国内外公共文化服务绩效评价比较研究_公共文化服务论文

国内外公共文化服务绩效评估比较研究，本文主要内容关键词为：绩效评估论文,国内外论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 引言

      公共文化服务的投入和推广是文化进步的基础，绩效评估对公共文化服务的投入和建设起到了保证和引导的作用。国外公共文化服务的提供、运营与发展主要依靠外部资金的投入，决定了其开展绩效评估的主要目的、任务在于确保投资者、纳税人的钱得到最有效的使用。投资者和纳税人主要来源于普通民众，他们投资的目的正是要求获得相应的公共文化服务需求。通过绩效评估的方式，对于公共文化资源的投入是否能够实现更有效的应用，能否实现公民文化权利，能否有效传播文化艺术等是其评估的主要目的。当前，国内公共文化服务的绩效评估体系没有建立起来，只重视投入而不重视结果，资金大量投入到公共文化服务领域，但是具体给广大民众带来的文化效益以及文化推广的结果并没有科学、有效的统计和评估。本文通过对国内外的公共文化服务绩效评估的学术研究及实践进行比较分析，期望对我国的绩效评估工作起到借鉴作用。

      2 国内外学术研究热点分析

      2.1 国内研究热点

      CiteSpace是英籍博士陈超美研发的可视化的信息分析软件，通过对某一学科领域摘要、题录等信息进行分析，得出可视化的结果，利用节点和连线的方式呈现，可以从共被引文献、共被引作者、共被引机构、关键词等角度加以分析，得出关于某一学科领域的研究热点、发展趋势及脉络关系。本文通过CiteSpace统计软件，对国内外公共文化服务绩效评估的研究热点和发展现状进行统计和分析，采用关键词统计方法，选取CNKI、维普、万方三大数据库平台，以“公共文化服务+（评估or评价）”，“（图书馆or博物馆or艺术馆or展览馆or文化馆or社区文化活动中心）+（评估or评价）”，“（文化信息共享or公共电子阅览室）+（评估or评价）”为检索词，由于公共文化服务的概念从2000年以后开始出现，因此选择数据年限为“2000—2013”，通过合并重复、剔除非相关文献，共得出有效文献（包括期刊论文、硕博士论文、会议论文）1480篇。如图1所示，国内公共文化服务的绩效评估研究大体可以分为五个部分。

      

      （1）公共文化服务绩效评估客体研究：区域1、区域5。公共文化服务体系是由大量门类综合而成的，其绩效研究的对象非常广泛，从宏观上看，包括公共图书馆、数字图书馆、博物馆、文化馆、社区文化活动中心等部门，由于各个部门具有各自不同的构架、格局、文化产品及服务方式，因此，不同的部门需要建立不同的绩效评估体系。从图1的共被引关键词统计中可以看出，目前，公共文化服务体系的绩效评估研究仍然集中在图书馆领域，高校图书馆的绩效评估研究较之公共图书馆更为广泛，数字图书馆、博物馆、文化馆、社区文化活动中心等还没有形成科学的绩效评估体系，未来，这些部门将逐渐成为新的绩效研究对象。从微观层面看，涉及具体的文化产品、内容或具体的组织机构，包括对图书馆、博物馆、文化馆等的数字资源、电子资源或实体产品的评估，对其服务、知识管理、咨询团队的评估，对图书馆或博物馆人员的评估等。

      （2）公共文化服务绩效评估理论研究：区域2。当前国内对于公共文化服务的绩效研究包含了绩效评估或绩效评价、绩效管理研究、绩效考核研究、指标体系研究等。具体涉及绩效评估的意义、基本原则、指标建立的模型与方法、评估主体等基本理论。毛少莹提出了绩效评估的计划辅助、资源优化等五大功能[1]。向勇等提出了公共文化服务绩效测评的任务结构模型，通过对公共文化服务体系的分类建立目标评估体系[2]。窦亚南对两岸三地的公共文化服务绩效评估进行了综述研究，主要探讨了港台及内地的绩效评估实践[3]。谢媛也在综述中总结了近年来国内公共文化服务绩效评估的理论研究内容与要点[4]。从近年来研究中可以发现，“公共文化服务绩效评估”这一概念正式出现在研究论文中是在2007年，在此之前，没有形成统一的概念，以公共图书馆绩效评估为主。目前，我国公共文化服务绩效评估的基本理论体系还没有完全形成，处于上升发展的阶段，其将会是相当长时间内的一个研究热点。

      （3）公共文化服务绩效评估方法研究：区域3。绩效评估关键在于建立一个评价模型和方法对被评估对象进行计算和分析，科学的分析投入产出的关系。将绩效评估的常用方法和模型应用在公共文化服务绩效评估上是当前较为普遍的做法，国内目前采用的主要的评估方法有层次分析法、平衡计分卡、数据包络分析（DEA）、模糊评价法、关键绩效指标等。王静珅采用平衡计分卡方法对上海市社区文化活动中心进行了绩效评估，具体阐述了平衡计分卡的原理与使用方法[5]。朱艳鑫等利用DEA方法对公共文化服务进行绩效评估的实证研究，得出了我国东西部公共文化服务投入产出的效果差异[6]。绩效评估方法应用在公共文化服务领域的研究已经出现，但是寥寥无几，没有形成规模，上述方法在实行和操作上都有一定的难度，需要投入精力大力研究。

      （4）公共文化服务绩效评估交织领域：区域4。通过对公共文化服务绩效评估相关研究数据进行统计可以发现，“政府绩效”、“公共部门绩效”、“人力资源管理”出现频次较多，这也是绩效评估应用较为广泛的两个领域。公共文化服务是公共服务的组成部分，而公共服务是政府服务主要分支。事实上，公共文化服务绩效评估的理念大多来源于政府绩效评估。政府绩效研究中不断强调绩效管理和绩效理念的重要性，并试图建立一个符合我国政府服务模式的绩效评估体系。孙洋探讨了英国以质量为中心的政府绩效评估的内容，其理论基础就是科学管理及质量导向，强调了政府绩效的重要性[7]。刘芳分析了英美等国政府绩效评估的发展，总结了我国政府绩效发展的五个阶段，建立评估指标体系，其中公共文化是其中重要组成部分，并通过因子分析法对东部省市的政府绩效加以评价[8]。绩效评估在政府、人力资源管理领域的研究、应用与公共文化服务绩效评估的研究相互交织，成为公共文化服务绩效评估的理论来源，为其发展提供理论与实证基础。

      2.2 国外研究热点

      国外对于绩效评估的研究历史较久，英美等发达国家将绩效评估广泛地应用在各个行业、各个领域。本节以“Web of Science”为检索平台，以“（performance evaluation or performance appraisal）and public service”为检索关键词，设置年限为“2000—2013”，并限定检出文献类型为：article（论文）、proceedings paper（会议文献）、review（综述）三类，共得出有效文献777篇。之所以以“public service”为关键词是因为国外不使用“公共文化服务”这一术语，使用较多的是“公共服务”，而公共服务又包含了公共文化服务部分。如图2所示，2000—2013年间，国外关于公共文化服务绩效评估的研究数量总体上呈递增趋势。利用CiteSpace软件进行关键词统计，通过关键词分析和聚类，得出国外公共文化服务绩效评估的研究热点，如图3所示，总结出三个部分。

      

      

      （1）绩效评估基础理论研究：区域1。国外的绩效评估研究大致可以追溯到一百年前，将绩效评估应用于图书馆、博物馆等文化领域相结合最早出现在20世纪60年代，Pizer等[9]在1968年就撰文提出对于图书馆绩效的客观测试。近年来，国外公共服务的绩效评估理论研究仍在完善，从“management”、“model”、“systems”、“DEA”等关键词中可以看出，绩效评估的理论研究集中在评估模型设计、系统开发、评估方法等角度。Saad[10]从描述和规范角度提出绩效评估的构建策略，强调描述性和规范性方法，并利用层次分析法（AHP）进行数据评价，解决了公共服务战略单位有效性的问题。Boyne等[11]指出了英国公共服务过程中监管评估的作用以及其理论框架，用以检查公共服务监管的有效性。

      （2）绩效评估相关政策研究：区域2。英美等国的绩效评估早已推行相应的法律，有法律的引导与控制。近年来，对于绩效评估相关政策的研究没有因为立法而停止，绩效评估的政策研究与推行具有目的导向性。“policy”、“quality”、“services”、“outcome”、“impact”等关键词显示出绩效评估的政策实行是以质量、影响和效果为目的的。什么样的政策才能使效率最大化、带来最好的绩效，Paberza[12]认为以19个指标为基础的英国新的公共图书馆绩效评估框架《全面高效的现代化公共图书馆——评估与标准》的推行具有重要意义，强调了以地方评估逐步取代中央评估的方式。Andrews等[13]人指出英格兰、苏格兰、威尔士的公共服务结果有所不同，需要从政策上对公共服务的运行及绩效评估进行引导。

      （3）绩效评估应用实例研究：区域3。国外绩效评估的理论与方法已经较为成熟，绩效评估得到了广泛应用。以本文的检索结果为例，通过“health”、“care”、“cultural”等关键词可以发现绩效评估在公共文化、公共管理、公众环境、保健科学等公共服务领域大量开展。Mihocic[14]将绩效评估理论很好地应用在公共图书馆领域，认为绩效评估既是管理工具也是决策信息之一，强调了IS011620：2008标准对于图书馆领域绩效评估的重要作用。Sheth[15]对绩效评估在公共交通领域的作用以及具体实施办法进行了研究，从服务提供商、乘客的角度，利用DEA方法，测量决策单元的效率。

      3 国内外公共文化服务绩效评估实践比较

      3.1 国外公共文化服务绩效评估

      英、美、新加坡等国的公共文化服务绩效评估发展历史较久，其评估体系比较完善，也具有各自的风格，具有较大的借鉴意义，下文就对上述国家的公共文化服务绩效评估现状进行概述。

      3.1.1 英国公共文化服务绩效评估

      英国的公共部门绩效评估最早是在1968年，经历了由经济、效率为评估中心到以质量、结果为中心的转变[16]。英国公共文化服务的发展得益于政府财政的支持、各项社会基金的赞助等，其经费来源丰富，需要保证每一笔投入都得到合理的利用。英国公共文化服务绩效评估是“政府主导式”，大致可以总结为四大板块，即“评估政策—评估主体—评估指标—统计”，四个板块相互合作，相互监督，共同组成了英国的绩效评估体系。英国文化传媒及体育部（Department for Cultural Media and Sport，DCMS）是其文化事务管理的政府机构，负责其自身及下属文化机构服务的绩效评估工作。2001年4月其下属的图书信息档案司制订并实施了《全面高效的现代化公共图书馆——标准与评估》，该项标准包括19项与公共图书馆有关的绩效测评框架，DCMS对英国所有的公共图书馆开始了为期5年（2001—2006年）的评估达标工作，并且取得了明显成效。同样由该部于1999年发布的《政府资助博物馆与美术馆效率与效益》针对由政府提供资助的博物馆和美术馆提出了绩效管理的理念和方法[17]。就评估主体而言，官方的DCMS不是唯一的，第三方机构如“Behavioural Insights Team”（行为洞察团队）也担负着公共服务绩效评估的职责。

      英国绩效评估得以有效的开展，离不开全面有效的统计数据，其审计部门以年度或季度为单位，提供公共图书馆、博物馆、艺术展览等多个文化领域的各项数据，对其投入和产出结果进行总结。最主要的统计项目为“Taking Part”（参与），其中包括了各项文化项目的统计数据、报告、研究等，Libraries Omnibus（《图书馆综合统计数据》）包含了英国各大公共图书馆的用户及资源利用数据，包括什么样的人使用图书馆、用户潜在的需求及活动等。这些统计数据为英国公共文化服务绩效评估提供了科学有效的数据支持。近年来，英国开展的公共服务绩效评估项目丰富，表1列举了其中几项。

      

      3.1.2 美国公共文化服务绩效评估

      美国文化机构的设置与中国不同，没有像文化部一样的事权统一的中央管理机构。1965年，美国通过了《国家艺术暨人文基金会法案》，以经费补助的方式支持与鼓励美国的艺术活动与人文研究，基金会由此开始作为文化与艺术事业发展的支持者。美国国家艺术基金会、国家人文基金会以及美国博物馆与图书馆服务署是当前美国主要的文化行政机构，对文化艺术事业执行补助，而非直接管理控制。为了保证基金会投入的资金的合理利用，美国开展了对公共图书馆、博物馆、档案馆、艺术展览等文化单位的绩效评估，其评估形式可以称为“民间主导式”。1982年，美国图书馆协会出版的《公共图书馆绩效评估》，成为图书馆绩效评估的指南性文件[19]。美国公共文化服务绩效评估主体呈多元化，评估主体有三类：（1）文化单位或项目自身；（2）文化单位的上级机构，如国家艺术基金会、美国图书馆协会、美国博物馆协会、美国博物馆与图书馆服务署等；（3）第三方评估机构，如风险管理委员会、国际咨询公司、评估公司、高校等。

      美国审计署为公共文化服务绩效评估提供了大量的统计数据。基金会不定期对美国的文化状况进行调查，主要涉及公众对于文化活动的参与情况的调查和分析，如《2003：公众艺术参与调查》等。美国博物馆与图书馆服务署每年公布图书馆及博物馆领域的年度绩效报告，如《绩效和责任报告，2011》（Performance and Accountability Report，2011），并开展绩效评估的各类项目，部分示例如表2所示。其中，《美国博物馆绩效评估》（An Evaluation of the Museums for America Program）是专门针对美国所有类型博物馆所涉及的绩效评估，由RMC研究公司负责所有的评估工作，评估目的在于了解：博物馆培训、政策实施、机构管理的影响；如何保证博物馆的社区服务能力；博物馆如何开发、持续其文化遗产管理工作；如何保证资金投入可以实现战略目标等。

      

      3.2 国内公共文化服务绩效评估

      3.2.1 北京“2+5”绩效评估体系

      《国家“十一五”时期文化发展纲要》中提出建立公共文化事业投入的绩效考评机制，这使得我国公共文化服务绩效评估有了政策依据。但是其政策却呈现分散化、单一化的缺陷，对于绩效评估的政策倡导分散在文化发展政策或意见当中，没有颁布独立的绩效评估法规或政策，也没有提出公共文化服务绩效评估的具体方案。但是，不可否认，我国已经认识到了绩效评估的重要性，部分地区已自发开展了公共文化服务绩效评估的实践。2012年6月，北京朝阳区结合第三方评估机构上海华夏社会发展研究院开展了第一次绩效评估工作，结合文化部下发的有关“国家公共文化服务体系示范区”验收要求，对朝阳区所有街乡和公共文化机构正式开展全面评估，并发布评估结果[21]，开创了北京市公共文化服务绩效评估的先例。朝阳区公共文化服务建设实现了规划、评价、绩效“三位一体”，制定了“2+5”绩效评价体系，对责任单位相关工作开展情况进行考核，实现了集中评估与个体评估的统一[22]。朝阳区公共文化服务绩效评估体系设置了五个维度、22个评价指标、110条评价标准，除此以外，还设置了“文化部奖项、北京市奖项”等特殊指标，如表3所示。

      3.2.2 上海社区文化活动中心绩效评估

      上海注重对基层社区文化中心的建设，截止到2009年，全市已经建成了166家社区文化活动中心，是上海市公共文化服务体系的重要组成部分。2011年9月，上海市启动了2010—2011年社区文化活动中心绩效评估，委托第三方评估机构上海东方公共文化评估中心进行测评。这是迄今为止，开展的较正规、具有里程碑意义的公共文化服务绩效评估的实践。上海市文广影视局作为评估的主体，颁布了《关于在本市开展2010—2011年社区文化活动中心绩效评估工作的通知》，规定了其评估对象、评估主体、评估指标、评估办法等。采用的评估指标是《上海市社区文化活动中心绩效评估指标体系》，以百分制的形式呈现，主要包括四个维度、14个指标、29个评估标准，如表4所示[23]。此次评估包括初审和复审两个阶段，两个阶段都成立了专门的评估小组，评估小组成员包括文化领域专家、市民代表、基层社区工作人员等，都是深入贴近和了解社区文化活动中心服务和内容的人员。评估历时4个月，形成了最终的评估报告，上报文化广播影视局审核，最终将评估结果向社区和街道反馈。

      

      

      3.2.3 浙江农村文化服务体系评估

      2009年，浙江省文化厅颁布了《关于开展农村公共文化服务评估体系数据采集工作的通知》，开始展开对农村公共文化服务的绩效评估，涉及占浙江全省农业人口60%以上的76个县，发放了《浙江省农村公共文化服务体系评估调查表》，调查表中提出了评估的七个维度，共计22个指标，并设计了公共文化设施数量、公共文化事业从业人员、文化下乡活动等数十种统计表格，用以采集数据。这个评估体系是将浙江农村公共文化服务作为一个整体，囊括了图书馆、文化站、广播电视村村通、公共文化活动、业余文艺团队等各个公共文化项目。同年，浙江省开展了对乡镇综合文化站的评估定级工作，设置了《浙江省乡镇综合文化站等级必备条件和评估标准》，从站舍面积、文化站从业人员、藏书、年均活动经费、公益性活动次数、开放时间、站内设备总值等八项指标，将文化站分为了特级、一到三级，共四个等级。在公共图书馆评估领域，浙江省针对不同等级的图书馆，设置了不同的标准。例如，省级图书馆评估工作使用的是《省级图书馆评估标准》，主要包括七大指标，即办馆条件、基础业务建设、读者服务工作、业务研究、文化共享工程建设、管理、表彰奖励。浙江省公共文化服务的绩效评估具有“总+分”的特点，有从整体角度入手，也有针对单一的项目的评估。

      4 比较总结

      从国内外的研究热点及实践比较中可以发现，我国公共文化服务绩效评估起步较晚，处于初步发展阶段，具有如下特点：

      （1）没有形成完善的绩效评估政策或规范，缺乏规范的指标体系。绩效评估呈现了自发性、独立性的特点，都是以地域为单位，各自独立地展开绩效评估活动。

      （2）绩效评估对象多元化。对当前公共文化服务绩效评估对象进行总结可以发现，有针对个体的文化单位进行的评估，例如以公共图书馆为绩效评价对象，以社区文化活动为绩效评估对象等，也有针对整个公共文化服务实行的评估，虽然当前的评估范围较小，还仅限于部分经济较为发达地区，但是也起到了一定的示范区作用，当务之急是研究我国绩效评估的方针政策，促进立法化，积极建立统一规范的公共文化服务评估指标。

      借鉴国外的绩效评估理论及活动，我国可以从以下角度来提高公共文化服务的绩效评估水平。具体如下：

      （1）绩效评估入法。英美等过绩效评估历史发展较久，成立了相关的法律，绩效相关政策也比较完善。图书馆、博物馆等各个文化部门的绩效评估都有法可依，有完善的评估办法和指标体系，即“评估对象+评估主体+评估标准/办法+评估报告”。我国需要尽快建立一个完善的公共文化服务绩效评估体系，确定科学的绩效评估政策及标准、评估主体、评估实施方案（包括选择评估方法、构建评估指标、获取指标数据等）、评估反馈等，促进公共文化服务绩效评估制度化。

      （2）丰富评估实践。国外绩效评估实践丰富，开展了多项绩效评估项目，表1、表2列举了近年来英美等国针对公共图书馆、博物馆等所开展的绩效评估项目。未来，我国的公共文化服务绩效评估活动需要不断丰富，让绩效评估的理论指导实践，并在实践的基础上充实理论。

      （3）推进统计数据的丰富及可获得性。从国外的绩效评估实践中可以发现，所有的绩效评估项目都有着完备丰富的统计数据作为支撑。就国内实践来看，统计数据的丰富性、公开性及可获得性有所欠缺。公共文化服务活动中产生的所有数据都要加以重视，并建立一个统一的规范的数据管理平台，为公共文化服务绩效评估活动提供数据支持。

      （4）重视评估结果的反馈。评估结果反馈是绩效评估过程的最终环节，也是进行公共文化服务管理的重要参考工具。评估主体需要通过多样化方式发布评估结果，例如，通过生成年度评估报告、网页报告、统计年鉴、纸质文本等形式将被评估对象的评估结果进行公开发布，让公众进行查阅和监督。

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