摘要：近年来，随着经济发展迅速，直接推动城市的发展步伐在逐渐加快，使得土地资源紧缺。而土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，使土地的有偿使用制度得到了极大的丰富和改变，土地储备工作也得到了快速发展。应合理规范调控土地市场，优化土地资源配置，节约集约利用城市土地，实现土地收益的最大化。本文在此从土地储备工作中出现的问题出发，对如何在城市规划导向下做好土地储备提出了几个有效措施。
关键词：土地；储备资金；土地收益
前言
土地储备是一项系统性很强的工作，在整个工作过程中，要注重与城市规划、社会管理、市场供应等的联系进一步推动城市的发展，其最终目的是政府通过掌控一定数量的土地，实现土地的有序供应，从而对土地市场进行宏观调控。
一、土地储备工作概述
土地储备是指城市政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。
土地储备制度建立以来，通过强化政府调控，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，有效显化了土地资产，促进了城市建设，为经济社会发展提供了有效保障。一是逐步改变供地、管地方式。从过去多部门、多渠道供应土地改变为集中统一供应，从过去供应生“生地”改变为供应产权清晰、配套完善、土地平整的“熟地”，从过去以协议出让土地为主改变为招标拍卖挂牌出让为主。二是调控土地市场功能得到提升。通过土地储备，调整供地结构，确保棚户区改造、保障性住房、普通商品房用地的有效供应。三是筹集城市建设资金的能力得到增强。进入储备的丰富的土地用于银行抵押，土地储备贷款有力推动了旧城改造、发送城市环境、提升城市形象，同时储备土地出让收益也成为城市基础设施建设的重要资金来源，推进了城市化进程。
二、土地储备的范围和数量
调整存量土地，关键是按城市规划调整不合理的用地结构，对城市规划中确定的更新改造地块，原则均可列入储备范围，使政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地。规划用途决定土地使用价值，因此要择优收购开发潜力大、价格较低、规划用途与市场需求一致的地块。
通过储备土地，一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的，如何科学地确定土地储备数量是一个重要课题。土地储备数量的确定要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，可通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得到最佳土地储备数量。
三、当前土地储备过程中存在的几个问题
1、无法有效支持宏观经济调控
目前，我国各级政府用来调控宏观经济的主要方法还是以财政政策和货币政策为主，在其他支持宏观经济调控方面的政策为辅，其中也包括土地政策。很多地方政府过分依靠土地带来的短期收益，对土地合理使用促进可持续发展关注较少，致使大量区位好、效益高的土地被低价出让。土地储备制度目前作为一个增加地方财政的手段，就现阶段而言利用土地储备来解决土地政策力度问题仍有些力不从心，全面支持经济宏观调控尚需时日。
2、土地资源利用效率低下
城市规划需要有土地，土地的种类很多，有建设用地、绿化用地等等，但是土地的用途很难短时间进行改变，可目前的情况是，城市规划所需的土地很多，可是每块土地由于用途不一，很难满足城市规划需要大面积相同用途的土地的需求，这种状况进而导致土地资源的利用效率降低，即有些土地会闲置白白浪费了它的用途，有些土地会供不应求导致规划受限。
3、土地储备资金问题
城市土地储备的启动需要巨额资金。目前主要有三个来源：政府财政拨款、储备中心自有资金和银行贷款。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆由于政府拨款与自有资金极其有限，绝大部分资金都来源于商业银行贷款，造成借贷资金比例太大，增加了实现经济目标的不确定性及风险水平。同时由于土地储备周期长，银行对土地储备贷款又严格限制，因此资金在流通过程中存在着由于利率变动、收入变动等产生的偿还风险。
三、城市规划导向下做好土地储备的几个有效措施
1、根据城市规划做好土地储备计划
土地储备的目的就是能够更好的为城市规划服务。为了保证城市规划建设能够顺利进行，土地储备方面也要有计划的进行，上文提到，由于当前的土地规划体制还留有计划经济的烙印，规划人员对于城市的市场需求还未能真正掌握，导致土地规划缺乏计划性，影响城市规划的进行。所以说，相关部门要以城市规划为导向，保证土地储备方面有计划的进行，满足城市规划的要求。
2、完善土地储备管理机制，积极进行宣传工作
要想使得土地出让利用率得到提升，就需要国家针对土地储备管理机制进行有效的完善处理，将管理机制中存在的问题进行合理的解决，对土地储备管理各个环节进行全面的分析，发现问题解决问题，将管理机制中的各个环节进行完善，从而使得各个环节的工作可以顺利的开展。并且国家要依据地区土地的利用情况，进行土地储备管理标准性法规的制定，从而使得土地储备管理工作的开展有法可依。同时要加强对土地储备管理相关机制的宣传，使得群众能够对土地储备管理的相关法规进行一定的了解，在依据相关法律法规的基础上，规范土地储备管理工作，从而使得土地储备管理能力得到提升，进而促进土地出让利用率的提升。
3、建立多元化的规划储备运作模式，完善土地储备
从目前土地利用的地域分布特点，能够用于土地储备的土地资源总量已经非常有限，主城区内可收储土地只占土地储备总量的极少部分，大量的土地储备资源主要分布在郊区的产业园区和城镇地区，因此应根据预规划的空间布局，建立多元化的规划储备方案，储备策略由对主城区存量土地的储备，转变为把增量土地作为下一步储备重点，借用土地增减挂钩等城乡统筹的土地政策统一进行收储，推动郊区城市化进程。
4、科学界定土地使用权，合理分配土地收益
合理分配土地收益是土地储备制度实施的核心。要合理分配政府和原土地使用者之间的收益，关键要准确界定土地使用权的内涵，在此基础上明确对原土地使用者补偿的性质、补偿依据、如何补偿等。在进行利益分配时，可从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等方面综合考虑。首先，从土地权利上完善土地收购价格。在土地产权体系中，与土地收购价格相关的权利有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法规定我国土地所有权属国家所有，因而土地收购价格不包含土地所有权价格，土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等权利。土地收购价格的内容应包括土地使用者所拥有的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有的权利为依据来进行补偿。
5、积极创新土地储备融资方式
建立土地储备基金是建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。除政府拨款和银行贷款两种筹资方式以外，还可以通过以下途径增加土地储备制度运作资金的来源渠道。一是在制度较为完善的前提下，可以考虑发行城市土地债券，以筹集资金。二是采取预出让的方式，利用开发商的资金进行房屋拆迁、居民安置和土地平整开发。三是城市土地储备制度运作一段时期后，对尚未进行拆迁的土地，可以在短时期内进行出租，以获取部分收益。四是建立城市土地专项基金，在资本市场上进行市场化运作，保值增值。
四、结语
综上，土地储备是一项重要的土地管理制度建设，也是政府经营城市的重要手段。实际工作中要完善土地储备实践中存在的问题，做好土地储备计划，对土地出让收益进行合理分配，积极创新土地储备融资方式，实现增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
参考文献
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[3]王宏亮，范全，刘学等.新时期土地储备工作的思考和研究[J].中国房地产业，2012，2.
论文作者:罗远华
论文发表刊物:《基层建设》2018年第32期
论文发表时间:2018/12/24
标签：土地论文; 土地储备论文; 城市规划论文; 城市论文; 制度论文; 收益论文; 政府论文; 《基层建设》2018年第32期论文;