国有企业严重亏损的非体制因素探讨，本文主要内容关键词为：国有企业论文,体制论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业问题中的非体制因素
很多国有企业严重亏损，陷入困境是长期存在的问题，人们正确地指出了企业制度变革对国有企业摆脱困境的重要意义。但是，对于导致国有企业陷入困境的另一类重要原因，似乎认识的不足。这就是有相当一部分国有企业的严重亏损与产业结构转换、区域结构转换问题有直接关系。这部分国有企业摆脱困境，除了企业自身努力外，还需要政府制定结构调整援助政策，以推进结构调整过程。
将中国国有企业陷入困境单纯归结为制度问题是不全面的。在一些实行市场经济的国家中，并没有如同中国这样大比例的国有企业，但在其经济发展的不同阶段，都出现过某些行业大量存在开工不足、失业半失业严重、企业出现亏损等问题。这是由于经济发展阶段和内外部条件的变化所决定的。
造成企业困境的结构性因素和区域性因素主要有以下几种原因。第一，随着收入水平的提高，人们的消费结构发生变化，从而引起产业结构的变化，一些新行业发展迅速，一些老行业的地位相对下降。第二，新资源的发现、新产品的出现和技术进步，也能直接影响产业结构，例如石油的大量使用，曾使一些工业化国家的煤炭工业受到严重打击，人工橡胶的研制，使天然橡胶生产行业陷入困境。第三，新行业的出现和经济发展进入新的阶段，往往伴随着一些新工业区的形成和旧工业区的相对衰退。第四，一国对外开放程度的扩大，会带来外部冲击，一部分不具备国际竞争力的行业，会很快地陷入困境。第五，随着国内经济的增长，某些要素的相对价格会有明显变化，影响着相关产品在国际市场上的竞争力，例如棉花价格的上升和劳动力成本的上升，会影响棉纺织品在国际市场上的竞争力。
中国经济已经持续10多年的高速增长，因此行业结构、区域结构的剧烈变化是必然的。当然，冲击不光对国有企业，非国有企业同样受到冲击，不过，由于国有企业在“老行业”中所占的比重较大，处在“老工业区”中的为数较多，所使用的投入品的价格变动较大，因此困境更为突出并不出意料之处。中国目前处在严重困境中的国有企业，有相当一部分是在50年代甚至更早时建立起来的，而且许多处在老工业区内，它们目前碰到的困境，既有本身制度方面的原因，也有行业分布和区域布局方面的原因。从行业分布方面看，较早建立的国有企业有相当一部分正是处在近些年结构变动中相对地位下降的行业之中，纺织工业、煤炭工业、某些机械行业、某些军工行业等中的国有企业就属于这类情况，而这些也正是国有企业处境最为困难的行业。这与其它国家随着经济结构的升级，行业性困境出现的顺序很相似。从区域布局上看，较早建成的国有企业大多数处在老工业区内，随着区域结构的变化，有一部分国有企业原来的区域位置已显得不合适，如一些不处在棉产区的中低档纺织产品生产企业，一些企业地处能源、水源、交通紧张或不适合大企业发展的城市中心地带等，发展的条件受到限制；还有一些在建设时期就有明显选址不当问题的企业，最有代表性的是大批布在交通不便、配套条件极差地区的“三线企业”。可以说，上面提到的几类企业中有相当一部分如果不在行业转移和区域转移上有大动作，无论采取什么样的企业制度，都不能从总体上解决问题。
为了说明问题，可以看看其它国家的经验。日本的情况就很典型。从50年代后期开始，日本的纺织工业、煤炭工业、冶金工业、造船工业、机床工业等行业相继进入比较困难的时期，企业严重开工不足，成为当时严重的经济和社会问题。当时日本纺织品大量向美国和西欧国家出口，受到这些国家纺织界和政府的抵制，对其出口实行限制措施，国内企业受到明显影响。日本的煤炭工业受到廉价进口石油的严重冲击，在政府最终不得不让大量进口石油进入国内市场和放弃对国内煤炭产业的保护之后，出现了成片煤矿关闭的困境。高耗能的冶金工业在能源危机时期也受到严重冲击和进行了较多的调整。造船工业在70年代初中期出现过订单连年大幅度下降的局面。可以说，从50年代未期开始，日本经济在高速增长的同时，长期受到上述问题的困扰。但人们主要从产业结构变动的角度而不是企业制度的角度来看待这些问题和寻求解决问题的途径。
这类比较集中出现的结构调整问题，需要政府给予必要的援助。因为仅仅靠企业自身的努力，调整过程会比较缓慢，而且有可能引起社会问题。即使是在市场经济国家中，在产业结构和区域布局较为集中剧烈变动时期，也同样碰到企业自身不能顺利从老行业退出和转移到新行业的问题。其原因大致有以下两个方面。第一，生产要素在不同行业间的转移存在障碍，需要大量新的投入才能进行。有些行业之间在设备、工艺、操作技术、经营方式和要素结构等方面差距非常之大，若要“转产”，几乎等于全部放弃老企业和重建新企业，例如煤炭工业、纺织工业、冶金工业向有前途的电子工业的转移谈何容易。如果再涉及区域转移问题，代价会更高，因此企业若不能得到政府的帮助，调整过程可能迟迟不能进行。中国在改革开放初期，通过老企业的“转产”解决了一部分结构问题，如一些重加工业向轻加工业的转移、军工企业向民品生产的转移等，但那时是一部分有相同或更高档次同类设备、工艺和技术能力的企业向同类企业和产品的转移，但现在的问题性质有所不同，大量的是真正的行业退出和行业间的转移。只靠企业本身困难很大。第二，政府为了避免大的社会动荡和波及政局稳定，往往在较长时期内采取对处在困境中的企业给予税收减免、优先贷款、补贴、限制同类商品进口等措施，使调整过程一推再推。因此，政府若没有有利于退出与转移企业的政策，结构调整会长时期地延误下去。
在这里特别要强调一点，不要认为市场经济国家的政府碰到由于结构变化、区域调整和外部冲击等原因造成较多企业面临倒闭、大量工人面临失业等问题时，都是完全通过市场机制来解决问题。实事上，二战以后，一些工业化国家的政府对这类问题的处理慎之又慎，一般都是在较长时期的维持努力之后，提出一整套援助政策，推动调整过程。因为无论哪国政府，都很难承受由此带来的社会与政治问题。
中国在今后10多年的时间内，增长“热点”在行业间、地区间的变换仍将较为明显，对外开放也将进一步扩大，尤其是随着“复关”的进程，国内部分产业的调整难以避免。如果产业间区域间的结构调整和产业转移不能顺利进行，政府迫于社会与政治方面的压力而不断地将资金注入这些行业维持其生存，就会成为整个经济发展和经济效率的大包袱。因此，认清这种问题产生的原因，及早地采取相应的对策“对症下药”，才能够帮助一部分属于这种状况的国有企业及早摆脱困境，消除影响经济稳定增长和社会安定的因素。
二、产业调整援助政策是解决国有企业困境的重要举措
从一些奉行市场经济的国家看，在进入结构变动剧烈时期、出现行业性困境和较为集中的行业间区域间产业转移问题时，为了推动结构调整的进行，政府要制定一系列的结构调整援助政策，对那些需要转移、但仅仅依靠企业自身又难以进行产业转移的企业给予切实的帮助。较常采用的政策措施有以下几种。
1.设立产业调整援助基金，援助企业退出和转产行为
在设立调整援助基金后，对于需要调整的企业，政府对其从“长线”行业中退出和进入新行业时所需的资金给予优惠，如企业若封存和淘汰设备，在进行新投资时，可以按比例得到优先或优惠贷款或采用特别折旧率，或者按封存和淘汰的设备数量，给予一定的资金补偿，后一种做法有时也采取政府向企业“购买”旧设备然后将其废弃的方式，即所谓的“收购报废”方式。这些方法比较适合整体受到冲击、行业内企业数目较多的行业。日本五六十年代纺织工业的调整就主要采取了上述方法。在60年代和70年代，日本政府为“收购废弃”制累计支出了近4000亿元日元，废弃的纺机和织机约等于60年代中期拥有量的2/5。此外，日本70年代中期以后造船业的调整中，“收购废弃”制也是重要的措施，不过，造船业的收购是设备带土地一起进行的，设备收购后废弃，土地可以出让。
2.通过关税补偿制援助受到外来冲击的行业
一个国家对外开放度的扩大，削减关税是一项重要内容，国内有关的产业有可能会面对进口品的有力竞争，导致生产缩减和员工失业。但与此同时，另一部分使用进口品的企业会因之而受益，因此，一种可行的方式就是从使用进口品企业的得益中分出一块，作为受冲击生产企业的调整援助基金，按照设备封存或淘汰的比例分配。例如，当进口关税从15%降到10%时，进口企业可将其少付的5%的关税中的一部分付给有关政府机构或政府指定的金融机构，按生产企业设备关闭的比例发放低息、无息或贴息贷款，支持其进行设备更新和转产行为。
3.对企业员工失业和在就业问题制定特别政策
对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，由于可能导致明显的社会影响，政府需要制定一些特别的处置措施，仅仅靠一般的社会保障体系是不足的，否则，仅仅工会或工人方面的反对意见，就可能会长期延误调整。这其中可以采取的措施有：由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用特定行业、特定企业失业职工的企业，可以享受政府资助，一般按再就业者工资的某一比例在一定时期发放；雇佣特定企业失业职工达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额；采用提前退休制等。
4.对区域性调整的成套援助措施
由于产业结构转换引起的产业调整问题，经常与区域结构问题相关。近些年工业发展较快的国家和地区中，一些相对地位下降，需要有较大范围转产行为的行业，往往是一些与自然资源条件关系密切的行业，因此比较集中于资源产区及邻近地区，如煤炭工业和其它采掘工业、纺织工业、冶金工业等，因此它们的调整既是行业间的转移问题，又是区域结构的调整问题，这种相关性使调整的难度增加。因为在一些以某个行业为主的工业区内，往往一个家庭的成员都在这个行业中工作和依赖这个行业生存，企业关闭和失业问题会同时影响所有家庭成员，形成严重的社会问题。这方面比较典型的是西欧一些国家煤炭产区和其它矿产资源产区的调整和转产问题。日本战后也出现了这类问题，著名的九州煤矿关闭事件就是很典型的例子。
九州曾是日本的主要煤炭产区，从五十年代初期开始，煤矿的开采条件开始恶化，而且面对廉价进口石油的竞争，日本政府曾采用包括限制石油进口在内的一系列支持煤炭工业的政策，但政府最终在60年代初期还是决定放弃对煤炭工业代价极其昂贵的保护政策。这个决定对九州地区产生了巨大影响，大片煤炭将要关闭，是一项涉及10多万就业者和数10万家属的区域性结构调整问题。这个政策一公布，就受到煤矿工人和业主的强烈反对。不过，与此同时，政府制定了一系列的调整援助政策，主要措施有：设立专门的机构并向其提供资金和给予土地转让权，使其主持在九州开发适合现代制造业发展的新工业区，九州地区共开发了76个这样的新工业区；以优惠政策吸引其它地区的企业家前来投资，对这类投资者给予财政、税收、金融各方面的优惠，这些措施被证明是有效的，大量的新企业和从其它区域迁来的企业进入新工业区内，工业开发区的利用率达到85%；对雇佣煤炭工人及其子女的区内及区外企业给予补助，政府可负担其培训费用；对失业工人进行培训和介绍职业，不仅在区内介绍，而且向全国介绍；等等。由于采取了这些措施，关闭九州煤矿和进行区域结构转换的计划基本顺利实施，到70年代初期，在全新产业基础上的新的九州工业区已基本成形，目前九州已成为日本一个重要的高新技术产业区。
产业调整援助措施还有许多，不同情况应有不同的政策措施。从中国的情况看，有必要再强调以下两个问题：
第一，产业转移、区域转移和企业制度的变革三位一体，是解决一些国有企业困境的有效途径。例如一些处在偏僻山区或条件较差的老工业区的老企业，不进行产业和产品的调整，不重新选择有前途的新区位，企业就没有发展前景,企业制度的改革也无从谈起。烟台开发区的烟台东兴公司就是一个很有说服力的例子。这个企业的前身是国营第三二四厂，位于吉林省磐石县境内，进入80年代以后，一直处在困境中。1988年，企业确定了选择新产品、选择新厂址和进行企业内部体制改革同时进行的方针，1989年，选定烟台开发区作为新址并开始建设，选择汽车空调器压缩机为新产品,1993年，全厂迁入了新厂区，同时对内部经营机制进行了重要改革。由于经营条件有很大改善，便于吸引合作伙伴，目前车用空调器项目已择优与日本电装公司达成合资协议，企业呈现出良好的发展前景。同时，由于到了新的环境，切实感到改革开放的气氛，企业员工的思想观念也发生了深刻的变化，推动了企业内部改革的顺利进行。
国有企业这种摆脱困境的途径，对国内一些主要新工业区的发展也十分有益，这些新区希望从开始就有较高起点，能吸引技术先进、产品为国内领先、有国际竞争力的外国投资者，但是，如不能吸引一睦中方有技术实力、成规模的大型企业进入，吸引同等档次的外商投资也就比较困难。因此，在政府的有关政策扶持下，多吸收一些国有大中型企业进入开发区，对遍及全国、总规模已经较大、已经投入大量开发资金的开发区的发展，也有重要意义。
第二，这种调整方式对非国有企业也是适用的，不过，由于国有企业的困境集中而突出，因而是关注的重点。
总之，解决国有企业的困境问题，需要多方面的政策和改革措施配合使用，其中与产业间和区域间结构调整有关的产业调整援助政策，是一些工业化国家产业政策最重要的内容之一，也应该成为今后我国产业政策的重要内容。
* 本文系中国社科院招标课题《严重亏损的国有企业的现状及出路研究》的初步成果之一。