降低行政成本：推进政府事务改革势在必行，本文主要内容关键词为：势在必行论文,成本论文,事务论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国的公款大吃大喝、公款出国旅游、公车私用、职务消费过多、行政成本过高等问题日益突出。特别是近几年来，一些党政机关违规修建豪华办公楼等楼堂馆所，群众反映十分强烈。据报道，从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费增长87倍，近来以平均每年23%的速度在增长；行政管理费支出占财政支出的比重已由1986年的10%上涨到2005年的19.2%，20年间增长近一倍，超出国际货币基金组织15.6%的标准。仅2005年，公车消费、公款吃喝、公款旅游三项费用就高达6000亿元，占国家财政收入的20%，相当于全民义务教育投入的5倍。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。
政府事务改革长期被忽视
政府在提供公共产品，实现行政目标的过程中，有一个人力、物力、财力资源的使用和耗费问题，这种耗费，构成了行政成本的基本元素。早在建国初期，周恩来总理就指出，政府工作包括政务和事务两个方面，政务和事务是机关工作的两个轮子，两者缺一不可。政务行政管理的支出和事务行政管理的支出，两个支出构成政府行政成本的全部。行政成本的高低，一定程度上取决于机关事务管理成本的高低；降低行政成本，必然要降低机关事务管理成本，提高机关事务工作效率。
但遗憾的是，长期以来，我们对机关事务工作的作用认识和重视不足。因此，在政府外部行政管理行为越来越规范、越来越有效的同时，政府内部管理行为由于缺乏有效的规划、严格的程序和硬性的法制，却显得十分滞后。政府内部建设、特别是作为政府内部建设重要组成部分的机关事务建设，状况令人堪忧，存在许多问题。
政府事务管理问题重重
一是职能定位不准确。长期以来，人们沿袭战争年代的“后勤”概念定位机关事务工作，把机关事务工作看成是机关后勤工作，而后勤工作就是吃喝拉撒睡的工作，是不需要什么文化和技术的工作，是可以通过花钱买服务、用社会化方式替代的工作，因为后勤服务要社会化，所以，机关事务工作也要社会化。正是由于这种定位，在历次政府机构改革中，机关事务管理部门的机构、编制总是被压缩和分流的对象。1987年为配合政府机构改革，大量从事机关事务管理的人员从行政编制转为行政附属编制，1993年转为事业编制，1998年编制减少了一半。历次政府机构改革，特别是1993年和1998年的改革，有的机关事务管理机构被撤销，有的几乎被撤并。由此带来的问题是：政府机构资产管理主体缺位，流失严重；机关资源配置苦乐不均，攀比严重；行政和事业经费预算标准不统一，倚偏倚重；机关运行成本缺乏统一管理主体，在高位运行等。
二是机构设置不规范。从中央政府来看，建国初期只在国务院设有一个机关事务管理局，现在分为中直、人大、国务院、政协四个局，其行政级别、职能配置和工作任务各不相同；在国务院各部门中，机关事务管理职能有的设在办公厅（室），有的设在机关服务中心，有的独立设置行政管理局；编制管理上，有的使用行政编制，有的使用事业编制，有的混合使用。从地方政府来看，多数省（区）市在党委、人大、政府、政协等部门分别设置机关事务管理部门，重复配置接待队伍，多机构设置印刷厂、培训中心、公务车队等。31个省（区）市中，有25个设有省一级机关事务管理局，有的隶属政府，有的隶属党委，有的分别隶属人大、政协、党委和政府。25个管理局情况也不一样，单位性质不同、机构规格不同、人员编制不同、隶属关系不同、职责权限不同。
三是职责事权不清晰。一方面，职能配置不到位，职责的调整、增减存在一定程度的随意性和主观性，缺乏法律依据和科学依据。例如，在国有资产管理、政府采购、基建投资等职能的配置上，中央机关部门间和省级机构部门间均存在交叉重叠、重复配置等问题，实际工作中造成责任不清、互相推诿、多头管理、政出多门。另一方面，随着公共财政体制和国有资产管理体制改革的深入，有些宏观管理部门没有集中精力抓好公共服务政策的制定、监督和实施，越位、错位地去管理机关事务领域的事项，既当运动员，又当裁判员。
四是政策标准不统一。由于隶属关系不一，各系统分别制订服务保障标准，分散管理机关事务，制度标准不统一，执行中存在较大的主观性和随意性。比如，2000年实行部门预算后，没有一个部门统一负责和监管政府机关自身的运行费用和支出成本，导致同一行政区域内不同系统和同一系统不同部门之间服务保障标准不一致；在政府收支分类科目中，也没有类似政府运行和机关事务的类级科目，机关运行费用分散在各部门自行管理，导致干部职工的福利待遇差别很大，同城同级不同酬以及滥发津贴补贴等现象时有发生。
五是机关资源不统筹。由于调剂机制不健全，机关资产难以集约、高效利用，造成重复投资和闲置浪费。比如，有些部门和单位违规使用土地、违法修建楼堂馆所、违规出租办公用房和超标准、超规格接待。再如，由于经费渠道不统一，有的部门使用事业费、外事经费购买车辆，有的直接从财政部门取得车辆购置经费，导致主管部门无法对其实施有效监管等。
当务之急是出台统一的政府事务管理法规
上述问题存在的重要原因是，长期以来，规范机关自身建设和运行的法制建设相对滞后，缺乏专门的法律法规以统一规范各类行政资源的配置、管理、使用和处置。
从立法层次看：新中国成立以来，全国机关事务管理的法律依据只有中央和地方政府及其机关事务管理部门出台的规范性文件和内部制度办法，由于法律位阶低、适用范围窄、缺乏强制力和行政执法手段，导致权威性不够、管理效力低、执行效果差。
从立法质量看：由于制度办法的制定总体上缺乏系统性、规划性和前瞻性，客观上造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。有的制度办法起草比较简单，主观色彩浓，科学化、民主化程度低，存在闭门造车、不切实际的现象。
从立法领域看：当前机关事务工作有些领域仍然存在法制建设的空白，有些管理事项无法可依，特别是随着形势的发展，一些新的管理领域，急需通过立法加以规范。例如，国内公务接待实施标准和细则、节约型政府机关建设实施条例、政府机关预算和成本控制办法、政府机构资产配置特别是通用性资产配置标准和处置办法、机关服务保障绩效评估标准、后勤服务市场建设和监管办法等等，都需要加大立法力度，加快工作进度。
法治相对于人治，更具有规范性、稳定性和长期性。鉴于机关事务管理的现状，需要抓紧制订全国统一的机关事务管理法规。通过立法，明确机关事务工作的职能与定位，促使机关事务管理部门退出竞争性自办服务，集中精力做好统一规划、制订标准、建立制度、配置资源、组织服务、强化管理等事项。解决全国机关事务管理工作面临的共性与规律性问题。通过立法，改革机关事务的传统管理方式，促使全国机关事务管理由一家一户分散管理向集约化的规范管理转变，由只负责本级机关事务的封闭式“块块”管理向上下联通、具有行业指导关系的“条条”管理转变。
之所以强调出台统一的法律法规，建立统一的法制基础，就是要真正改变过去那种漠视市场经济发展现状和政府自身建设规律，以税制改革、分灶吃饭、财权事权分开和地方特色为由，各自为政、各支一摊、闭门搞保障、关门办服务的行为；有效遏制部门需求膨胀。超规格享受服务、超标准使用资产、超预算使用资金、滥建楼堂馆所、行政成本居高不下等长期难以解决的问题。
从国际经验看：世界各国政府加强立法，通过法治方式提高政府机构资产运行效率，用最小的投入产出最大的行政管理效益，是共同追求的目标。比如，美国制定了《联邦财产与管理服务法》，合并了四个机构，专门设立联邦事务管理总局，统一负责联邦政府的机关事务管理。俄罗斯出台了《联邦总统事务管理条例》，设立联邦总统事务管理局，统一管理联邦政府机关事务工作。加拿大出台了《公共工程和政府服务部法》，设立公共工程和政府服务部，负责为联邦中央政府、各机构、各单位提供保障与服务。