项目制研究何以成为“显学”：概念辨析、性质定位与实践探索
豆书龙， 叶敬忠
(中国农业大学 人文与发展学院， 北京 100193)
[摘 要] 只有当作为治理体制的项目制概念被提出后，项目制研究才受到各界的广泛关注而成为“显学”.与其他项目概念相比，项目制概念具有承继性、创新性和独特性，是一种有中国特色的学术概念；与其他治理模式相比，项目制属于一种兼具集权与分权优势的治理模式.从国家治理体系视角出发，项目制的作用媒介可以划分为政府间项目制、社会组织项目制和企业项目制三种媒介类型.虽然三种项目制媒介在实践过程中存在一些问题，但整体上三者相继实现了有效协调政府层级关系、政府与社会组织关系和政府与企业关系的目标.“项目制”可以作为促进国家治理体系现代化的着力点.同时，虽然项目制的研究成果丰富，但依然存在项目制应用限度如何突破、项目制资金如何整合和项目制概念外延能否开拓等亟待解决的问题.
[关键词] 项目治理；项目干预；项目制；国家治理
人类活动可以分为两类：一类是重复性的、连续不断的行动，称为运作；另一类是为提供某项独特的产品、服务或成果所做的临时性努力即为“项目”[1](P．199).项目具备临时性、独特性的特征.自20世纪60年代项目管理概念引入中国以来，项目管理理念相继在水利、建筑等经济部门试点应用起来.改革开放后，项目开始在建设工程等领域得到大量应用.与此同时，中国政府不断地开展以市场化为取向的政府投资项目管理体制改革，彻底地改变了政府统管的计划模式.[2]在中国经济社会取得巨大进步的同时，“项目”一词早已贯穿中国社会的方方面面.工程管理需要项目、企业管理需要项目、政府投资需要项目、科研活动需要项目，项目在推动社会的经济发展方面发挥了十分重要的作用.
1) 采样。按前述药效试验处理和药剂喷施方法，于各重复小区取一芽2叶茶青混合装入保鲜袋，药前采样记录为CK；药液喷施完毕，叶片表面药液水分挥发后采集的样品记为0 d，其他采样时间分别为药后1 d、3 d、5 d、7 d、10 d、15 d、21 d和30 d。
学界对项目现象的研究由来已久，除了“项目管理”之外，对项目存在许多不同的理解和定位，并形成了较多的项目研究概念，例如“项目治理”“项目干预”“项目制”等.但是，只有当作为治理体制的项目制概念被提出后，项目制才受到政策实践界、媒体界，特别是学术界的广泛关注，进而成为“显学”.首先，自分税制改革后，项目制成为政策实践界广泛应用的治理方式.例如，中央政府以项目形式，将财政专项转移支付资金向下分配.据统计，中央专项转移支付资金总量由1994年的361亿元增长到2018年的23753．85亿元.① 1994年的相关数据参见《1994－2007年中央对地方转移支付规模(亿元)》，http：//yss．mof．gov．cn/zhuantilanmu/zhongguocaizhengtizhi/zyddfzyzf/200806/t20080630_55298．html，2008年6月30日；2018年的相关数据参见《关于2018年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》，http：//yss．mof．gov．cn/2018zyys/201804/t20180403_2859403．html，2018 年4月3日. 其次，“项目制”逐渐溢出学术理论界，成为媒体界广泛使用的话语.例如，《成都计划投入1700万 项目制扶持社区和社会组织》《党建工作也可以项目制公开招标?来看天台是怎么做的》等新闻报道均使用了“项目制”这一词汇.最后，自从2009年“项目制”概念被提出以来，项目制真正超越管理学内涵成为学界所广泛关注的跨学科议题.截至2019年6月，以“项目制”为关键词在中国知网可以检索到论文700篇，相比2009年的13篇发文量有大幅度增加.
综上所述，项目制及其相关研究越来越受到政策实践界、媒体界和学术界的广泛关注，社会科学各个领域的学者都加入到对项目制的讨论之中，“项目制”研究已经成为“显学”.因此，本文回应的核心问题是项目制研究为什么会受到广泛的关注?项目制研究目前已经积累了大量学术成果，通过文献归纳的方法回答这个问题具有可行性.具体而言，可以从理论和实践两个层面入手进行研究.在理论层面，一是“项目制”与其他项目概念内涵相比具有什么特点；二是与其他治理模式相比，“项目制”具备怎样的优势.在实践层面，一是“项目制”通过怎样的作用媒介推动国家治理体系现代化；二是“项目制”在国家治理体系现代化中的运作绩效如何.本文将通过具体回答上述四个问题来回应项目制研究何以成为“显学”这一问题.
一、概念辨析：“项目制”是一个具有中国特色的学术概念
学界对项目现象的研究由来已久，基于对项目的不同理解和定位形成了众多的项目概念.追溯项目制在项目研究谱系中的位置，重点考察项目治理、项目干预及项目制的发展历程和形成背景① 选择项目治理、项目干预作为与项目制相对比的概念有如下理由.一是项目治理、项目干预均已经超越了单纯的“侧重运营”的管理技术范畴.项目治理作为治理理论的研究分支，侧重制度规范的角度；而项目干预作为发展社会学的重要研究内容，侧重作为发展方式的理解.因此，项目治理与项目干预与作为治理体制的项目制具有一定的可比性.二是由于学界对项目治理与项目制的概念存在混淆，需要进行辨析.实际上，项目治理有其特定的内涵，是指规制项目利益相关方关系(设定规则或制度)以实现项目目标的过程.即使是“项目制”概念的较早提出者最初也没有将“项目制”与“项目治理”区别开来，例如在《项目制：一种新的国家治理体制》一文中，作者提出“这也是上述学者提出“项目治国”或“项目治理”之概念的初衷所在”.其实，项目治理并不具备国家治理体制的内涵.因此，为了廓清“项目制”及其相关学术概念的内涵，需对项目研究谱系进行学术追溯和概念辨析.参见张新文《典型治理与项目治理：地方政府运动式治理模式探究》，载《社会科学》2015年第12期；渠敬东《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期. 不仅有利于准确把握不同项目术语的精准含义，而且有助于窥测项目制在整个项目研究中所处的位置，从而揭示项目制研究成为“显学”的深层原因.
第二，从资金来源看，与政府间项目制资金仅仅来源于公共财政不同，社会组织项目制资金不仅可以来源于公共财政，还可以来自于基金会或企业捐款.一般而言，企业向社会组织发包既可以通过政府召开公益“对接会”等劝募方式[42]动员企业向社会组织“发包”，也可以通过企业购买的方式让社会组织在类市场机制竞争中争取企业项目.而企业项目制运作资金不仅来自于财政拨款，更大程度上来自于企业自身的投资.
(一)项目治理：项目作为制度规范
改革开放以来，我国每年的基本建设投资项目规模巨大，但也由于存在投资失误、管理低效、制度扭曲、主体行为失范等问题而导致项目绩效低下[3](P．1)，根本原因在于项目治理的结构失调和制度性缺陷.现代项目管理理论将项目定位为一次性任务，仅仅强调运营技术层面，主张利用计划、协调、控制等手段达成项目目标，因而忽视了项目的制度规范层面.特纳和基加纳借鉴公司治理将治理理论引入项目管理，项目治理概念应运而生.[4]“项目治理”学派强调项目的交易成本、委托代理关系、治理机制以及项目与制度的冲突、协调和谈判等.[5]据此，项目治理通过协调项目整个生命周期利益相关者之间的责权利安排，降低项目治理各角色承担的风险，从而试图解决项目管理制度问题以达到改善项目绩效之目标.[6]在将项目定位于临时性契约组织的情况下，委托代理理论和交易成本理论构成了其分析的理论基础，治理机制大多是基于正式的契约.因此，为了提高项目绩效，我们需要实施正式的规则和标准以使机会主义最小化.[7]而在临时性社会网络组织这一定位下，利益相关者理论构成了其分析的理论基础，非正式的关系治理成为主要的项目治理机制.因此，我们可以通过共同规范、联合行动来降低交易费用，提高项目管理绩效.[8]
在中国的具体情境下，一方面，政府和业主更普遍地强调契约治理的重要性，而限制采用关系治理机制[9]；另一方面，中国人日常生活在关系文化和面子社会的现实为关系治理的嵌入提供了条件.因此，我们需要建构混合治理理论，采用“契约—关系混合治理机制”，其具体内涵为“以信任、承诺、沟通、合作以及行业惯例为特征的关系治理与以所有权配置、风险分担、代理人选择与绩效评价为内涵的契约治理的有机结合”[10](P．8).相关研究已经证明公共项目治理能够有效地改善公共项目绩效.[11]
综上所述，虽然项目治理仍然局限于项目绩效实现的层面，在本质上依然属于项目管理的范畴，但因项目治理强调通过制度规范协调项目相关利益主体而超过了项目管理的一般范畴.在理论发展层面，项目治理借鉴了治理理论，根据项目发展需要实现了公共项目治理理论的适应性创新，推动了项目研究的发展.在研究内容层面，项目治理逐渐分化为项目自身治理和项目外部治理两部分，具备了向“项目生态学”研究转向的可能.由此，项目干预与项目制概念的产生顺应了这一研究趋势，三者之间具有一定的学术继承性① 对项目治理研究的未来发展进行展望，学者们提出了“项目生态学”转向的主张，具体内涵包括：一是项目治理由关注项目内部扩展到项目外部；二是学科角度应当从单纯的管理学转向社会学等多元学科，更加关注项目的社会影响.从项目研究本身发展的脉络看，项目干预和项目制概念的先后提出不仅包涵项目治理内涵(强调管理制度)，而且从更加宽泛的发展角度进行考察或者从国家治理的高度进行研究，顺应项目研究的发展方向.正是从该角度讲，项目治理、项目干预和项目制概念的提出具有一定的学术继承性. .
(二)项目干预：项目作为发展方式
改革开放之初，中国的“发展现象”可以分为两种.一种是以经济增长为主要目标的“发展”战略逐渐成为全部社会行动和制度系统的正当性依据[12]；另一种是中国在与国际援助产业接轨和互动的基础上开展的一些旨在针对某些群体或问题的发展干预活动[13].发展干预项目被视为为了实现发展目标而进行的人为之努力.[14]自20世纪80年代以来，国际社会开始在中国农村开展扶贫项目.国际发展干预的理念和行动与改革开放后我国贫困的实际情况相契合.发展干预项目的实践重点经历了需求基本满足到瞄准穷人，再到综合性援助活动践行的变迁.发展干预项目② 考察项目干预在国内的发展，中国农业大学人文与发展学院是较早从事发展项目实践和项目干预研究的机构.具体表现为三个层面：一是实践层面，该机构前身为中德合作中心，自20世纪90年代起专门从事国内和国际发展项目干预实践；二是理论研究，该院李小云教授最早将“参与式发展理论”引进国内，指导项目干预实践，而叶敬忠教授则较早地将“以行动者为导向的研究方法”引进国内，从权力角度对项目干预进行理论反思；三是学科建设方面，该学院较早地建立了“发展学”研究学科，并制订了完善的本硕博培养体系，归属于公共管理学和社会学等一级学科. 具有三个特点：一是项目干预以反贫困和实现综合性发展(环境保护和文化传承等)为最终目标；二是项目干预的实践层面以参与式发展理论为指导，强调自下而上的路径，强化贫困人口的参与和赋权以提升其自身的发展动力；三是项目实施主体前期以国际社会组织和国内培育的社会组织为主，而后政府和企业也开始广泛地参与到发展干预项目中来.
在项目干预实践方面，项目的最终目标是实现“发展”，其所涉及的发展概念的理解也非常多元和丰富③ 根据安迪·萨姆纳和迈克尔·特赖布的总结，“发展”有三种定义：一是“干预行动说”，即发展是为了实现短期或中期目标的获得，具有鲜明的技术统治论思维和强烈的工具性；二是“社会转型说”，即发展是长期的结构调整与社会转型过程；三是“西方话语说”，即发展是西方现代化的统治性话语.参见International Development Studies：Theories and Methods in Research and Practice，SAGE，2008年，第111页.对“发展”内涵的多元理解决定了项目干预研究具有两大特点：一是项目干预所涉及的项目非常多样，既包括国际发展项目，也包括国家(政府)发展项目等多元形式；二是项目干预研究学科和研究方法多元化，项目干预多以发展社会学、发展人类学研究为主. .归纳来看，我们对项目干预实践的反思主要包括三种视角.一是从技术干预的角度对项目实践进行反思，该角度主要基于对参与式发展理论的批判，反思项目干预成败的经验.少数学者认为许多发展项目成功地实现了贫困地区的减贫与转型，而且在孵化和培育中国社会组织建设方面发挥了很大的作用.[15]大多数学者认为发展项目总是遭遇失败，失败的原因主要包括项目主体间的利益张力、项目主体间的文化罅隙和参与式发展理论与实践的不连续等.[16][17][18](P．359)在发展干预项目的实施过程中，由于过于强调当地人的“参与”，以至于出现了“参与表象”.[19]二是从国家视角或者权力利益角度反思干预项目.较早地从此角度进行反思的国外著作当属詹姆斯·C．斯科特的《国家的视角》和詹姆斯·弗格森的《反政治机器》.前者分析了那些致力于改善人类状况的项目失败的原因在于国家对简单化和清晰化目标的追求、极端现代主义意识形态、独裁国家和软弱的公民社会四者的致命结合[20](P．14)；而后者则揭示了西方国家如何将“发展”通过一个个项目的堆积成功地将“贫困”抽离政治和文化情景而变成一个纯技术问题的“反政治机器”[21](P．1).叶敬忠等人较早地将“行动者为导向的研究方法”④ 荷兰社会学家诺曼·龙(Norman Long)基于长期的实践研究和理论思考于2001年完成了著作《行动者视角的发展社会学》，提出“行动者为导向的社会学研究方法”，该方法主张通过系统的民族志来理解发展项目中的“社会生活”，其分析的主要任务在于识别和刻画不同行动者的社会实践、策略和基本原理、所处的各种环境、如何互锁在一起等.参见叶敬忠、李春艳《行动者为导向的发展社会学研究方法——解读〈行动者视角的发展社会学〉》，载《贵州社会科学》2009年第10期. 引入国内，并用以分析项目实施中存在的权力不平等问题.诺曼·龙认为，“社会各个行动者的能动性不同，因此干预目标在参与实施的过程中被重新形塑了”[22](P．9).正是由于项目干预中存在着农民与其他社会行动者(精英和政府官员等)这两大权力极不平衡的社会系统，如果指望处于弱势群体的农民的权益由其他社会行动者来保障，势必陷入权力“滴流效应”的误区.[23]三是从话语角度进行反思项目干预，代表著作为阿图罗·埃斯科瓦尔的《遭遇发展》，该著作以各种发展计划和项目作为载体，揭示了西方国家和国际组织如何通过发展话语的运用和不平等权力关系的重塑，将西方中心主义的发展观强加给第三世界.[24](P．10)总之，项目干预将“项目”作为实现经济发展和社会转型的方式，反映了项目资助者(国家或者社会组织)的意愿和要求，体现了项目中诸多社会行动者之间的关系，因此，项目干预已经远远超越了项目自身的范畴.
农业作为我国第一产业，主要是指利用植物的生长发育规律，通过人工培育来获得产品的产业，在我国国民经济建设中占据重要位置。农村经济合作组织，又可以称之为“农业合作社”，主要是指以家庭经营为主的农业小生产者联合组成的组织形式，力求维护和改善各自的生产及生活条件，具有服务性、盈利性、民主性以及双层次性等诸多特点，在农业发展中起到重要作用。基于此，本文就农业可持续发展对农村经济合作组织的要求进行阐述，并提出推进农业可持续发展的有效对策。
从项目干预与项目制的关系看，一方面，项目干预与项目制的概念内涵存在差异.首先，项目类型存在差异.项目干预研究中所涉及的项目是指涉及发展的项目类型，既包括国家项目，又包括国际社会组织和国外政府项目；既包括社会组织筹集开展的项目，又包括企业投资资助的发展干预项目.因此，项目干预要比单纯地关注国家财政项目的项目制类型要广泛得多.其次，研究视角存在差异.项目干预研究不仅局限于国家视角，而且包括国际社会组织为主位视角的研究.因此，项目干预要比项目制所强调的从国家治理角度分析更加多元.另一方面，项目制在项目干预国家视角研究路径方面具有继承性.继承性主要体现在两个方面.一是项目类型的丰富性.项目干预中的“国家项目”较为笼统和宽泛，没有进行细分.项目制研究对象主要包括以财政专项转移支付为主要资金来源的政府项目，具有一定的继承性.项目制系统地考察了项目在不同政府层级的运作机制，如中央政府项目和县级政府项目，从而体现出“发展性”.二是项目主体地位的提高.在项目干预中，项目往往被视为国家达到发展某种意图(或实现发展目标)的临时性手段，而项目制则赋予项目以主体地位，体现国家的某种意图，不仅是一种将国家和社会统合起来的治理体制，而且是一种体制机制和思维方式，因而具备丰富的体制性精神内涵.[25]因此，从项目研究发展的角度来看，项目干预与项目制具有鲜明的学术继承性.
(三)项目制：项目作为治理体制
通过对项目治理、项目干预和项目制三个概念发展历史的梳理可知，三者具有显著的差异性.“项目治理”主要回应“公共项目绩效如何提高的问题”，强调对项目相关主体的责权利的体系安排，本质仍属于项目管理的范畴；“项目干预”主要回应“如何实现发展的问题”，属于发展社会学和发展学的研究内容；“项目制”则主要回应“如何实现治理的问题”，属于社会学、公共管理学等多元学科的研究范畴.三者都有其特定的概念范围、学术渊源和理论基础，均是为了适应当时社会经济发展的需要、回应不同的社会问题而产生的.
秧田期注意防治稻蓟马，大田要及时防治稻纵卷叶螟、二化螟、三化螟、纹枯病、白叶枯病、稻瘟病、稻飞虱等病虫害，在孕穗后期及抽穗期预防稻曲病。作好田间病虫调查，达到防治指标时及时喷药防治，确保丰产增收。
被试是246名来自贵州省贵阳市、铜仁市、黔东南和黔南地区4所高师院校数学与应用数学专业（师范）学生，其中，男生和女生分别占比48.8%和51.2%，汉族学生占比63%，其余为苗族、侗族、土家族等少数民族学生．测试前，被试正值大三下学期期末，已学完有关数学教育教学的理论知识，并接受微格教学训练，即将进入实习．
改革开放后，由“财税包干”和“行政分权”形塑的以放权和地方竞争为主的发展模式在促进中国经济快速增长的同时导致“国家能力”严重削弱，已然超过“分权的底线”，[26](P．50)显著表现为两个比例(即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重)的下降[27].为了增强中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，以确立税收共享、规范财政关系的分税制得以在1994年实行.分税制改革建立了一种自下而上的财政资金抽取制度，而后我国又实行了经由1999年预算改革推行的部门预算、国库集中支付制度建立起自上而下的财政资金再分配制度.在两者的共同作用下，中央财政开始以“项目”的方式向各级政府和基层社会分配经费.项目制是在体制内部发掘出的一条增量改革路径，重塑了国家与社会、市场的关系，具备体制精神的意涵，从而形构了“新双轨制”.[28]项目制的形成实质也是地方政府在现实条件下策略性应对的结果.国家财政体制改革使地方政府的财权“上移”，而事权不变，为此，地方政府不得不将有限的资金“专项化”，然后通过“项目”的方式向下供给，以提高财政资金的使用效率.[29]因此，项目制的形成机制在于分税制改革后中央政府财政集权与地方政府策略性应对的互相耦合，同时也是一种国家从总体性支配向技术治理转型过程中形成的常规化治理机制.
表1 三个项目概念内涵差异对比
与其他两个项目概念相比，“项目制”是一种具有中国特色的学术概念，具体体现在三个方面.一是项目制概念具有承继性.项目治理因强调制度规范对项目主体的约束作用，奠定了项目干预和项目治理的“内涵底色”，即无论项目干预抑或项目制概念如何扩展，都逃脱不了对项目管理制度本身的承继.而项目制则在项目类型的丰富和项目主体地位的提高两方面实现了对项目干预中国家视角研究路径的继承和发展.因此，仅就项目研究发展的脉络而言，项目制概念是在批判和继承项目治理和项目干预概念的基础上结合中国国情发展而来的学术概念，是目前项目研究的最新成果.二是项目制概念具有创新性.通过考察三个项目概念的发展历程可以发现，项目干预和项目治理概念均来源于国外学术界的引介，而项目制是结合税费改革之后项目现象在社会治理体制机制的突出表现而建构的与“单位制”相区别的本土性概念.[33]三是项目制概念更具独特性.与项目治理致力于提高绩效、项目干预定位于实现发展不同，项目制聚焦于实现治理目标，通过财政转移支付将政府与社会、国家与社会紧紧勾连在一起，特别强调政府的意志和能动性.项目制概念的承继性、创新性和独特性等特质决定了其概念的中国特色，因此，项目制研究受到学界的广泛关注.
二、性质定位：“项目制”是一种兼具集权与分权优势的治理模式
权威体制与有效治理之间的矛盾成为理解当代中国国家治理制度变迁的重要线索之一.[34]新中国成立70年来，为了更好地发挥中央与地方的积极性，实施有效治理，国家采取了不同类型的治理模式.在计划经济时代，国家逐渐推行一种总体性的社会治理模式，具体包括三种治理方式.一是在基层治理中实行“单位制”和“人民公社体制”.为了实现社会主义工业化，在当时“一穷二白”的社会背景下，国家通过在城市实行“单位制”、在农村实施“人民公社体制”，将城市和农村居民组织起来，实现了对有限资源的高度垄断和对社会空间的高度控制.二是在具体政府组织形式上，由于辽阔国土管辖的需要以及科层制与计划经济的广泛适应性，国家仍然实行以严格的专业分工为主要特征的科层制.三是为了应对科层制组织的失败，以政治动员、问题导向为主要特征的运动式治理成为矫正其积习惰性和偏离轨道的机制.[35]改革开放以来，除了“单位制”和“人民公社体制”为主要表征的基层治理模式构成了“被改革的对象”而日渐式微外，科层制和运动式治理因其广泛的适用性一直是国家治理的主要模式.同时，伴随着社会主义市场经济体制的逐步确立，国家治理模式的分权型改革成为必然.为了提高地方政府发展经济的积极性，高度集权的“统收统支”财政体制向“分灶吃饭、自负盈亏”的包干制转轨得以完成.而行政发包制是在科层制的外壳之下置入“发包制”的灵魂，是介于科层制和外包制之间的混合形态.[36]据此，财政包干制和行政发包制在调动地方政府财政自主性和行政积极性的同时，也在一定程度上削弱了国家的财政汲取能力和整体协作能力(如表2所示).
表2 国家治理模式的发展脉络
分税制改革后，我国为了增强国家的宏观调控能力和重塑各级政府关系采用了财政转移支付的项目制.一方面，项目制通过自上而下的专项资金分配加强了条线控制和中央的集权能力；另一方面，项目制通过“自下而上”的市场化竞争机制调动了地方政府的积极性.因此，项目制是兼具集权和分权优势的治理模式.“项目制”是一种总体社会向技术治理的转型过程中运动型治理的实践方式，突破了以单位制为代表的原有科层体制的束缚.一方面，相比于传统科层体制，项目制使上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，从而能更快地发挥成效；[37]另一方面，项目制在保持原有单位制不变的情况下，通过项目经济和市场激励的手段调动了地方政府的积极性.在实践中，项目化运作既提供了从上至下的控制渠道，又增加了由下至上的反控手段，在这种演变中，上下级政府间关系出现了新变化，双方围绕权责关系展开互动博弈.[38]因此，地方政府具备了一定灵活性.项目制将集权和分权相结合实现了集权与分权的动态平衡.因此，项目制适用于我国社会主义市场经济环境，具有其他治理模式所不具备的优点.治理模式的创新不是单线的演进和替代过程，而是呈现出相互依赖和相互竞争的关系.国家根据实际需要，在“集权—分权”这一“平衡木”上进行动态选择.
三、实践探索：“项目制”可以作为国家治理体系现代化的着力点
(一)项目制在国家治理体系现代化中的作用媒介
嘉善田歌是劳动人民传承下来的艺术瑰宝，是一种抒发劳动者心声而演唱的原生态音乐形式。嘉善田歌内容丰富多彩，音区宽广悠长，音调抑扬顿挫，旋律自由灵活，风格质朴高亢，这也正是它音乐艺术价值的主要体现。
表3 项目制作用媒介类型特征表
第一，从产生背景看，政府间项目制是分税制改革后由中央财政集权与地方政府积极应对相互配合而形成的.改革开放后，随着单位制的逐渐瓦解，社会因自主性匮乏在公共服务层面面临着“结构性真空”的困境[40](P．150)，进而产生了公共服务的现实需求.与政府间项目制自始便缘起于中央政府向地方政府进行财政专项分配不同，社会组织项目制的形成经历了从地方政府创新到中央政府推广的演变过程.[41](P．79)自1995年起，地方政府不断探索从社会组织购买社会服务项目的创新实践.进入21世纪以来，随着服务型政府转型和民生政治日益受到重视，政府向社会组织购买公共服务日益受到广泛关注.2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这一治理理念在财政政策上体现为支持社会组织承办各类公共服务项目，社会组织项目制逐渐形成.社会组织项目制正式成为一种调整政府和社会组织关系的体系性制度安排最早可以追溯到2012年《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》.此外，政府通过制定制度化的社会服务项目实施方案、资金管理办法和社会服务项目手册等文件规范社会组织项目制的运作流程.这一变化趋势与社会组织“以公益慈善为导向”的内在趋向相耦合.因此，在分税制改革、政府职能转变与公益慈善逻辑的共同作用下，社会组织项目制已然形成.而企业项目制起源于2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该意见规定了企业可以作为基本公共服务领域的购买主体.这一制度创新有利于发挥企业雄厚的经济实力优势，彰显企业的社会责任.与社会组织相比，企业拥有较为巨大的财力和资源动员能力，理应承担相应的社会责任.因此，在分税制改革、政府职能转变与企业社会责任的共同作用下，企业项目制得以产生.
20世纪80年代，北京与台北两地的流行音乐个人演唱会市场都处于起步及初始发展阶段，因此个人演唱会的数量有限（表2、表4），但仍有香港地区、韩国、日本以及欧美国家的歌手（表3、表5），前往两地举办个人演唱会。
我变得不知所措，我不知道自己犯了什么错。长这么大，除了母亲，我没见过女人哭。父亲去世的时候，我母亲哭得很凶，而我除了哭，还是哭。我那时才十九岁，不懂得安慰母亲，后来是母亲一直安慰我。
除此之外，对项目制的研究还集中在两方面.一是在项目运作机制方面，项目制超越了科层制但又不得不依赖其进行运作，突出表现在其所依循的分级运作机制，即中央政府“发包”、地方政府“打包”和村庄社会“抓包”.[30]而有的学者从政策过程的视角将项目制核心机制归纳为“事本主义的制定机制、政策变通的执行机制和作为评估机制的目标管理责任制”.[31]二是在项目制类型划分方面，主要有控制权理论视角下的直控式、承包式、托管式和自治式四种类型.[32]综上所述，项目治理、项目干预和项目制三个概念在形成原因、目标定位、运作机制、影响后果和代表理论方面存在明显的区别(详见表1).
第三，从获取方式看，政府间项目来自于上级政府的总体规划、名额分配和竞争性获取[43]，社会组织项目的获取可以通过政府购买、公益性创投和企业或者基金会购买等多样化形式实现[44](P．66)，而企业项目可以通过政府购买、特许权合同和联合投资等方式获取.
第四，从运作机制看，政府间项目制除了遵循分级运作机制外，还可以通过项目制动员机制的运作有效地整合科层制体系中的纵向动员与横向动员的关系.社会组织项目制的运作不仅遵循纵向上的科层制权力模式，而且在横向上还涉及政府与社会组织的合同制关系.因此，社会组织项目制遵循着科层制和市场制的互嵌机制.而企业项目制通过承包机制从政府部门获得项目，在项目运作过程中也可以采取服务供应合同、特许权合同等公私合营机制.[45]
第五，从监控方式看，不同类型项目制除了具备了项目监督的一般方式(目标责任管理制和群众监督等)外，还存在一些差异.例如，政府间项目制在地方实践中可以采取以乡镇为单元的特派式监督、以项目为载体的专门性监督、以执纪为导向的全程化监督.[46]社会组织项目制的监控方式主要来自于社会组织的内部监管和发包方的外部监控.发包方为政府的项目需要接受政府的嵌入式与过程化监控，而发包方是企业或者基金会的项目还需要接受项目的定期检测.企业项目制除了依赖政府的外部监督外，还依赖于企业内部的绩效管理方式.
(二)项目制在国家治理体系现代化中的运作绩效
1.政府间项目制的运作绩效 中国的单一制国家政治结构决定了中央集权和地方分权的关系，这始终是国家治理的棘手问题.实践证明，政府间项目制在整体上实现了集权与分权的均衡.
另一方面，政府间项目制调动了地方政府的积极性.最突出的表现是经济绩效的快速提升.项目制契合了发展型地方政府对GDP增长的需求，引发了其与“招商引资”并行不悖的“项目竞争”运动，极大地调动了地方政府的积极性.大量项目的叠加投入成为“投资驱动发展模式”的动力机和助推器.经济的迅猛发展增加了政府的绩效合法性，维护了中央的权威.虽然项目的运作过程还存在粮食生产的外部性治理困境、县镇角色异化、村庄治理私人化和基层治理的“分利秩序”等问题[51](P．1)，但是问题产生的根源并非来自政府间项目制本身，而是与政府间项目制的类别及所处的行政环境有关.[52]因此，从整体上看，政府间项目制实现了中央集权与地方分权的动态均衡，在维护中央权威的基础上成功地调动了地方政府的积极性并促进经济迅速发展.
3年后失访4例 （A组1例，B组2例，C组1例）。A组出现多动冲动或攻击性行为的病例8例，占A组患儿比例为40%，B组出现多动冲动或攻击性行为的病例为3例，占B组患儿比例为15%，C组出现多动冲动或攻击性行为的病例为1例，占C组患儿比例为6.25%，三组多动冲动或攻击性行为发生率具有统计学差异（P=0.034）。见表1。对11例发展为行为障碍性疾病进行足月后扭动阶段细化评分，38-42分为最优性评分，22-37分为中等，小于等于21分为差。其中A组中等5例，差3例；B组中等1例，差1例；C组中等1例。3组足月后扭动运动阶段细化评分结果分布有统计学差异（P=0.041）。
风影每一次受到严重警告，似乎战争一触即发，最终都是他沉默不语，在他的忍气吞声中熄灭战火的。红琴的生命力旺盛，生命不止，战斗不息。好在她阳，他阴，阴阳调和，世界就和谐了。她一个巴掌拍不响，自己想想也觉得无趣，就息事宁人了。她脸上掠过一丝尖刻的笑意，但倏忽之间又消失了，露出白森森的牙齿。不过，她的眼睛里火没了，水却在依然漫溢，滚烫的，充满怨恨的，一副要哭的样子，仿佛她真的受到了莫大的侮辱与委屈似的。她意犹未尽，振振有词地叫道，我看这个家，这个茶庄，迟早要败在你的手里！非要败在你手里不可！
一方面，在社会主义市场经济发展过程中，政府间项目制保证了中央的集权，提高了中央在经济调控领域、政权理性化建设、收入再分配和中央意识贯彻等方面的控制能力.首先，体现在经济调控方面.自亚洲金融危机之后，在外部出口受限的背景下，我国政府主要通过固定资产投资项目来扩大内需推进经济增长.实证研究表明，项目资金占比每提高1个百分点，人均GDP增速可提高0．05个百分点.[47]其次，体现在政权理性化建设方面.尽管项目制在运作中会出现诸多问题，但其所具有的以目标管理为导向、程序主义的理性型特征有助于纠正科层制的失败，推动政权理性化进程.[48]再次，体现在收入再分配方面.国家通过偏向于中西部转移支付的项目制度设计在一定范围内实现了区域发展的平衡，通过倾向于弱势群体的专项项目支持特别是精准扶贫项目的大量下移使绝对贫困人口大大减少，贫富差距在一定程度上得以缩小.“项目制成为国家向基层输送资源的重要实现方式.”[49]最后，体现在中央意识的贯彻方面.国家通过项目治国实现了中央意识形态和权力的集中，项目思维已然渗透到基层社会的方方面面.[50]
2.社会组织项目制的运作绩效 随着政府职能转变和社会组织的大量出现，作为协调政府与社会组织关系的社会组织项目制发挥出越来越重要的作用.实践表明，社会组织项目制是一种正确协调政府与社会组织关系的项目制类型.
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求.项目制作为国家治理体制，理应在国家治理体系现代化中发挥重要作用.然而，无论是国家治理层面的理论探讨(诸如分级治理机制的归纳、控制权理论的反思和政府间权责关系演变)，抑或是基层社会视角的实证考察，研究均聚焦于项目中的政府主体，着重于政府与政府角度的讨论① 2018年11月7日，北京大学刘世定教授在中国社科院社会学所主办的社会理论系列讲座上做了题为《政府行为与制度安排：对近年来政府研究的经济社会学再思考》的报告.在报告中，刘教授从经济社会学角度归纳了6种政府研究模式或角度，即“中国特色财政联邦主义”模型、“政治锦标赛”模型、“权威体制—有效治理”分析框架、“统治风险最小化”模型、不完全科层制和“走出交易成本政治学”.其中，项目制可以被归纳为不完全科层制模型中的典型代表，主要探讨科层制与项目制之间的关系.可见，主流的项目制研究主要从政府研究角度进行学术论争. .[39]由于国家治理体系是由政府组织、市场组织、非政府组织、公民自治组织等多元主体构成的有机系统，从国家治理体系角度对项目制研究进行归纳需要重点考察政府与政府、政府与社会组织、政府与企业这三对关系.本文在总结项目制研究成果的基础上，从国家治理体系的视角出发，基于对“项目制是如何作用于国家治理体系问题”即项目制作用媒介进行类型学划分，将项目制的作用媒介归纳为政府间项目制、社会组织项目制与企业项目制三种类型① 三种项目媒介类型的划分需要注意三点.一是学术继承性.本文的划分视角是国家治理体系，基于对项目制作用媒介的类型学划分，本身并没有超出主流学术界对项目制的认识.二是类型创新性.除了政府间项目制，本文重点区分了社会组织项目制和企业项目制，用以反映政府与社会组织、政府与企业的关系.在很大程度上，社会组织和企业项目制是通过政府购买服务来实现的，这一点学界通常以建构“社会服务项目制”或“公共服务项目制”类型来总结社会组织承接政府项目.文中“社会组织项目制”与“社会服务项目制”内涵具有一致性.本文的划分有两个创新点.首先是本文的“社会组织项目制”要比“社会服务项目制”内涵广，因为除了政府购买服务外，基金会和企业也可以发包给社会组织项目.因此，本文的“社会组织项目制”的筹资渠道将更加多元化.其次是增加了对企业项目制的关注，目前学界对企业项目制的关注较少.即便是在“社会服务项目制”建构中也主要针对社会组织购买服务进行研究，实际上企业也可以参与到购买服务中.此外，除了购买服务，企业在很大程度上可以通过自我筹资进行公共项目开展.三是类型实践性.文中对社会组织和企业项目制的划分并不仅仅来源于国家治理体系视角的推理，也来源于笔者的项目实践经验.参见豆书龙、王山、李博《项目制的复合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村项目制的分析》，载《公共管理学报》2018年第1期. .政府间项目制是指由政府发挥主导作用重塑各级政府内部的科层关系和利益关系的项目制度体系，其实施主体为中央部门和基层政府.社会组织项目制是一种建立在公共服务项目打包、发包、服务递送、评估过程中的一系列体制和机制安排，用以反映政府和社会组织的关系，其实施主体为各级政府与社会组织.企业项目制是建立在基础设施和公共服务项目等一系列过程中的体制和机制安排，反映了政府和企业的关系.三种项目制媒介类型既有共同点又有差异性.共同点在于三者的目标都是为了实现公共利益、增进人民福祉，具体运作均在一定程度上依附于科层制；差异性在于三者的产生背景、资金来源、获取方式、运作机制和监控方式等方面(详见表3).
从政府角度讲，社会组织项目制实现了政府分权与集权的协同，分别体现在促进政府职能转移和增强权威控制能力两方面.伴随着服务型政府的转型以及“放管服改革”的深入推进，政府开始越来越多地将公共服务职能以项目的形式向社会组织转移，实现了社会治理面向的“瘦身”，促进了“小政府、大社会”格局的形成.然而，政府职能向社会组织的转移并不意味着政府控制能力的弱化，而是实现了“破坏性创新”，即在打破原有的政府对社会组织所采取的“双重管理体制”和“分类控制体制”基础上[53]，社会组织项目制以嵌入式监控的方式强化了政府对社会组织管理的效能和权威.
从社会组织角度讲，社会组织项目制赋予了社会组织以合法性的资源来源、提高了社会组织的专业能力和能动性.自2012年起，中央政府每年拨付大约2亿中央财政专项资金支持发展示范、社会服务试点、社会工作服务示范和人员培训示范等四类项目.随着慈善事业日益发展壮大，基金会和企业也开始向社会组织投入大量资金，从而为社会组织的发展奠定了物质基础.在项目运作过程中，由于项目的竞争性获取，社会组织的专业能力和社会工作水平也得到了很大提高.[54]社会组织在项目制运作过程中并不完全是被动的，而是可以通过专业性优势、策略性应对实现自主性空间的生成和能动性的发挥，政府开始倾听社会组织的声音并乐于做出回应.因此，在项目运作中存在的“管家关系”和服务供给困境等问题并不是社会组织项目制造成的，而是与项目落地过程中缺乏本地草根团队的参与和规范缺失相关.[55]因此，从整体上看，社会组织项目制实现了政府和社会组织关系的动态均衡，实现了政府与社会组织的共生式发展.
3.企业项目制的运作绩效 一方面，政府可以通过项目将企业的经济实力和影响力引导到基础设施建设、扶贫、养老和助残等服务供给中.例如，在“万企帮万村”行动中，政府并没有强制要求民营企业参与扶贫事业，而是在“主动参与、积极作为、尽力而为、量力而行”原则的基础上，通过政府项目将民营企业引导到农业产业扶贫和工厂化扶贫行动中.统战部、工商联等党政部门、群团组织在项目实施过程中积极地促进企业与政府职能部门政策和资源(政策咨询服务和金融贷款服务)的对接，协助联结帮扶企业和贫困村庄，加强了服务型政府的建设.另一方面，在项目实施过程中，企业在推动产业可持续增长的基础上积极地承担起社会责任，带动了贫困户脱贫.在扶贫项目资金有所欠缺的情形下，企业积极地向地方政府或村集体捐献助贫资金助推项目开展① 资料来自于2018年6月4日至6月9日笔者在辽宁省开展的“万企帮万村”精准扶贫案例调研. .由此，企业可以实现社会责任履行与企业可持续发展的双重目标.整体来看，企业项目制可以处理好政府与企业的关系，在推动政府职能转变的同时发挥企业的资源优势和市场动员能力.但是，我们还要采取措施防止企业的盈利性目标损伤项目的公共性.
综上所述，项目制主要通过政府间项目制、社会组织项目制和企业项目制三种媒介类型在国家治理体系现代化中发挥着重要作用.
在政府间项目制运作绩效上，虽然政府间项目制会带来基层治理分化和县镇关系异化等问题，但是其在经济调控领域、政权理性化建设、收入再分配和中央意识贯彻等方面加强了中央权威、调动了地方政府的积极性，实现了中央集权与地方分权的动态均衡.因此，整体上政府间项目制成功地处理了政府间的内部关系问题.
在社会组织项目制的运作结果上，虽然社会组织项目制存在“单向度控制”和公共服务供给困境等问题，但是其在促进政府职能转移和权威控制能力增强方面协调了政府集权与地方分权.社会组织也从中获得了合法性，专业能力得以提高，社会组织能动性空间在项目实践过程得以再生产.因此，社会组织项目制实现了政府与社会组织关系的动态平衡.
总之，图像识别是一项先进的技术，将其应用于电力系统中可以有效推动电力信息化的进程，促进电力系统的技术升级。
在企业项目制的运作效果上，尽管企业的盈利性目标蕴含着消解项目制公共性的可能，但整体上其在推动政府职能转变的同时发挥出企业的资源优势和市场动员能力.因此，企业项目制实现了政府与企业关系的协调.实践表明，“项目制”可以作为促进国家治理体系现代化的着力点.
四、结论与讨论
改革开放以来，项目研究中出现了多个项目概念，但只有当作为国家治理体制的项目制概念被提出后，项目制研究才受到政策实践界、媒体界，特别是学术界的广泛关注，项目制研究才成为“显学”.对项目制及其研究何以成为“显学”这一问题，本文从概念追溯、性质定位、作用媒介和实践探索四个层面进行了探讨.
一是从概念辨析角度看，三种项目概念具有明显的差别，应当注重辨析.同时，我们也应看到三者的学术继承性，与其他两种项目概念相比，项目制概念具有承继性、创新性和独特性的特质.因此，项目制是一种具备中国特色的学术概念.二是从性质定位来讲，我国的单一制国家结构决定了中央集权和地方分权的关系处理问题始终是国家治理的主要矛盾.与其他治理模式相比，项目制是一种兼具集权与分权优势的治理模式.三是从作用媒介看，本文在总结项目制研究成果基础上结合调研实践，从国家治理体系视角出发，将项目制作用媒介主要划分为政府间项目制、社会组织项目制和企业项目制三种媒介类型.三种项目制媒介的共同点在于其目标都是为了实现公共利益、增进人民福祉，其具体运作均在一定程度上依附于科层制.三者的不同点表现在产生背景、资金来源、获取方式、运作机制和监控方式等方面.四是从运作绩效层面看，虽然三种项目制媒介在实践过程中存在问题，但整体上三者均实现了有效协调政府层级关系、政府与社会组织关系和政府与企业关系的目标.实践证明，“项目制”可以作为促进国家治理体系现代化的着力点.因此，项目制及项目制研究成为“显学”具备了理论和实践的双重合理性.
虽然项目制研究成果丰富，但仍存在很多亟待解决的问题.一是从实践层面看，项目制受到社会环境的影响存在应用限度的问题.一方面，新发展理念的提出对项目制的应用提出了新挑战.从前文分析可知，项目制成功地调动了地方政府发展经济的积极性和能动性，与以GDP为核心的发展主义相契合，这是地方政府广泛采用项目制的重要原因.但是，随着新发展理念的提出，项目制能否调动以及如何调动地方政府的积极性是一个值得思考的问题.另一方面，项目监管严格所导致的“隐形抵制”问题突出.我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，项目制无疑在脱贫攻坚实施过程中发挥了重要作用，但是近年来扶贫的政治性凸显，项目监督更为严格，督查制、巡查制在规范项目管理流程、制止项目腐败方面发挥了很大效能，其带来的负面影响使很多地方政府或村委会对项目进行隐形抵制① 2018年10月，笔者在对河北省W镇开展扶贫调查时发现，很多村支书都表示不想承接项目. .地方政府对项目的态度也由此发生了大转变，即由之前的“争资跑项”到“项目抵制”.那么，应该如何解释这一转变?未来，项目制应当如何发挥作用?二是项目制的资金整合问题突出.为了解决项目资金的碎片化问题，项目资金整合成为趋势，很多地方政府在机构改革过程中设立了项目管理办公室等部门来解决项目、资金和人员碎片化等问题.目前，中央政府有九大涉农部门，但是如何实现项目资金整合以及发挥项目制运作的影响也是值得进一步研究的问题.三是项目制概念外延能否开拓.目前，项目制研究主要局限在国内政府、社会组织和企业项目制的研究方面，如何顺应时代变化对其进行开拓是一个值得思考的学术问题.近年来，伴随着中国国际地位的不断提高，我国日益走近世界舞台中央.国家国际发展合作署的成立标志着中国的对外援助工作进入了新阶段.而我国“一带一路”倡议的实施也需要将大量项目投入到国外.因此，中国需要通过项目的运作积极地参与全球治理，协调中国与其他国家或社会组织、企业的关系，积极承担起国际责任.因此，能否在借鉴项目治理、项目干预概念的基础上将项目制概念外延拓展到国外建构国际项目制是一个值得进一步探讨的问题.
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How Does the Project System Study Become Popular Explicit：Concept Analysis,Nature Orientation and Practical Exploration
DOU Shu－long, YE Jing－zhong
(College of Humanities and Development Studies,China Agricultural University,Beijing 100193,China)
[Abstract] There are many project concepts in the project research,but only after the concept of the project system as the governance system is put forward,the project system research has been widely concerned and has become＂study＂．The project system research has accumulated a large number of academic achievements,and it is feasible to find a solution to the problem of＂how to pay extensive attention to project research＂through literature induction．The paper summarizes the research results of the project system from four dimensions：concept analysis,nature orientation,media and operational performance．Specifically,compared with other project concepts,the project System has the characteristics of inheritance,innovation and uniqueness,and thus is an academic concept with Chinese characteristics．Compared with other governance models,the project system is a governance model with both centralized and decentralized advantages．From the perspective of the national governance system,the medium for project production can be divided into three types of media：the intergovernmental project system,the social organization project system and the enterprise project system．Although the three project media will have problems in the process of practice,on the whole,the three have successively achieved the goal of effectively coordinating government－level relations,government－society relationship,and government－enterprise relationship．According to this,the＂project system＂can be used as a focus for promoting the modernization of the national governance system．Although the research results of the project system are rich,there are still unresolved issues such as how to break through the application limits of the project system,how to integrate the project system funds,and whether the project system concept can be expanded．
[Key words] Project Governance;Project Intervention;Project System;National Governance
[中图分类号] D422.6
[文献标识码] A
[文章编号] 1003－5281(2019)02－0024－12
DOI： 10．14137/j．cnki．issn1003－5281．2019．04．004
[基金项目] 国家社科基金重点项目“城乡一体化进程中的农村变迁研究”(编号：13ASH007).
[收稿日期] 2018－11－28
[作者简介] 豆书龙，男，中国农业大学人文与发展学院博士研究生；
叶敬忠，男，中国农业大学人文与发展学院教授，博士生导师。
(责任编辑 屈虹)
标签：项目治理论文; 项目干预论文; 项目制论文; 国家治理论文; 中国农业大学 人文与发展学院论文;