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一、我国乡镇行政体制变革的历史回顾
乡镇行政体制改革是一项艰巨复杂的系统工程，必须认真总结历史经验教训，充分认清乡镇行政体制的特点，才能确保改革的成功。
（一）乡级行政体制的历史沿革
乡镇建制的历史可追溯到我国古代的战国时期，那时在县以下就设有乡、里，设有野司寇、乡正、伍侯等官职。秦始皇统一中国后，确立了郡县为地方行政体制。但在县以下，也设有乡、亭、里等机构，十里为一亭，十亭为一乡。乡设有秩，由郡任免，掌管一乡。汉承秦制。隋唐时期，县以下为里，设里正，里以下设乡。置耆老，管理日常事务。元代县下设里、社，为社会自治组织。明清时县下为乡，设乡长。纵观古代行政历史，虽然，县以下设有乡或里等机构和朝庭命官，但乡并非一级行政权力机构，而是县级政权的派出机构或自治机构。直至近代，乡级才逐渐深化成一级行政建制，为基层行政单位。民国时期，县以下设有区或乡，乡设乡公所，设有乡长1人，乡工和办事员若干人。中国共产党在新民主主义革命中，领导农民在农村建立了乡级政权，由乡苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构，乡级政权为革命根据地的基础政权机关。
中华人民共和国成立后，根据宪法和组织法的规定，乡级人民政府为我国的基层人民政府，所谓的“基层政权”，即主要是指乡级人民代表大会和乡人民政府，新中国的乡级行政体制大致经历了三个发展阶段。即：
(1)建立乡人民政府阶段(1949-1979)；
(2)实行人民公社化阶段(1958-19820年；
(3)恢复乡级人民政府阶段（1982至今天）。
从1982年开始，我国对人民公社体制进行了改革，实行政社分开，全国农村普通恢复和建立了乡、民族乡、镇人民政府。我国共有乡镇56481个，其中乡42417个，民族乡1980个，镇12084个，乡镇干部编制数为136.2万人，实有人员为350万。我国乡镇管辖人口平均1.5万人。河南、山东两省大乡较多，一般5万人左右，多的超过10万人。
（二）乡镇行政体制的特点
乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征。
1、执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关——乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党——中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。
2、综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。
3、直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象、声誉、威信，关系到群党关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡、荣辱兴衰。
4、非完整性。乡镇行政体制，不象中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
总之，乡镇行政体制的历史与特点是改革和完善乡镇行政体制的基本依据和出发点。
二、现行乡镇行政体制存在的主要问题分析
（一）组织管理体制不顺
目前，县管乡有3种类型。(1)直接领导。由县直接领导乡镇，这是大多数。(2)县以下设区，由区领导。经过近年来的撤区并乡建镇工作，除边远山区外，大多数省分都撤销了区公所这个层次，但全国仍保留有3000多个区公所。设区的地方，区实乡虚，乡政府发挥不了一级政府作用。(3)乡以下设村公所。这主要是在广东、广西、云南、海南等省范围内设立。设村公所的地方，增加了行政层次，增加人员，增加国家财政负担。进入九十年代以来广东等地把村公所改为管理区，作为乡镇政府的派出机构，设立办事处。乡镇设立派出机构既缺乏法律依据，不利于基层政权建设，又不利于村民委员会自治组织开展工作。
（二）条块分割、职能不全
除个别贫困地区县直有关部门派到乡镇为几大员之外，其余多数地方的县直部门都在乡镇设有分支机构，如工商所、税务所、公安派出所、交通管理站、供电站、农技站、经营管理站、物资供应站、煤炭管理站、仪器站、防疫站、文化站、文物站、邮电站、粮管所、信用社等十多个机构。这些单位工作在乡镇，为当地的经济发展和社会安全服务，但乡镇政府对他们的工作却不能过问，对其他人员无权管理，难以协调他们之间的工作，难以监督和纠正他们的卡农、吃农等不正之风，因此，理顺县乡关系是乡镇行政体制改革的一个难点。
（三）机构设置过多、人员普遍超编
乡镇无论规模大小普遍设有办公室、民政、司法、教育、计生、交通安全、多种经营、林政、水政、统计、土地、环保、后勤等机构，还有财政所、经管所、农科站、文化站、种子站、广播站、电影等十多个站。此外还有通讯员、打字员、资料员、炊事员、司机等共计几十个机构（包括站），基本上是一事一人，一事一职，造成机构臃肿，人浮于事，普遍突破了编制限额，一般都超编20人左右，多的达上百人，妥善安置乡镇机关富余人员也是深化乡镇行政体制改革的前提条件之一。
（四）领导职数设置不规范，官多兵少
许多乡镇除按规定配备的（正副职务）以外，组织、宣传、纪检委员和派出所长、武装部部长等也享受副乡级待遇。此外，人大主席团常务主席或人大常务联络组长，农工商联合总公司经理、副经理等也享受正、副乡级待遇。有的地区还把农工商联合总公司的经理排在乡长前面，管理全乡的经济工作，致使乡政府不能履行管理经济的职能。一个乡的领导职数按规定只有7人左右、实际上超了这个数字的几倍。这给科学设置公务员领导职数带来了困难，动谁都不好办。
（五）乡镇干部来源杂、素质较差
乡镇干部从编制性质上分，有行政干部、事业干部、大集体干部、招聘干部、有农代干干部；从开支渠道上分，有行政经费、事业费、条条拨款，自收自支、差额补助、乡镇开支；从人员身份构成上分，有国家干部、全民职工、集体职工、合同工、临时工、补差工、聘用人员等五花八门，造成各类人员之间的矛盾。国家干部有端“铁饭碗”的优越感，合同制干部端“泥泥碗”，有后顾之忧；有的可以评职称，工资待遇较高，有的不能评职称，待遇低，由于待遇不一样，产生不必要的内耗。
（六）政事不分，政企不分
目前许多乡镇的事业性单位仍未放弃行政职能，脱离行政编制。而政企不分在乡镇仍是一个普遍现象。许多乡镇的党政负责人，仍然兼任乡镇企业的董事长或总经理、副总经理，其办公时间和精力主要在企业。更有甚者，一些乡镇领导把乡镇企业当成了自己的“小金库”，吃、住、行都在企业，
三、深化乡镇行政体制改革的设想
世纪之交乡村社会环境的变迁，必将对乡镇政府的管理职能带来冲击和影响，重新构建我国乡镇政府职能和如何更好地实现职能，需要我们对乡镇政府管理体制的现状和未来发展作出深刻的分析和科学预测。
（一）乡级行政区划体制改革。20世纪80年代以来，随着我国乡村经济的发展，许多省、市、区进行了“撤区并乡建镇”的区划调整工作，目前我国乡级行政区划体制主要有三类：一是传统型，即以农业经济为主的“乡”建制。但乡也有大乡小乡之分，小乡与原来的乡（公社）管理规模差不多，大乡与原来的“区公所”管理规模差不多；二是特殊型，主要是指少数民族乡和边远山区的乡，经济较不发达，甚至有的还未脱贫；三是发展型，即以乡镇工业经济为主的“镇”。镇又有三种类型，即县级政府所在地的城关镇，依托工矿区和交通枢纽组建的镇，乡镇集贸中心建立的镇。这些镇所管辖的人口一般都在五万左右，多的达十余万，且非农业人口增加较快，有的已具备小城市的规模，其行政管理职能及规模已超过了一般的乡。镇无疑代表了我国乡村在21世纪的发展方向。国家应根据我国镇、乡、民族乡三类建制的特点，根据行政管理和社会经济发展的需要，进行行政区划调整和改革，目前尤其应严格按照建镇标准控制各地的“建镇热”，使镇的发展与我国乡村的社会经发展相一致。
（二）乡级行政组织体制改革。现行宪法和组织法规定“村”不是一级行政组织，但“撤区并”之后，各地在乡、镇政府之下设有“办事处”或“管理区”之类的行政组织，行使着乡政府的部分行政职权，如何从行政组织法的角度去规范这类行政组织，是当前行政法制研究的一个重点。同时，镇乡行政管理功能的扩大，其内部职能机构也亟须进行统一规划和调整，以避免重蹈过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
（三）乡级行政权力体制改革。主要是乡级行政权力的横向与纵向划分。首先是乡镇党委、人大与政府之间的职能和权限的区分。据调查，我国许多乡镇都实行党政职能合一，办公机构合一，党政主要领导任职“一肩挑”的体制。从发展趋势看乡镇党委与乡镇人大及政府之间的权限应有科学区分，因此需要对乡镇党委→人大→政府之间的关系重新进行设计和探讨。其次是乡镇政府与县级政府之间的权限区分，总的发展趋势应是县级政府向乡镇政府放权，除执法监督机构外，县直部门在乡镇的派出机构均应交乡镇政府管辖。
（四）乡级行政决策体制改革。从乡镇宏观决策来说，宪法组织法赋予乡镇人大对本行政区域的经济、文化事业和公共事务的决策权，政府是权力机关的执行机关，主要是决策的执行。然而现状是许多地方乡镇党委不仅包揽了行政决策权，也包揽了决策执行权。就发展趋势而言，党的主张应通过人大成为法定决策，再由政府依法执行。从微观决策来说，行政决策要实施两个“转变”，由个人（书记）决策向民主（人大）决策转变，由经验决策为主向现代科学决策转变，政府对决策的实施要有周密的计划，指挥要果断，协调得当，控制有力，确保决策目标的实现。
（五）乡级人事行政体制改革。当前主要是在定编定员的基础上以推选公务员制度为契机，建立健全各类人事管理制度。并根据城乡经济和社会发展的需要，搞好人才资源的整体性开发，努力培养和造就一支精干高效廉洁的乡镇公务员队伍；会管理善经营的乡镇企业家队伍；科学种田，勤劳致富的农民科技人才队伍。
（六）乡级政府经济管理体制改革。政府对经济的管理是乡镇政府的基本职能和中心工作。但管理不是直接参与经济活动，而是按照市场经济体制的需要，进行宏观调控和管理。农业经济体制方面，需要进一步完善家庭联产承包责任制，统分结合的双层经营体制，增大科技投入，促进农业经济商品化；乡镇企业管理方面，必须改变乡镇领导兼办、领办的“政企合一”做法，明晰企业的产权关系，加快股份制改造，建立现代化企业制度。政府经济管理体制改革总的指导思想是变管理为服务，主要是政策指导，信息引导，改善环境和基础设施，为乡镇企业的发展提供全方位服务。
（七）乡级政府公共事务管理体制改革。首先乡镇政府对教科文卫的管理体制改革，做到“政事分开”政府要还权予事业单位，让他们按各自的规律运行，政府从烦琐事务中脱离出来，主要搞好政策指导，宏观调控。其次应加强对环境的保护和对人口的控制，对子孙后代负责。
（八）乡镇行政监督体制改革。乡镇是我国行政体制的最基层单位，是国家行政管理工作的落脚点。乡镇行政机关及工作人员的言行直接关系到人民政府的形象，必须强化对乡镇公务员尤其是担任领导职务的公务员的监督。首先，乡镇党委要加强对党员领导干部的监督与管理，使他们在模范公务员中做遵纪守法的模范；其次，乡镇人大应依法监督公务员依法行政，对违法乱纪的领导人员行使罢免权；再次，县级行政监察机关应加强对乡镇公务员的政纪检查，严肃处理违纪人员；最后，乡镇公务员应自觉接受人民群众的监督，做人民满意的公务员。
总之，我国乡镇行政体制改革必须从我国乡村的历史与现状出发，根据未来乡村社会经济发展的需要，重新构建科学的乡镇行政管理体制，而不局限于“修修补补”式的“改良”，应是一个根本性的革命变革。