北京政府投资项目审批改革现状及政策建议
袁钟楚 北京北咨城市规划设计研究院有限公司
摘要： 近年来，北京市根据国家战略部署，深入推进“放管服”改革，不断创新投资项目审批管理，探索实施了一些项目审批改革举措，在简化审批流程、加快工程建设项目进度等方面发挥了重要作用。同时，改革过程中也出现了一些问题，需要继续用改革的方法加以完善解决。
关键词： 投资项目；审批制度；一会三函
投资项目审批制度是政府调控经济、引导资金投向、优化配置资源的重要方式。深化投资审批制度改革是推动供给侧结构性改革、推动“放管服”改革和优化营商环境的重要内容。北京市根据中央部署，不断创新投资项目审批管理，探索实施了一些项目审批改革举措，在简化审批流程、加快工程建设项目进度等方面发挥了重要作用。但与此同时，在实践过程中，也暴露出一些问题，需要继续用改革的方法加以完善解决。
一、北京市创新投资项目审批制度的现状情况
为解决长期以来投资项目审批制度中存在的时间长、环节多、效率低等问题，北京市立足首都城市战略定位，发挥政府投资对城市功能优化调整、高精尖产业布局的引导作用，持续推动了政府投资项目审批改革工作，不断取消、合并和下放投资项目审批事项，推动串联审批向并联审批转变，不断优化完善投资项目行政审批程序。
1.北京市投资项目审批改革历程
2002 年以来，北京市共开展了七次较为集中的投资项目审批改革工作。
第一次改革始于2002 年，市政府发布《关于批转市编办等部门关于改革本市固定资产投资项目审批程序意见的通知》(京政发[2002]5 号)，提出以政务公开和电子政务为基础，采取减、分、并、退、改的办法，实施了“加强主动规划、区分政府投资和非政府投资项目、改变重复审批、建立政府协调机制、实现信息资源共享、实行并联审批”等举措，精简审批环节、改进审批方式和规范审批流程。
第二次改革始于2005 年，市政府印发《关于改革本市固定资产投资项目办理程序的通知》(京政发[2005]15 号)，明确提出完善征地审批程序、解决互为前置问题、优化办理流程、建立主办部门牵头协调机制等四项改革任务。
肺心病在临床中是老年患者发病率较高的一类心脏疾病,老年患者出现肺心病后,在失代偿期会合并呼吸衰竭症状,临床中我们对患者的病因进行分析,认为和患者的呼吸道感染以及氧流量控制不当有关,呼吸道的痰液没有及时排出,镇静剂使用不当等均会引起患者的发病[1]。这类患者临床中接受有效的护理和干预措施能够让患者的临床治疗效果获得提升,此次我院就这类患者的护理情况进行分析,有以下报道。
政府投资项目资金主要来源于财政收入，需取之于民，用之于民，促进政府投资项目的成功建设，对经济发展、民生改善和社会和谐程度提高都有十分重要的意义。深化审批制度改革是一项系统工程，需要提高政府投资项目审批效率和实施效益，既要破除根深蒂固的传统定式，也要防止过于简化的激进思维，需要加强系统集成和顶层设计，并坚持循序渐进的原则稳步实施。
2.3.2 疾病经济风险度:由表5可知，门诊自付费用给低收入组和中低收入组的患者带来了很大的风险(矫正RR值>1)，比如，低收入组门诊就诊经济风险度约是高收入组的18倍。随着收入水平的增加，患者门诊就诊的经济风险也逐渐缓解。
第五次改革始于2013 年，市政府印发了《关于进一步推进本市投资项目审批制度改革的意见》(京政发[2013]25 号)，提出了7项投资项目审批制度改革任务。之后又印发《关于进一步优化投资项目审批流程(试行)的通知》(京政办函[2013]86 号)，从“转、减、调、并”四个方面入手，再次优化投资项目审批流程。
第六次改革始于2016 年，经国务院批复同意，北京市实施了公共服务类建设项目投资审批改革试点，即推行“一会三函”项目建设模式。
第七次改革始于2018 年，市规划国土委会同发改、住建等9个委办局联合印发《关于进一步优化营商环境 深化建设项目行政审批流程改革的意见》，提出了分类管理、精简审批前置条件、推进建设项目行政审批与互联网深度融合、优化完善技术评估环节、构建施工图联合审查的工作机制、建立项目竣工联合验收机制、简化不动产登记办理程序、提高市政公用服务效率和水平等八项举措。2019 年，又发布优化营商环境政策2.0 版，涉及企业开办、办理建筑许可、不动产登记、跨境贸易等10 个指标相关政策。
PPP 通过向社会资本开放基础设施和公共服务项目，使得原由政府投资的审批制项目变为企业投资的核准或备案制项目，流程大为简化。2015 年，北京市政府办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，拉开了推广PPP 建设模式的序幕。PPP 建设模式的实施，降低了政府支出，促进地方经济发展。以采用PPP 模式的兴延高速公路建设项目为例，该项目约定通行费的中标价比招标控制价下降了47.3%，财政年补贴金额由10 亿元降低到3 亿元。
2.创新性推出“一会三函”
由于本文假设街道内老年人口集中于街道质心，但街道内人口并非均匀分布，可能造成人口分布重心和街道几何中心不重合.同时，由于居住区级的人口数据获取困难，本文以尺度较大的街道作为研究单元的精度还不高，今后应进一步改进方法并补充完善相关数据以提高定量分析的精确度.
此后，市政府将“一会三函”试点范围扩大为：公路(含附属设施)、城市道路、轨道交通、市郊铁路、停车设施、枢纽场站、综合检查站以及与之相关的市政管网、综合管廊；全市污水处理和再生水利用设施、垃圾处理设施、供水设施、教育医疗养老设施、棚户区改造等公共服务类建设项目，以及2022 年冬奥会、2019 年北京世园会、新首钢地区建设项目中属于公共服务类的项目。
通过抽取并综合分析北京城市副中心37 个已开工项目，“一会三函”工作流程比常规审批流程节省约205 天，从出具前期工作函到实现开工，平均时间为211 天。部分项目建设进度大幅加快，比如，曹园南大街(九棵树中路—颐瑞东路)地下综合管廊工程实现开工仅用了70 天。
改革创新投资项目审批管理是大势所趋，北京市在取得了显著成绩的同时，也暴露出一些问题，可用“两跑两不”概括如下：
3.大力推行PPP 建设模式
2.2.3 协助患者体位变化与指导 ①首先置患者于舒适去枕平卧位，并于穿刺时指导患者腹式呼吸和呼气末屏气，切勿用力咳嗽、深呼吸及摆动身体等，以防穿刺针误入肺脏和/或锁骨下动脉，造成气胸或血气胸。②电极植入心腔后，护士应协助医师用起搏系统分析仪认真测试各项起搏参数，帮助患者翻身，嘱患者用力咳嗽、深呼吸等动作，以检验电极嵌顿的牢固性，防止电极脱位，证实参数不变后，方可固定电极。
二、制度创新中存在的问题
新资源观指导下，大量资本、技术转向资源节约、生态友好型旅游产业[1]；景区泛化[2]、体验经济[3-5]时代下消费者的旅游需求更加注重个性化体验，更加关注旅游体验的深度与丰富度，以抓点为主的景区旅游已难以适应当下旅游市场需要；此外，随着旅游业融入经济社会发展全局，成为国民经济战略性支柱产业，发展旅游已成为各地经济转型升级、减少贫困的重要手段。在此背景下，我国旅游发展正在由观光“小旅游”向休闲度假的“大旅游”过渡[6]，我国旅游业的发展开始进入全域旅游新时代。
1.需谨防项目跑在规划前面
由于简化了审批流程，部分项目出现了开工手续办理快，但所在地区控制性详细规划等前置条件审批进度慢，即“项目跑在规划前面”的情况。由于控制性详细规划和相关专项规划是开展具体项目建设的先决条件，没有规划作为依据，国土、规划等部门缺乏研提项目建设相关意见的工作基础，导致项目选址和建设方案会随着外部规划及发展思路的调整而变化、很不稳定。比如，城市副中心尚未确定水务等领域的专项规划，而一些水务项目已经在推动实施中，由于缺少规划支撑，建设方案变更和返工现象时有发生，给建设过程中的管理，特别是政府投资控制造成较大的困难。
2.需谨防风险跑在便利前面
创新性审批制度带来便利的同时，也带来了潜在的社会风险，而应对风险的风险防控体系和管理制度不健全。由于主要政府资金需要在完成可研等前期手续后拨付，“一会三函”制度部分开工项目采用施工单位等参与企业垫资建设的方式，再加上过程中控制项目建设规模及投资的措施不足，手续办理周期不定，资金问题很可能演变为“三角债”局面，损害政府信誉。PPP 项目实践中通过保底承诺、回购安排、明股实债、拉长版BT 等方式进行变相融资的项目屡见不鲜，社会资本多数是施工型企业，更多倾向于获取短期的施工利润，在项目操作中隐藏着较大的社会风险和金融风险。
3.创新性审批制度与原审批体系不衔接
该问题在“一会三函”工作模式体现的较为集中。“一会三函”虽然改变了传统的立项、可研批复、初步设计概算批复、许可证办理等项目审批流程，即只要经过“一会三函”程序即可启动项目建设，但并没有对原审批体系进行系统性变革，即原有的立项程序在后续实施中仍要完善。由于“三函”对项目投资规模、建设方案、施工图方案等要求和标准大大低于传统审批管理制度的要求，因此，建设过程中将存在更加突出的超标准、超投资等问题。面对这些新情况，“一会三函”制度并没有明确后续完善立项审批、可研审批等传统审批环节的路径，也没有对如何加强建设过程中的把控提出指导性意见。从建设项目全流程管理看，存在建设手续完善困难等风险。
为加快城市副中心建设，2016 年5 月国务院同意在城市副中心开展公共服务类建设项目投资审批改革试点，对城市副中心道路、停车设施、垃圾和污水处理设施及教育、医疗等公共服务类建设项目，实施“一会三函”工作审批模式。“一会”是指市政府召开会议集体审议决策，“三函”是指前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书三份文件，项目单位只需满足“一会三函”4项前置条件即可开工建设，其他各项法定审批手续在竣工验收前完成即可。中央国家机关在京重点建设项目参照执行，试点期限为三年。
4.各方对创新性审批制度的认识不统一
目前，各方对PPP 建设模式、一会三函等创新性审批制度的认识参差不齐。以PPP 为例，诸多项目在是否采用PPP 建设模式往往要经过较长时间的研究讨论，在政府部门内部达不成一致意见，再加上PPP 建设程序、操作方式、部门职责界定、配套政策、监管督查等部分基本管理制度也较为模糊甚至缺失，对项目落地实施产生了较大影响。
第四次改革始于2011 年，按照“加快、简化、下放、取消、协调”的要求，在绿通基础上，进一步优化常规项目的审批流程，提出将相关行政服务事项对应行政许可环节同步完成、合理设置行政许可手续办理节点和范围，以及建立分阶段并联审批、分层级组织协调、分行业统筹推进的工作机制，项目前期工作周期时间缩短一半。
三、创新政府投资项目审批的政策建议
第三次改革始于2009 年，推出了投资项目绿色审批通道制度(绿通)。绿通主要针对市政府重点工程、折子工程、办实事工程中急需审批的重大项目，以及涉及本市长远发展的重大产业项目、中央在京投资重大项目等，促进项目及早开工、投资及早落地。绿通项目占每年固定资产投资的40%-50%，至今仍发挥着重要作用。
1.加大前期工作力度
项目推进实施的全周期，不仅受审批流程环节的影响，更大程度取决于项目建设条件的成熟度，因此通过加强前期工作力度，提升项目成熟度，是有效促进审批环节推进的重要方面。前期工作包括区域规划编制、政策研究、机会论证、项目论证、建设书或可行性研究报告编制等内容，属于项目酝酿阶段，也是防范风险和项目取得成功的关键保障。目前，各部门仍然存在对项目前期工作的重要性、紧迫性认识不足现象，有些单位在前期工作中急于求成，前期经费投入少、研究浅，直接影响项目进度和质量。建议项目所在地政府和项目单位，高度重视前期工作，加大资金和力量投入，加强区域规划、功能定位等项目前置条件的研究，做好项目必要性、项目建设方案、投资效益分析，做牢项目建设基石。
2.创新性制度要与现行流程相衔接
从项目建设前期审批、建设过程监管、竣工验收的全过程角度，做好审批制度的创新与衔接。尽管传统行政审批流程较为繁琐，但对项目建设方案、投资、施工等进行了较为规范的把控，项目走完审批流程，建设和验收阶段也会较为平稳。因此，审批制度创新要充分吸收传统审批流程对项目的必要把控环节，做好与现行流程的衔接，建立健全管理程序和组织实施机制，以防在后续施工验收和运营阶段出现问题。以“一会三函”为例，要与传统审批流程结合使用，适当提高纳入试点项目的门槛，规范和明确项目前期工作函标准、深度，明确各审批环节办理的关键节点和前置条件，确保在项目竣工前办齐手续。
桩号计算主要包括计算位于ZY、QZ、YZ间曲线距离整数倍的里程桩号，其可以通过计算离这3个数值中最小整数倍进行获取。获取ZY与QZ之间整数倍的代码如下：
3.构建以项目可研报告为平台的并联审批机制
转变项目可研报告成为“可批”报告的现实，恢复可研报告对项目建设经济、技术可行性研究的功能。建议以可行性研究报告(或项目建议书)为载体，由发改部门牵头，统筹规划、国土、水务、环保、消防、民防、安全等立项和可研报告审批所涉及的相关部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，将原来由项目单位分部门办理的各项手续，通过可研报告(或项目建议书)审批，转变为政府内部各部门协调配合的事项。同时，采取有力措施提升可研报告质量，规范从事投资项目咨询的中介机构管理，使可研报告真正成为投资者决策项目的科学依据。
4.多措并举引入过程监管机制
简化投资项目审批程序不是“一简了之”，要将重心向后段监管环节倾斜，要同步建立过程监管机制，真正做到“减审批、强监管、优服务”。一是制定规范性监管实施办法，针对创新性审批项目采用专门监管机构负责、不定期督查督办、全过程跟踪审计等日常运行机制。二是推行第三方监管模式，适时引入专业咨询机构，项目管理、造价审核单位，全过程规范基本建设流程，借助第三方专业力量强化监管、规范建设、防范风险。三是建立信用约束机制，形成诚信档案、黑名单、惩戒退出等成体系的信用管理制度，大力推进协同监管和联合惩戒。比如，在PPP 建设领域，实行政府、社会资本和第三方PPP 咨询机构信用评价和黑名单制度，严格约束政府、企业和第三方PPP 咨询机构的不守信行为，保障 PPP项目的稳定性和持续性。
四、结语
在我国持续深化市场化改革、扩大高水平开放的背景下，加快政府投资项目审批制度改革创新步伐，对优化营商环境、激发市场主体活力具有重大意义，必须持之以恒、稳妥有序、综合系统性推进。
Then let’s see howintra-lingual context realizes its restrictive function.Saeed(2000:182-183)gives us a case in point.
参考文献：
[1]王立国.改革现行投资项目审批制度的思考[J].财经问题研究,2000(7).
[2]黄建超.义乌市投资项目审批流程优化探析[J].中国国际财经,2018(4).
中图分类号： D630.1
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)024-0017-02
作者简介： 袁钟楚(1978-)，男，山东郓城县人，2008 年毕业于中国社会科学院研究生院，硕士研究生，高级经济师，主要从事区域经济研究。
标签：投资项目论文; 审批制度论文; 一会三函论文; 北京北咨城市规划设计研究院有限公司论文;