保护、每年应正式接纳难民和其他人道主义者的数量等，但之后都达成了一定程度的妥协。两党曾对“主权边界行动”的态度显著不同，但2015年工党也软化了反对船只“遣返”的态度，承认“只要能够安全地完成，未来的工党政府将保留这一选项”。这基本上消除了工党和联盟党在难民政策上的最后一个主要差异。
表1 两党关键政策的相似与差异分析
五、结论与反思
在全球难民形势日益复杂的今天，难民问题成为世界主要关注问题之一。澳大利亚作为《联合国难民公约》的签署国，在难民安置上承担了一定义务，但同时由于其特殊的地理环境和历史原因，对边境的控制程度要严于其他西方国家。不断上升的非法抵达船只数量迫使澳大利亚政府不得不收紧难民庇护政策，重新启用境外收容中心。吉拉德政府在任虽只有3年左右的时间，但其任内出台的各项难民政策的改革，却对澳大利亚的难民政策发展起到相当大的转折作用。
在寻求庇护者人数达到历史最高水平的背景下，吉拉德上任后一方面收紧难民政策，另一方面试图避免完全重启“太平洋解决方案”。在扩大拘留计划并加强了难民识别政策后，吉拉德开始寻求区域国家的合作。区域合作的努力失败后，吉拉德任命专家组审查难民政策并出台“休斯顿报告”，其中关键一条就是恢复在瑙鲁和巴布亚新几内亚的境外处理，这标志着霍华德“太平洋解决方案”的重启。吉拉德未能实现重启两个拘留中心的目标便匆匆下台，但这一系列决定的影响较为深远。陆克文重新上台后回归吉拉德任内的政策措施。继任的联盟党政府基本延续这一政策，标志着两党政策进一步趋同。在人道主义和国家利益之间，吉拉德政府和之后的澳大利亚政府都选择了国家利益优先。
难民政策作为一个与人权密切相关的议题，在其提出、修改、推进和实施的每一个步骤，都受到澳大利亚公众的监督与批判。公众一方面支持采取强硬的难民政策，另一方面却又支持保护难民的权利，这是澳大利亚政府所面对的基本政治文化制约。公众态度虽然无法直接对政党政治构成支配性的制约，却可以影响乃至左右其中的政策进程与结果。澳大利亚的难民政策一直在人道主义和国家利益两种价值取向的压力下摇摆，并被国内政治博弈所利用。2010年吉拉德一上台，就在移民拘留中心糟糕人权状况带来的压力下，宣布扩大拘留住所和完善拘留设施，“马来西亚解决方案”因为缺乏人道主义保障而被高等法院否决。最后，吉拉德任命专家小组提供“符合澳大利亚有关理性、公平和人道主义需要的报告”，试图渐进而系统地解决寻求庇护者涌入的人道主义挑战。可以说，在吉拉德政府推进难民政策的演变过程中，能够清楚地看到人道主义、国家利益和国内政治三者之间的密切联系。
当然，政府总是首先从国家利益和边境安全角度出发制定难民政策，必然难以与普世的人道主义精神完美契合，但却符合现实主义者所说的“国家道德”，即外交政策首先应该为本国利益服务。现实主义者相信，在力所能及的情况下，可以多做好事。但是，困难就在于，很多时候，难民的涌入确实会给当地社会造成比较大的冲击，从而使得各国面临一个困境：接纳难民的确是一件值得赞扬的事，但对难民的甄别和接纳所带来的代价，显然又是值得担心的事。“这种外部的干预和保护只能是暂时的，其他国家和国际社会不可能也不应该永久地替代一个国家去保护它的人民。”① 赵洲、程保志：“‘保护的责任’语境下避难者的人权保护问题”，《太平洋学报》，2014年第6期，第26页。 从国际政治的角度来看，最好的办法并不是简单地摊派难民，而是消除难民产生的根源。通过国际间的通力合作，实现热点地区的和平与发展，减少南北差距，这才是一劳永逸解决难民问题的办法。但是，由于各国的利益分歧导致的国际政治冲突，短时间内不太可能实现对难民问题的全球治理。即便如此，国际社会围绕着难民问题，仍然应该努力通过全球性和区域性的合理解决方案，通过一套有效的程序来甄别“非法难民”，以及在适宜于难民融入的地方做一些接纳安排。吉拉德政府难民政策改革的失败，不仅表明了澳大利亚政府以及各党派在国际国内的双重博弈中所面临的困难处境和政治抉择，也表明难民问题的解决需要合理的技术性方案。
虽然从国家利益的角度可以理解澳大利亚难民政策转向强硬的基本趋向，但也要看到这一政策走向会带来一定的负面影响。澳大利亚日趋强硬的难民政策在全球范围内备受争议，并一定程度上损害了澳大利亚作为尊重人权国家的声誉。2013年联合国人权理事会对澳大利亚无限期拘留安全评价不良的寻求庇护者进行调查，不仅发现对这些人的无限期拘留是任意的，还发现这“对他们造成严重的心理伤害”，相当于残忍、不人道或有辱人格的待遇。此外，包括联合国禁止酷刑委员会在内的一些专家和国际机构还强调了强制性无限期拘留儿童可能违反了免于酷刑或其他残忍、不人道待遇的权利关切。这将会在澳大利亚的人权记录中记下消极的一笔，在日后澳大利亚申请联合国人权理事会席位时，被苛刻的难民政策削弱的人权声誉可能是一个重要的不利因素。
本文提出了一种基于PDMS柔性支撑材料的磁敏感加速度传感装置,通过应用MATLAB软件对磁场仿真分析以及应用有限元仿真的方式对PDMS薄膜应力分析,验证了加速度检测的可行性,实现加速度传感装置的搭建。并通过静态测试的方式验证对加速度检测的可行性,其灵敏度为4.68 Gauss/gn。最后对磁敏感加速度传感装置的分辨率及固有频率进行分析,得到传感装置的分辨率为8.57 μgn,固有频率为10 Hz。可以实现对低频加速度信号的高灵敏检测。
总而言之，从澳大利亚难民政策的发展过程可以看出，难民政策应该结合本国国情，坚持国家利益优先，设定合理的技术性方案，长远利益与当前利益相统一，适度承担全球难民治理的责任。从长期来看，关键还在于改善全球治理，实现国际和地区稳定、减少南北差距。
据调查，截至2015年，河南省外出务工人数达1 220万，有82.7万名农村留守儿童。由于缺少父母的关心和引导，留守儿童在为人处世、与人交流及学习等方面都受到了影响。近年来，南阳市各区县不断采取相应措施，加快农村剩余劳动力向城市转移。截至目前，南阳市离家务工者高达240万人，造成了严重的留守儿童问题，所以选择此地作为考查地点具有一定的可行性。
Why the Refugee Policy Reform of the Gillard Administration failed
SONG Wei1，2 XU Wen2
（1.Shanxi University ，Taiyuan 030006，China ； 2.Renmin University of China ，Beijing 100872，China ）
Abstract： This paper first reviews the evolution of refugee policy from 1973 to 2007.In the 1970s， Australia abolished the“white Australia policy” and began to make new refugee policies in response to the refugee crisis after the Vietnam War.Since then， four administrations， from Fraser to Howard （1975-2007）， had adopted strict border control.Notably， the “offshore processing” policy of the Howard government had achieved remarkable results but been blamed for lack of humanitarianism.Kevin Rudd then abolished the policy，but Julia Gillard returned to the increasingly strict refugee asylum policy.The article argues that the refugee policy reform of the Gillard government has its domestic and global background.Secondly，the reform process of Gillard＇s refugee policy is divided into four stages.Gillard tried to avoid Nauru and PNG for political considerations and pursued reform in the compromise between humanitarianism and national interests.However， she had to restart the “offshore processing” policy after setbacks in the domestic game.Finally， Gillard and the successive administrations formed a consensus on tough refugee policy， and the policy of two parties gradually witnessed a convergence.Faced with the dilemma to choose between humanitarianism and national interests，Australia finally decided on national interests as the priority.
Key words： Australian refugee policy； humanitarianism； national interest； domestic politics； the Gillard administration
中图分类号： D5
文献标识码： A
文章编号： 1004-8049（2019）08-0092-15
DOI： 10.14015／j.cnki.1004-8049.2019.08.008
宋伟、徐雯：“澳大利亚吉拉德政府的难民政策改革为何失败”，《太平洋学报》，2019年第8期，第92-106页。
SONG Wei， XU Wen， “Why the Refugee Policy Reform of the Gillard Administration failed”， Pacific Journal ， Vol.27， No.8， 2019， pp.92-106.
收稿日期： 2019-05-20；
修订日期： 2019-07-09。
作者简介： 宋伟（1979—），男，湖南双峰人，山西大学国际关系学院特聘教授、中国人民大学国际关系学院教授，主要研究方向：国际关系理论、美国与中国外交、印太地区国际关系；徐雯（1995—），女，浙江衢州人，中国人民大学国际关系学院2017级硕士研究生，主要研究方向：中国外交、澳大利亚研究。
∗感谢《太平洋学报》编辑部和匿名审稿专家提出的建设性修改意见，文中错漏由笔者负责。
编辑 贡 杨
标签：澳大利亚难民政策论文; 人道主义论文; 国家利益论文; 国内政治论文; 吉拉德政府论文; 山西大学论文; 中国人民大学论文;