国有出版传媒企业建立特殊管理股制度初探，本文主要内容关键词为：传媒论文,制度论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“特殊管理股”的概念，并以此作为未来我国重点国有传媒集团深化文化体制改革的方向。2014年4月中央文化体制改革和发展工作领导小组出台了《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》两个文件，其中最引人瞩目的是对“按规定转制后的重要国有传媒企业”探索实行特殊管理股制度。特殊管理股作为一种新的股权结构开始进入我国出版传媒业，其影响和意义都值得我们深入研究和探讨。 一、国有出版传媒企业深化改革的瓶颈问题 自党的十六大提出进一步深化文化体制改革以来，国有传媒管理体制改革稳步推进，目前已基本完成出版发行单位、非时政类报刊和新闻网站等国有经营性传媒单位的转企改制。经过十多年的探索，我国文化传媒体制改革已从“破冰期”转入“深水区”。同时，诸多瓶颈显现，推进传媒改革缺少强大的推动力。这主要体现在以下几点： 一是国有文化资产监管体制矛盾问题。目前我国国有传媒企业受主管单位和出资人的双重管理，这种管理体制在过去一个时期内对我国传媒业的发展壮大起到了一定的促进作用，但随着我国传媒业深化改革的推进，其弊端也日益凸显。目前我国文化资产管理体制分中央和地方两种模式：中央传媒企业的监管模式为主管主办单位管人、管事、管导向，财政部文资办管资产；地方传媒集团的监管模式有三种，一种是省委宣传部管人、管事、管导向，省财政厅管资产，一种是地方国资委管人、管事、管资产、管导向，还有一种是由省委宣传部成立专门的管人、管事、管资产、管导向的国有资产管理机构。目前的监管模式存在三个方面的不足：一是人、事、资产和导向管理的各种权利不统一，管理分散；二是没有形成全国统一的监管体系，管理机制不够协调；三是党委与政府联合监管的机制不够完善。未来监管体制的建立应该从解决以上三个方面的问题着手，其核心是探索建立主管主办制度与现代企业出资人制度有机衔接的工作机制和具体方式。[1] 二是市场机制尚未起到决定性作用。我国传媒业正在经历一场新的“双转”变革：传媒的体制转轨和形态转型，[2]但由于国有传媒企业仍然是传统行政力量与市场力量在同一体制下高度混合的“半事业半企业”的法人组织，其管理体制基本上采取的还是直接行政干预的微观管理方式，本质还是政府“办文化”的理念和思路。因此需要通过新的制度设计，让市场机制在文化传媒领域发挥决定性作用，真正实现管理部门由“办文化”向“管文化”的根本性转变。 三是国有股权高度集中。尽管不少国有传媒企业按照现代企业制度要求在形式上搭建起了法人治理结构的基本框架，部分也已成功登陆资本市场，但是其股权结构仍然是国有股一股独大。在上市的国有出版传媒企业的股权结构中，国有控股比例均超过50％，如中文传媒中江西省人民政府实际控股63.72％，中视传媒中央电视台实际控股54.37％，皖新传媒和时代出版均由安徽省人民政府实际控股75.73％和57.74％等。这种一股独大的股权结构依旧存在着产权残缺、委托人缺位、股权结构不合理、决策机制不健全、激励约束机制欠缺及弱化、内部人自利行为等治理困境，[3]使得国有传媒企业转型困难。无论从产业规模、结构、集聚程度，还是产业发展水平、经营效率和贡献程度上都存在发展瓶颈，难以有效吸引外部战略投资者，难以建立起有效的职业经理人制度，难以利用市场化的资源来发展自身。[4] 四是新媒体的外部冲击。以数字化、互联网和移动互联为基础的新媒体产业强势崛起，以手机App、微信、微视、微博为代表的互联网新媒体与传统媒体的媒介融合不断深入，既冲击了传统媒体内容生产的专业性和垄断性，也颠覆了长期以来公众所获取信息的生产方式和传播方式。[5]因此在集群效应的带动下，市场资源加速向新媒体领域倾斜。在此背景下，国有传媒企业只有深化改革，改变单一媒体运作方式，整合产业资源，积极进行全媒体转型，才能适应市场并得以生存和发展。2013年，我国文化传媒领域的并购已达60多起，涉及电影、电视剧、出版、广告、游戏等子行业，强势传媒将越来越多地通过重组、并购、参股、自设等方式进行多元化的综合传媒经营。 为此，学者们纷纷提出了各自对传媒治理模式的构想：如李维安、常永新(2003)提出政府治理、外部治理和内部治理相结合的三级治理模式[6]，尹世昌(2004)强调发挥资本结构调整在传媒治理结构构建过程中的基础及带动作用[7]，等等，但这些探索都未有效解决上述问题。此外互联网与信息新技术对传统传媒业的推动与冲击又引发了对传媒制度转型的强烈需求，制度转型深层原因是整个社会利益格局发生调整，制度供给不足是传媒制度的常态(金春，2011)[8]，因而探索新的传媒管理制度已是大势所趋。 二、对特殊管理股制度的理解 特殊管理股制度是指针对某些事项有特殊投票权的股权在其比例较低情况下依然享有“一票否决权”权利，以确保特殊管理股权的持有者对企业的掌控力的制度安排。十八届三中全会在《决定》中之所以提出重点国有传媒集团的特殊管理股问题，表明了顶层设计对国有传媒企业股权结构改革的首肯和支持，表明国有传媒集团要改变国有股占主体的控股结构，将股权结构分为普通股和特殊管理股，分别由社会投资者和政府持有。 首先它是针对特殊领域和特定目的的。特殊管理股制度适用的领域应该是战略性领域和政治导向性非常强的领域。[9]文化传媒是以技术和知识为核心，对经济和社会全局具有重大引领带动作用的行业，是未来国际竞争的重点。同时文化传媒产业承担着重要的舆论引导职责，其企业发展兼具竞争性、功能性和公共服务性特点，因此国家才会提出在国有传媒企业建立特殊管理股制度。同时政府建立特殊管理股制度的目的不是为了追求股息和分红，而是因应十八届三中全会提出的“国家安全体制和国家安全战略”这一要求，为了确保传媒企业正确的发展方向。因此特殊管理股可以发挥其独一无二的作用，其“特殊”性就体现在传媒企业自身的特殊性上。 其次是权重低，投票权高。特殊管理股之所以能在股权比例较低的情况下依然享有“一票否决权”，就在于其股权设计中的“杠杆作用”，也就是1股特殊管理股相当于普通股若干票。这种杠杆比例越大其投票权越高，实行“一票否决权”所需持股的比例就越低，甚至在只有1％的份额下都有“一票否决权”，这样就可以使国家以较小的资本保持对传媒集团的宏观控制，一旦其产品有悖于国家的法律要求，有悖于意识形态及时代精神风貌的要求，或受到“不受欢迎”的外来资本恶意兼并，特殊管理股可以快速有效发挥作用。 三是范围有约束。特殊管理股制度的实行是有严格范围限定的。探索实行特殊管理股的国有传媒企业，应是已经建立起完善的法人治理结构，具备较强核心竞争力和良好成长性的国有传媒企业。[10]另外特殊管理股不是一种全能股权，它首先要尊重资本的力量，让资本在企业的发展中起首要与决定作用，然后其才会在特定的事项如重要人事安排和重要的舆论导向等方面发挥特定作用。 三、特殊管理股国际实践经验 以双重股权结构、金股制度为代表的类别股份制度，在发达国家的资本市场中具有非常重要的地位。2002年美国标准公司法和2006年英国新公司法都允许实行类别股份制度，特定股东在股息、表决以及清算等方面享有特别权利，这些成功的企业股权结构经验对我国在新形势下实行特殊管理股制度提供了良好的国际借鉴。 1.双重股权结构 双重股权结构(Dual Class)也叫双层股权结构、AB股权结构，主要流行于欧美一些老牌家族式企业和新兴科技类企业以及传媒领域的一些企业中。家族式企业实行这种股权结构的做法类似于上市公司的优先股制度，是为了保持创始家族对企业所有权的控制，但又不干涉其职业经理人团队对企业的管理，主要盛行于一些工业领域，如能源、通信、航空、机器制造业，如福特公司、道琼斯公司、惠普公司等。新型科技类企业其管理层一般也都是其创始人，因此在引进境内外的风险投资、对冲基金的同时又不愿放弃对公司的管理权，所以以这种股权结构在出让公司多数股份的同时又可使管理层以少量资本控制公司的管理决策权，[11]这类的如Facebook、谷歌以及我国近年来在美国上市的如百度、新浪微博、500彩票网等公司。 双重股权结构的主要做法是将股票分为具有高、低两种投票权的两类股票，高投票权的称为B类股，主要由管理层持有；低投票权面向外部投资者的称为A类股，B类股每股所拥有的表决权一般都数倍于A类股，目前最高已达500倍(加拿大的麦格纳集团)。Anete Pajuste(2005)通过对具有双重股权结构的上市公司的实证研究发现，具有双重股权结构的上市公司对防止恶意收购有良好的作用。[12] 2.金股结构 金股(Golden Share)也叫黄金股、金边股，产生于20世纪70年代后期兴起的英国私有化运动中，欧洲特别是英法两国该制度比较典型。它是指在国有企业的私有化过程中，政府被赋予持有某种特殊权利的股份，其通过持有一股金股不干涉企业的日常经营，但在特殊事项上享有独一的否决权。实行金股结构的目的是让政府在打算退出公司时，为防止一些涉及国计民生及国防安全的国有企业被境外投资者收购控制而保有拥有否决权的股权，这就是金股，这种权利代表的是公共利益。一般而言政府只是象征性地持有一股金股，而不再持有普通股。它的特殊权利是通过专门法律法令赋予的。[13]Ivan Kuznetsov(2005)认为“金股”给予了政府足以影响私有化企业的股权结构与重要运营决策的特别权力。[14]世界上的一些国家如法国、意大利、西班牙、葡萄牙等在私有化过程中都曾广泛推行金股制度。 3.两种股权结构的应用 像纽约时报、华盛顿邮报、华尔街日报等私有家族式传媒企业实行的股权结构多以双重股权结构为主。以纽约时报为例，控股的苏兹伯格家族规定了家族的优先购买权以及B类股绝对的投票权优势，B类股的投票权是A类股的10倍。因此B类股选举70％的董事，而A类股仅负责30％。以新加坡报业集团为例，2001年改制以来根据政府《报章与印刷厂法令》，公司中个人或机构不得拥有超过3％的股份，集团股份分为管理股和普通股两种，管理股占总股份的1％，只能发给那些政府批准的新加坡公民，每份管理股拥有200票的表决权，同时外国人不得拥有超过49％的股份，[15]这样就保证了在国有的前提下促进新加坡报业集团的快速健康发展。 金股制度主要集中于国防、卫生等领域的国有公司，其典型案例是西班牙阿根泰洛银行。1998年西班牙政府完成对阿根泰洛银行的全部私有化后，宣布在阿根泰洛银行持有一股金股，政府有权否决超过10％股权的投资，其股权结构为外国投资者占48.55％，本国机构投资者占10.8％，个人投资者占37.39％。可以看出这两类企业的股权结构可有效阻止外国投资者的收购。 但是这两种股权结构也存在一些问题。比如双重股权结构存在着创始人掏空公司，侵害大多数股东利益的潜在危险，这在法制不健全的环境下尤易发生。而金股制度从某种程度上也打乱了国家在进出企业参股控股的正常制度框架内的秩序，改变了国家资本对于重点产业和重点企业的控股程序，使国家在一些突发情况出现时对进行干预和调控在操作层面上难度加大。目前虽然美国证券交易市场不反对双重股权结构的公司登陆上市，但对于双重股权结构的态度依然持不鼓励态度。欧盟委员会对金股也一直持反对态度，1997年欧盟委员会就欧盟区内金股制度出台了一个指导意见，明确规定处于经济或者民族考虑的金股安排是不能接受的，但出于“公共政策”或“公共安全”考虑的除外，明确防止有些国家借保护本国民族产业之名滥用金股制度。 对于我国传媒业来讲，实现特殊管理股制度能有效避免易出现的道德风险问题，但这些特殊股产生于不同国家、不同时代、不同背景，其设立的目的与功能也各不相同，因此对于我国国有传媒企业该采用何种模式需要积极探索，根据我国的国情和企业发展的情况设计适合自身的特殊管理股制度。 四、国有出版传媒企业建立特殊管理股制度设计 国有出版传媒企业建立特殊管理股的制度设计应该包括以下几个方面： 首先是目标设计，也就是制度变量设计。特殊管理股的目标应该包括政府和企业两方面的目标。政府方面，其目标应该包括保证国有产权控制权、国家文化安全以及文化战略目标的实现三个部分；企业方面，要实现股权多元、经营自主、在资本市场防止恶意收购三个主要目标，促进重要国有传媒企业建立起清晰的产权结构、完善的法人治理结构和监督体制健全的现代企业制度。同时要考虑政府、企业、市场等的风险承受能力，需要进行相关风险评估，以保证制度目标建立在风险可控的环境下。 其次是原则设计。在探索特殊管理股制度时，需要遵循一定的原则，才能保证制度遵循既定的路径与目标。这些原则主要有：法治原则、审慎原则、透明原则和限定原则。法治原则就是要做到在宪法和法律法规规定与许可的框架内，合理合规有步骤地探索，做到以程序制约权力，以责任制约权力；审慎原则主要考虑传媒领域的特殊性，所以我们必须慎重选择试点企业，稳妥设计流程；透明原则是通过及时、公开、透明的信息披露，制度设立的各项程序及时准确向社会公开，增强社会的认同感以及防止“暗箱操作”所带来的负面效应[16]；限定性原则即要明确政府所持有的特殊管理股不得干预企业的日常经营与管理，划分好市场与政府的界限。 三是内容设计。内容设计首先是特殊管理股制度的表现形式，通过国有传媒企业持有享受分红的优先股和员工持股计划等股权制度，实现国资委的“投资者”与“监督者”角色分离，设计好政府的“重大核心事项决策权”和“一票否决权”；其二是其行权范围，要将“一票否决权”通过法律限定在一定的范围内，避免国有股“一股独大”的缺陷；其三是行权主体，这需要中宣部、国家新闻出版广电总局、财政部、国资委以及证监会等部门通力合作，打破传统思维，科学合理地界定特殊管理的行权主体；其四是行权程序，国有传媒企业特殊管理股的行权程序必须在公司章程中予以体现与限定，确保行权程序的公开性与确定性，防止出现政府过度干预以及违反程序情况的出现。 四是核心条款。首先是人事任免条款，也就是某些特殊职位的人事任免权，企业聘任或解聘总编辑及相关岗位需要得到政府的审核批准，这样可以实现对出版、制播终审权的控制，才可以在出版、播出环节实现政府对企业导向的掌控。二是境外投资者的限制条款，世界各国都有相应的政策限制外资进入文化领域。我国出版传媒领域外资限制条款应该在境外投资者的总持股比例、境外个体投资者的持股比例以及明确禁止境外投资者参与出版传媒企业采编业务三方面作出规定。三是公众利益保障条款。部分出版传媒企业的经营与公众利益息息相关，并且由于传媒业的特殊性很难找到合适的替代服务，因此应当设立保障公众利益条款，防止垄断及其他危害公众利益行为的出现。四是期限条款，对国有传媒企业涉及意识形态领域部分不应当设置期限，但是不涉及意识形态领域的经营业务部分则应根据具体情况设置固定期限，以保证竞争，促进传媒业发展。五是特殊管理股与一般股权的转换问题，也就是国有资本以何时、以何种方式退出问题。[17] 五、我国出版传媒企业实行特殊管理股制度应注意的问题 1.法律监管问题 我国《公司法》规定，新股必须同股同权，但也规定“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份，另行作出规定”，这为我国实行特殊管理股留下了政策空间。特殊管理股贵在“特殊”二字，因此需要在相关配套的法律法规框架之内行使其权利和义务，但是对此目前缺乏具体立法，需要对特殊管理股的运作、权限、范围、比例等给出具体立法规范，这样才能建立健全出版传媒企业长期激励约束机制，使国有出版传媒企业具备长期和可持续赢利的能力。 2.证交所的配套改革问题 目前国内A股市场是不允许特殊管理股等类似股权结构的公司登陆的，这也是很多国内优秀的科技创新类公司像阿里巴巴、百度选择在美国上市的一个重要原因，而目前在国内A股市场上市的国有出版传媒企业约有20家左右。因此《证券法》和证券交易所也需要在立法和操作规则方面作出相应改变。2014年3月证监会和上交所、深交所先后发布《优先股试点管理办法》《上海证券交易所优先股业务试点管理办法》和《深圳证券交易所优先股试点业务实施细则》，优先股发行和交易制度框架已经基本建立，可以在优先股制度框架内架构特殊管理股的投资制度，推进传媒业资本市场有序发展。 3.特殊管理股上市流通问题 特殊管理股所设计的股权本身不是以追求分红为目的的，作为国家保障文化安全和舆论导向的最后一道屏障，其是否可以上市流通以及与普通股的转换问题也是需要研究的。笔者研究认为，特殊管理股应不允许和普通股直接进行转换，就像双重股权结构中的B股一旦转换为普通类A股，其享受的权利也自动消失。不予转换，特殊管理股享有的杠杆权利才能保证不论有多少普通新股加入或股权如何稀释，都不必注入新的资金仍能保持其所持股权在决定重大事项时具有足够的发言权与决定权。[18]正是没有了被财富股份侵蚀舆论主导权的担忧，企业可以尽可能扩大对普通股的扩容，实现最大限度融资。同时公司上市后，应通过运用“股息优待法”给予A股更高的股息和清算价值，B股则没有这样的高股息，这样才有吸引力吸引中小股东投资A股股票。 综上所述，特殊管理股制度的实施，是政府参与市场的一种创新方式。因此，政府只有尊重市场、尊重法制化监管，该让市场发挥作用的就放手让市场去发挥作用，国有出版传媒企业的文化体制改革才能向纵深发展。