社会治理创新：面临挑战与政策选择，本文主要内容关键词为：政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2007)10-0105-05
社会治理作为一种新的公共管理模式，是西方国家在现有政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种社会管理范式。它打破了政府对公共管理的垄断，使政府不再是唯一的公共服务提供者，有利于促进公共服务创新。在我国，伴随着经济的不断转轨和社会的加速转型，传统的政府与社会高度合一的社会治理模式，已经无法适应当今工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展的国际国内形势，也制约了经济社会的发展。为此，加快我国社会治理模式转换，采取有效的公共政策推进社会治理创新，提升各级政府管理社会的能力和水平，对于当前完善社会管理、加快社会建设、进而对于构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。
一、社会治理创新的本质内涵与特征
社会治理伴随着人类文明的发展而不断推陈出新。在不同时代，社会治理模式是有差别的。从古至今，人类社会经历了古代统治型社会治理模式、近现代管理型社会治理模式以及当代尚未成型的服务型社会治理模式。[1]统治型社会治理模式从属于社会等级差别，是一种以统治的形式来实现等级秩序的社会治理模式。管理型社会治理模式是在政治与行政二分原则下，尤其是在接受了官僚制理想模型之后，进行科学化、技术化以及形式合理性的思维路径建构起来的一种社会治理模式。服务型社会治理模式是以新近兴起的治理理论为基础，强调国家权力向社会的回归、还政于民，强调多元治理主体对社会的公共生活进行共同管理，使公共利益最大化的社会治理活动。毋庸置疑，每一个时代都应该有与其相适应的社会治理模式，同时，社会治理模式也应该随着时代的变迁而不断变化发展。与过去的社会治理模式相比，当代社会治理创新的内涵可以概括为：
一是社会治理的主体多元化，且多元治理主体之间形成了互助合作关系。过去的治理模式强调，社会的公共机构是行使公共事务管理的唯一权力中心，政府依赖其强制力和权威，集中掌握与控制社会的各种资源，其管理触角可以渗透到社会生活的各个领域。而当代治理模式则认为，在现代多元化的社会背景下，“单中心治理”模式日益显现颓势，以致公平缺失、矛盾丛生，因而必须确立“多中心治理”理念，社会治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构或第三部门，还可以是三者多种形式的合作。也就是说，社会治理主体除了一直承担重要甚至主导角色的政府外，还应包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的非营利组织、市场化组织、公民社会等，由政府承担经济和社会发展的重要责任转变到政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责，从而建立起多元主体以及与之相应的广泛的社会公共责任机制。[2]
二是社会治理的手段复合化，形成覆盖全社会的立体治理网络。多元化的治理主体发展着相互依存的关系，推动着社会治理朝着网络化的方向发展。D.凯特指出：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统。”[3]可见，治理是公共管理者建立伙伴关系进行合作的网络管理，不同的行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。这要求权力实现方式和治理手段的复合化。例如，公共产品和公共服务方面既有政府等公共组织采用法律手段、经济手段或市场手段、必要的行政手段或政策手段、道德手段等提供，也有工商企业等营利组织通过市场化手段供给，还有非营利性组织运用市场手段或者社会动员方式提供等。
三是社会治理的目的在于促进社会公平，实现人的全面发展。社会治理的目的不仅是为了提高社会的效率，更重要的是在此基础上体现社会公平，以人的全面发展为最终宗旨。因此，体现在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政行为或者市场化组织的市场行为的效果如何，取决于它们与其行为相对人的关系，有赖于相对人即公民的合作与支持。政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者的关系，同时还是被监督者与监督者之间的关系。[4]
从治理理论兴起和社会治理的内涵来看，当代社会治理创新应具有如下几个基本特征：
第一，社会治理在价值取向上坚持以人为本。社会是由人组成的。促进人的全面发展是社会治理的出发点和落脚点，也是题中应有之义。彻底摒弃见物不见人、只讲经济增长而忽视人和社会全面发展的观念，扎实推进以人为中心而不是以物为中心的思想和行为。坚持社会治理中的以人为本，就要改善人民的生活质量，把满足人的需求作为发展的目的，切实保障人的经济、政治和文化权益，让改革发展和现代化建设的成果惠及全体人民。就要协调发展物质资本、人力资本和自然资本，重点是发展基础教育、改善公共卫生和保护自然资本，从而避免物质资本收益下降，为促进技术创新和全要素生产率提供高质量的人力资本。就要实现从传统人事管理向现代人力资源管理的根本转变，真正把人放在社会主体的地位上，充分调动人的积极性、主动性和创造性，从而在实践上把提高人的素质、发挥人的潜能问题融入和谐社会建设进程之中。
第二，社会治理的顺利运行以法治为前提。社会治理的最佳状态是善治，而“法治”是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。[5]善治要求在充分发挥政府调控机制、市场机制和社会自治机制三种优势的基础上，鼓励公众广泛参与公共治理，推动国家与社会、政府与公众的互动，实现公共关系的理性化，最终实现善治。然而，市场机制和社会自治机制的介入，有可能产生整体利益、集体利益和个人利益、公共利益和私人利益之间的矛盾和冲突，这就需要最能充当公共利益代表的政府，以公共利益为依托，运用法律调控手段，把政府行政机关的权限、方式和程序用法律形式固定下来，把政府与企业、政府与公民之间的权利和义务以法律形式固定下来，并正确规范、引导、支持、调节和监督市场力量、公民社会组织等社会力量的行为。如果离开了法律的规范和指导，所有的治理都将无章可循，其结局不是专横、专制，就是无政府主义，不可能形成和谐有序的社会，治理也就失去其应有的价值和意义。
第三，多元社会治理主体相互协作和参与管理公共事务。社会治理模式的创新使政府与公民、政府与公民社会组织在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制之间的关系变成了相互协作的关系。[6]这种协作关系有两层涵义：一是治理主体之间的法律地位平等。这就保证了政府、市场力量和公民社会组织能够在同一个平台上交流，不存在政府随意运用特权发布命令、强制相对方服从的情况。二是机会平等。政府应当而且能够为市场主体、公民社会组织提供平等的参与机会，使各利益群体和个人能够自由表达其意愿，共同管理社会公共事务。
第四，社会治理是一种互联、互补、互动的过程。理论表明，治理就是要政府与公民社会之间通过谈判和反思，采取积极而有成效的合作，使公共利益最大化的社会管理过程。它揭示了在社会管理过程中“参与的行动者可以在不一定有完全共识的情况下推动议题讨论和行动方案，在保持弹性的前提下设计政策。”[7]社会治理创新不仅要依靠政府的有效管理，同时要充分调动其他治理主体的力量，发挥社会的自治功能，推动建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面治理的体系。
第五，社会治理的实现路径具有动态性和权变性。面对复杂多样、变动不居的快速转型社会，多元互动、共同协作的权力运行过程更适合于现代社会建设。这也决定了社会治理必须遵循动态和权变原则，因时、因地施治，不断推进社会治理模式的结构性转型。对于正在奋力建设有中国特色社会主义的我国来说，社会治理无疑是一种构建和谐社会的模式选择。社会治理的提出大大拓宽了我国公共管理的视野，为社会管理从过去政府管制型的社会治理模式中解脱出来提供了可资借鉴的路径选择，更重要的是为我国采取更加有效的公共政策来解决全球化背景下建设社会主义和谐社会面临的社会管理问题提供了新的治理范式。
二、我国社会治理创新面临的主要挑战
从20世纪80年代以来，重视社会治理模式变革并推进社会治理创新，已经成为一种引人注目的全球性趋势。与此相适应，我国根据经济社会发展巨大变迁的客观实际，在改善社会治理方面做了大量工作，取得了重要进展。但是，仍处于快速转型时期的我国，面临着国际国内社会环境空前急剧变革所带来的前所未有的机遇和挑战，改善社会治理依然任重而道远。具体而言，现阶段面临的主要问题有：
1.在整个社会结构发生巨大分化和重组的同时，政府社会管理方式没有实现相应的转变。改革以来随着经济的快速发展，社会分化加速，我国社会的一个重要特征就是异质性和多样性对同质性和单一性的取代。在经济结构调整的同时，以公有制为主体的多种经济成份共同发展取代了“一大二公三纯”的旧式格局；所有制结构的变化和社会分工的精细化，带来了职业群体结构的变化；改革前社会阶层结构高度均质化的状况已大为改变，并越来越朝着多样化的方向发展。这种社会分化几乎在社会结构的各个层面上表现出来：在社会群体的层面上，表现为原来“两阶级一阶层”的群体结构不断复杂化，出现了新的社会阶层结构和群体结构；在社会个体的微观层面上，表现为社会成员所承担社会角色的多样化以及成员间异质性的增加；在社会组织的层面上，表现为组织结构的多样化及其功能的专门化，各种新型的社会组织特别是经济组织（如各种商会、协会、联谊会、事务所等）大量涌现出来；在社会不同区域的层面上，表现为沿海与内地地区差距的扩大以及各个地方的利益分化。社会分化的结果使简单的社会结构复杂化了，使同质的社会不断异质化了，社会结构变化异常活跃，这意味着整个社会的失调现象、不稳定因素大大增加了。在快速激变的今天，过去传统的社会整合力量趋向弱化，而新的社会整合机制又不健全，特别是各级政府及其部门习惯于传统的行政管理方式，官本位依然大行其道，政府社会管理方式明显滞后于社会形势发展的要求，从而导致社会整体整合力量特别是国家行政整合能力明显不足。
2.社会治理结构尚未得到调整和优化，共建共治和谐社会的合力不强。社会治理结构实质上是确立治理主体、客体、行为准则、治理方式及其相互关系的制度安排。良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主性和独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律自治的制度化治理机制。但从现状来看，这种良好的社会治理结构在我国尚未形成，主要表现在：第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立，建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。[8]
3.重经济发展轻社会建设，公共服务短缺低效。在过去二十多年的改革和发展进程中，由于在发展观和发展理念上的偏差，片面追求经济的快速增长，以致各级政府把主要精力放在了履行经济管理职能以及相应的经济管理领域的改革，以适应经济建设和经济体制改革的需要，而对社会发展和社会管理领域改革没有引起相应的重视，造成政府在社会管理职能方面的转变步伐明显滞后，社会管理体制创新不足，存在着许多体制性障碍，社会事业发展受阻。最近发布的我国第一份政府公共服务研究报告——《中国公共服务发展报告2006》显示：我国基本公共服务无论从数量还是从质量上都不能满足公众需求，同时对公共服务的投入产出效率偏低。从投入、产出和效果三方面综合评估，在八类基本公共服务中，一般公共服务、基础教育和公共卫生绩效得分相对较高，社会保障、科学技术、环境保护、基础设施和公共安全绩效得分则普遍偏低。我国当前政府公共服务体系整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。[9]
4.经济社会发展进程中的“拉美化”现象开始凸显，社会风险逐渐累积。目前我国发展进程进入了被世界上许多国家公认的敏感阶段，也就是进入了一个社会矛盾频发、社会问题集中的高风险时代。这个时期，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，社会的不稳定因素显著增加，社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化。可以说，现阶段我国各种社会矛盾、问题的广泛性和数量是新中国成立以来前所未有的，有些社会矛盾和问题的严重性、负面效应不断呈现出来，对于整个社会的安全运行与健康发展开始构成明显的威胁。对此，要想在短期内基本消除它们，显然是不可能的，但如果对这些社会矛盾和问题熟视无睹，不加防范与缓解，则可能出现一个累积、扩散、爆发及失控的过程，进而使整个社会陷入动荡、混乱的境地。而且，从现在起到今后一段比较长的时间内，我国所面临的特定时代条件和社会失调现象仍将延续下去，某些不和谐因素还有可能呈加剧之势。显然，对于社会矛盾和问题的这种生长性如果认识不足，不能及时有效地加以控制，则必然给整个社会的和谐稳定埋下巨大隐患。
三、推进社会治理创新的政策选择
第一，构建适合国情的社会治理模式，优化社会治理结构。发端于西方语境下的治理理念有其合理的可借鉴的一面，但要让其很好地为我所用，就必须充分考虑我国的现实背景。与西方各国相比，我国社会治理创新面临着一些不同的前提条件：相异的社会制度和经济政治体制，公民社会不成熟以及独特而深厚的传统行政文化等等，这些因素决定了我国社会治理变革不可能完全照搬西方发达国家的治理模式，而应当探索既符合国情又适应时代潮流的社会治理模式。
实际上，对于社会治理模式的选择，各国都视自身国情而有所不同，由此形成了许许多多、形形色色的治理模式。综观西方国家治道变革的整体历程，反思我国政府权力行使惯性以及公民社会发育不足的现实情况，我们认为，政府主导——社会合作型模式是当前和今后一段时期我国可供选择、比较恰当的一种社会治理模式。该模式的典型特征是“一主多元”，所谓“一主多元”，就是形成以各级政府为主导、私营部门和第三部门等多元主体广泛参与的多种方式并存的社会治理结构。选择这种模式的主要根据在于：对于现阶段的我国政府而言，无论是对政府内部的自身建设，还是对外部社会事务的管理，都需要承担大量的管制职能，都必须发挥主导性的作用。同时，我国市场经济事实上是“先天不足”的市场经济，这些年在市场化改革中暴露出来的市场秩序混乱等问题，都需要政府加强市场监督职能来加以克服。另外，在维护社会治安、保障社会公平、提供社会规范等公共服务方面，也需要政府的主导作用才能实现。这是一方面。另一方面，我国要顺利实现从计划经济体制向市场经济体制的转轨，完成政府职能的进一步转变和科学定位，还必须培育和发展市场组织、社会组织等，完善社会的治理结构。只有形成一种政府主导型的多元组织共治的局面，才能有效提升社会治理的质量与效能。
第二，培育和规范公民社会组织，提高社会自治能力。对于现代社会存在着的大量公共事务，政府无疑是其管理的核心主体，但不是唯一的主体。政府没必要也不可能提供全部的公共产品和公共服务，除政府之外还应有第三部门即公民社会参与其中。因为，公民社会不仅能够承载政府转移出来的部分职能，对传统政府管理进行有效的监督和拓展，而且有利于构筑多中心的社会治理体系，进而从根本上推动政府公共管理模式的转变。改革开放近三十年来，伴随着市场经济战略和基层民主自抬的不断推进，一个相对独立的公民社会在我国迅速崛起。据民政部的最新统计，截止2006年12月底，全国各类中介组织约32万多个，学者的估计甚至大大超过这个数量，多达300万个左右。[10]公民社会的兴起，必然要求打破政府单方面行使权力、提供服务、维持秩序、治理社会问题的传统方式，建立政府与公民社会之间合作、互动、互补的良性关系，使它们能够各司其职、各尽其能、相辅相成。可以肯定的是，公民社会应该也必将是我国社会治理的重要主体。
作为新的组织形态，公民社会在其成长和壮大过程中，如何规范并促进其健康发展，是当前面临的紧迫任务。作为政府部门，应该认真履行管理职责，规范社会组织本身的生活，与社会组织一起共同管理社会事务，为公民社会的自治提供制度环境。各级政府要针对我国公民社会组织发展中面临的问题，采取分类管理的办法，对于不同类别的社会组织，制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分”。“放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”，即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序、稳定。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的唯一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制订规划规则和监督评估。[11]作为公民社会组织，应当清楚自身的角色定位，明确与政府一道共同参与公共事务的治理，不是为了与政府争权，也不是要扩大自己的势力范围，更不是要取代政府，而是与政府协同合作，共同致力于促进社会的文明和进步。各类社会组织要成长为独立的具有平等地位的治理主体，当务之急的，一是要改变过去挂靠政府、依赖政府财政的心理，树立信心，积极利用法律和制度的手段争取自己的生存权和发展权；二是完善个体自律机制，强化自身内部管理，严格各项制度规范，明确责权关系，增强社会公信力；三是着力提高从业人员素质，加强社会中介组织从业人员的专业技术培训和教育，努力打造一支既有高素质又有高技能的从业人员队伍，提供社会自治能力。
第三，制定并实施公共服务均等化标准，采取突出社会公正的社会政策。从改革发展的进程来看，我国改革已经结束了早期的“破除旧体制”的初创时期，而进入了一个依靠社会公正规则进行“建立新体制”的制度创新阶段。现实生活中日趋严重的社会不公正现象导致大面积负面效应的情况，迫切需要以政府为核心的公共管理部门强化公共服务职能，完善公共服务体系，提高公共服务水平，实现人人享有基本公共服务的目标。为此，目前很重要的一点，就是加快制定并实施公共服务均等化标准。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。全国适用的公共服务均等化标准，即无论地方自有财力如何，都必须提供最低标准的公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物资需求，尽可能地使人们享有同样的权利。基本公共服务的均等化，其实质在于政府要为全体成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。[12]
鉴于当前社会不公问题的扩展态势，政府关注的焦点应当从过分强调效率优先转向更加强调社会公平上来，政府工作的重点应更多地转向提供包括医疗卫生、公共教育、劳动就业、社会保障、公共交通、环境保护等公共产品和公共服务领域，使经济发展成果更多体现在改善民生上，让全体人民都能享受到改革开放和现代化建设的成果。尤其应当注意的是，由于现阶段很多社会矛盾和问题都是由利益分化和分配不公所引发的，因而政府的一项紧迫任务，就是要改革收入分配制度，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，着力提高低收入者的收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势，建立促进社会和谐的利益分配格局。
第四，建立健全同现阶段社会结构相适应的社会控制体系，完善社会管理机制。如上所述，改革开放以来我国社会结构发生了巨大的分化和重组，因此，必须建立与此相适应的社会控制体系。社会控制的目的在于对社会群体和个体的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调节和制约，以维护社会正常秩序。特别是在当前社会转型期，产生了很多新的社会矛盾和问题，出现了许多新的不和谐因素，而且在有些方面，矛盾和问题甚至变得更为复杂、尖锐，处置起来难度特别大。为了使各种社会不和谐因素、社会问题处于可控、可调的状态，避免出现剧烈的社会危机和社会动荡，就需要以政府为核心的公共部门围绕和谐社会的目标，不断健全和完善各项社会管理机制，确保社会各个系统、各个要素始终处于良性运行和协调发展的状态。从我国的实际情况来看，亟待确立的社会管理机制至少包括：(1)公正的利益协调机制。当前各种利益性矛盾和冲突的增加，根源并不在于社会经济不发达或财富不充裕，而在于在一定范围内出现了社会财富和社会权利的分配不公，不少劳动者的部分权益得不到有效保障，有失社会公正。这种情况，客观上要求政府建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制，引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体之间的利益关系。(2)友善的社会帮助机制。社会公共帮助就是以政府为核心的公共部门和社会力量，通过社会救助的方式对社会上困难的弱势群体提供最低生活水平保障，其目的就是使那些处于弱势地位的人们能够有基本的生活保障，以缩小社会差异，减少社会排斥，增进社会整合与和谐。(3)有效的公共安全机制。为适应社会转型对公共安全多样化的需求，政府提供公共安全职责要从被动的、消极的“反应式治理”向主动的、预防的“积极式治理”转变，健全社会治安综合治理工作机制，不断完善有效的矛盾疏导机制，确立信访工作责任制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等办法，依法及时合理地处理面临的问题，确保人民群众安居乐业、社会政治稳定和国家长治久安。(4)灵敏的社会预警机制。应当尽快建立社会运行状况的监测体系及危机预警系统，形成完备的社会发展监控体系，对可能出现的问题和危机及早作出预测，防微杜渐，使问题和危机化解在萌芽状态，从而切实提高政府应急管理的科学性、针对性和有效性。[13]
第五，加强社区建设和管理，发展基层民主政治与治理。随着公民参与和民主政治的不断拓展，社区的地位和功能得以彰显，社区成为基层民主自治制度中的重要载体。通过民主管理、民主决策、民主监督制度的逐步健全，实现广大社区居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，是我国实现多元社会文明治理的一个有效的实现形式。要真正按照自治的原则建立社区组织，探索新的社区建设和管理模式，健全社区管理组织体系，建立政府与非营利组织、企业在社区建设中的伙伴关系，把一部分政府可以不直接承办和企事业单位剥离出来的社会管理职能、公共服务职能交由社区承担。要努力培养居民的社区意识，引导和鼓励他们参与政治生活，提高社区居民的自治程度。社区居民通过广泛参与，了解自身需求，并采取积极的改进行动，动员社区内的一切资源，尽力化解社区内的各种问题，提高全社区居民的福利和生活质量，增强社区的认同感和归属感。此外，要借鉴发达国家有关社区建设的有益经验，正确区分社区管理事务中基层组织建设、弱势群体保护等纯公益福利部分和家庭服务、物业管理等非营利或营利部分，采取不同政策加以对待，不断丰富社区建设和管理的内容，推进社区功能的完善和发展。
收稿日期／2007-08-05
标签：社会组织论文; 社会管理论文; 基本公共服务均等化论文; 治理理论论文; 社会结构论文; 社会改革论文; 公民权利论文; 社会问题论文; 政治论文; 政府治理论文; 法律主体论文; 创新管理论文; 社区自治论文; 社区功能论文; 经济论文; 时政论文; 经济学论文; 法律论文;