我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,视角论文,需求论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
逐步实现基本公共服务均等化在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中均作为我国经济社会发展、构建和谐社会的一个中长期目标被提出，随后党的十七大报告进一步提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求。这表明实现基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。
从本质上看，我国基本公共服务非均等化以及导致的经济社会问题，是公共财政职能缺位在经济社会发展中的一种变现，这种职能缺位的内在体制原因集中体现在：一方面传统的计划经济体制下承担公共服务提供职能的民众与政府企业间的保障契约被逐步打破，另一方面新型市场经济体制下的由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立，从而造成了社会公共服务提供机制的过渡性真空，进而造成了众多社会问题的出现。而在我国实行的财政分权体制下，这种过渡性公共服务提供机制缺失所造成的结果，一是公共服务提供总量的不足，二是公共服务提供的不均等。其中总量不足的问题，随着我国经济的发展、国力的增强，以及各级政府的高度重视正逐步得到缓解，但公共服务提供不均等的问题却在我国二元经济的影响下变得十分严峻。因此要彻底解决这种阻碍我国经济社会健康发展的问题，必须加快推进我国公共财政体制建设，完善公共财政职能体系，尽快推进基本公共服务均等化，保障我国经济社会的可持续发展。
一、基本概念界定及相关研究概述
（一）基本概念的梳理与界定。
虽然基本公共服务均等化已经成为当前大家关注的热点问题，但其中的一些关键性的概念问题并没有得到清晰一致的界定。从而导致基本公共服务均等化问题的研究对象不具体、范围不确定，进而阻碍了对这一问题的深入研究。因此，理论界亟须对公共服务、基本公共服务以及均等化等基本概念作出明确、具体的界定。
1.基本公共服务概念的探讨。公共服务是基本公共服务均等化问题中最为基础性的概念，张馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)等认为，公共服务是与公共产品相同的概念。而陈昌盛、蔡跃洲(2007)认为所谓公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务。从范围上看，公共服务不仅包括通常所说的公共产品，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务，广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。刘尚希(2007)则从公共服务消费性质和风险的角度把公共服务定义为政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。可以发现公共服务的界定基本可以分为两类，一是大部分学者对于公共服务的概念界定，都是基于经济学中非排他、非竞争的公共产品概念引申而来，其差别仅在于公共服务概念范围的大小不同，其核心是物化的产品或服务；二是从行动方式的角度来界定，其核心是旨在满足均等化的政府行为。
基本公共服务的概念是在我国特殊国情背景下，由于不能同时满足所有公共服务的均衡提供，而对公共服务按照重要性、基础性的原则进行的范围限定。从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》看，基本公共服务应该包括教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施和社会治安等领域。但具体判定的原则，目前并没有一个明确一致的看法。何成军(2002)认为，根据过渡期一般性转移支付所采用的标准财政支出模型，地区的基本公共服务需求相当广泛，它包括人员经费、公用经费、卫生事业标准支出和城市维护建设费标准支出等八项支出。孟春等(2004)认为基本公共服务是指维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须保证的基本公共服务水平，如基本的公共教育、公共医疗、社会保障及基础设施等。朱玲(2004)则主张基本公共服务应包括公共安全、生态保护、基础教育、公共卫生服务等领域。唐钧(2006)认为公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求。并将公共服务均等化的目标具体化为生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等六项公民权利。常修泽(2007)认为，现阶段基本公共服务均等化应包括四个方面内容：即提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”，义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”以及生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。
笔者认为分析基本公共服务的内涵应当把握四个要点：一是“基本”，即所探讨的公共服务提供是保障民众最为基本的公共服务需求，体现在最为根本的生存、发展等方面，这主要是基于我国当前经济社会发展的阶段所决定；二是“公共”，即所提供的公共服务要体现出公共产品的属性，其在市场条件下难以实现充足供给的产品和服务，这一点对于界清政府的责任范围至关重要；三是明确我国当前的经济发展阶段和政府的财政能力，而“基本”的内涵则应根据我国发展阶段和政府能力的变化而调整；四是针对我国当前社会发展中面临的主要问题和矛盾，当前普及和均等化基本公共服务的重要任务是缓解那些潜在及现实的社会问题，如公共卫生服务不足、社会保障在部分人群的缺失等问题。基于以上四点，笔者认为政府应当提供基本公共服务的领域包括对失业和贫困人员的保障与救济、为适龄儿童提供免费基础教育，为老年人提供养老保障、提供免费的公共医疗服务，以及满足民众对基本公共文化的需求，等等。
2.基本公共服务均等化内涵的理解。基本公共服务均等化一般是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。这一思想来源于James Buchanan(1950)提出了财政平衡的思想，他认为所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，要实现居民财政公平，应向财力富裕地区的居民征收一定数额的税收补助给财力贫困地区居民，以实现“财政剩余”的平等。这样，居民财政剩余平等实现的同时，地区间财力公平也得到了一定程度的实现。而加拿大财政学者B.Dahlby和L.S.Wilson(1994)则从纯经济学的角度明确界定了地区间公共服务均等化是一种“合理的、可比的”均等。所谓“相对的”或“合理的、可比的”公共服务水平是指经过转移支付制度调整后，使各辖区筹集公共资金的边际成本相等时所决定的公共服务水平，而此时社会总成本才最小。
在国内，大部分学者认为均等化不是完全的平均，而是一个相对的概念，但在具体界定上有不同看法。贾康(2007)认为公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，然而，从起始到成熟，基本公共服务均等化过程要经历不同的阶段，在每个阶段，其具体重点、目标及表现是不同的。当前我国公共服务均等化程度还很低，应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。而马国贤(2007)则将基本公共服务均等化在各国的做法总结为人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平等三种模式，并认为基本公共服务最低公平是最适合我国的模式。
笔者认为对于基本公共服务均等化的判断无外乎有两种，一是均等划一的一刀切式平衡，即在全国范围内实现统一标准的基本公共服务提供，这种模式带有劫富济贫的思想，只注重公平而忽视了效率；二是一种相对、大致的均等，这种均等考虑了各地的经济发展等实际因素，允许一定程度公共服务差异的存在，从而兼顾了公平与效率。无论是从可行性的角度而言，还是从保护竞争与效率的方面看，第二种对均等化的理解更为实用和可行。笔者认为具体的均等化模式可以有以下两种：一是大区域公平，即按照经济发展或税收能力相近原则将全国划分为若干个公共服务均等化区域，然后首先在各区域内实现均等化，再调节并缩小不同均等化区域间的差距，最终实现全国范围内的基本公共服务均等化；二是底线公平，即依据国家发展阶段和政府财力，合理设定国家基本公共服务最低标准，低于最低标准的省份由纵向和横向转移支付来补齐，而超出标准的省份则可以提供高于最低标准的服务，但必须向部分达不到最低标准的省份进行补贴。
从本质上讲，提供基本公共服务是为了公民个体的公共服务需求，但每个人尤其自身特征（年龄、收入、健康等）的不同，其所产生的基本公共服务需求也将不同。从这个意义上讲，所有公民均衡划一的公共服务供给是不合理的，也不是基本公共服务均等化的根本目的。因此笔者认为基本公共服务均等化的含义是指具有相同公共需求的公民，可以享受到大致相同的公共服务。其中包含几个要点：一是基本公共服务均等化并不是所有人都享受均衡划一的服务水平，因为个体特征的不同，其公共需求的类别和数量也不同；二是具有相同特征的个体，应当享受到大致相同的服务；三是各地区的基本公共服务提供总量，不仅要依据各地区的实际人口数量，也要反映各地人口结构（老龄化、贫困率等）特征情况。明确这一点对于指导我们研究可行的均等化方案，具有很强的现实指导意义。
（二）相关研究概述。
地区间基本公共服务提供不平衡的现象，在世界范围内具有普遍性。因此针对基本公共服务均等化的相关问题，在世界范围内已经引起了较多的关注，并从不同的角度进行了较为广泛和深入的研究。
首先，不少学者对于公共服务不均等的现象进行了实证研究和分析。Grand(1982)、世界银行(2004)指出了公共服务不公平的普遍性；Vande Walle(2005)、OECD(2006)则指出了公共服务分配不均等的严重性。Mclure,Charles E.,Jr,(1994)对俄罗斯的税权分配和财政联邦主义进行了分析，发现俄罗斯的地区间财力存在着很大的差距差异，并指出这种差异主要是由于各地区所拥有的自然资源（如石油）分布不均造成的，并在可预见的将来会一直存在。而Slukhai(2003)则对俄罗斯、罗马尼亚和乌克兰三个国家的财力差异现状进行分析，并结合三个国家各自的财政体制提出了如何通过财政平衡机制对这种差异进行治理。Bert Hofman和Susana Cordeiro Gurra(2005)对东南亚几个国家与中国的财力差异问题进行了较为深入的研究后发现，中国、印度尼西亚、菲律宾和越南四个国家目前的地区间财力差异都很大，由此导致各国地方政府提供公共服务的巨大差异。他们认为这种巨大的财力差异是由其地区间经济发展的不平衡和财政转移支付制度不规范造成的。他们最后提出了三种可能的实现地区间公共服务水平均等化的途径：中央政府的决心及中央政府作用的充分发挥；地方政府信息管理制度的完善；转移支付构成的合理化。而Kai-yuen Tsui(2005)则从中国地区间财力差异的角度对地区间公共服务水平差异的形成机制进行了详细测量，发现地区间财力差异至少从1994年分税制改革以来基本处于一种上升状态。并且他对收入因素与转移支付因素对财政支出差异的影响进行了定量分析，并发现专门用于平衡各地区财力不均等的过渡期转移支付项目没有起到强有力地缩小财力差异的作用。他还指出营业税、增值税和税收返还对地区间财力差异的作用度是最强的，而这一结论也为如何实现地区间公共服务水平的均等化提供了直接依据。王雍君(2006)认为我国现行的财政转移支付制度具有逆均等化效果。王磊(2006)对财政转移支付与基本公共服务均等化的关系进行了实证检验。
其次，也有大量文献研究了基本公共服务均等化的解决方案问题。普拉丹(2000)、IMF(2005)提出了其公共服务供给的基本分析方法；Savas(2000)、格兰德、普罗佩尔、罗宾逊(2006)则绘制了公共服务公平有效供给的财政支出制度框架；Toshihiro等(2004)的研究指出，应该动态地分析联邦制国家地方政府财政支出结构的变化从而相应地调整各类转移支付的办法；Stephen(2002)在对美国和加拿大两国基本公共服务项目种类进行介绍后，分别对两国均等化转移支付计划和地区间基本公共服务均等化效果进行了比较；Bruce(2005)概括了政府税收返还及转移支付模式对社会保障计划的影响的一些研究；Thiess(2006)介绍了德国根据地方税收贡献来确定地方财力平衡性转移支付的综合模式等。
近年来，国内也有不少学者从不同的角度，对促进基本公共服务均等化的政策取向与手段进行了研究。有学者认为实现基本公共服务均等化，根本的思路是完善财政管理体制，如贾康、阎坤(2005)认为，应逐步完善省以下地方税收体系，调整各级政府间的财力划分。金人庆(2006)提出，通过进一步明确中央和地方的事权、健全财力与事权相匹配的财税体制，可以推动基本公共服务均等化；完善省以下财政管理体制，可以增加基层政府提供公共服务的能力。方栓喜、匡贤明(2007)认为，要尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为导向”转变，使有限的公共资源在中央地方之间实现优化配置，实现经济的可持续增长、逐步缩小地区间基本公共服务的差距。也有学者侧重于从政府职能这一更高的层面来研究，认为要从根本上重视和强化政府的公共服务职能，如迟福林(2006)提出，加快建设公共服务型是实现基本公共服务均等化的关键所在，应建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度和中央政府对地方政府的问责制。常修泽(2007)认为，我国财政资金应逐步退出一般竞争性领域，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。这种研究视角明确了市场经济下的政府的公共服务职能以及相应的公共财政投向问题。
在具体的均等化解决方案中，通过完善财政管理体制，改革现行中央对地方转移支付制度以实现基本公共服务均等化，是被广泛提及的改革思路。贾康(2005)认为，应进一步明确财权和事权划分，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。阎坤(2007)认为，要实现基本公共服务均等化，必须规范转移支付体制，加大转移支付力度，需要试行纵向转移与横向转移相结合的模式，并且从实质上调整利益分配格局。刘铭达(2007)认为，转移支付促进基本公共服务均等化，要合理地确定转移支付补助规模的稳定增长机制。对于地区经济发展不均衡的问题，在财政体制的设计上应统筹考虑，收入、事权的划分及转移支付的规模要通盘设计。然而也有不同观点，如丁元竹(2007)认为，根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化等，基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。
综合来看，已有国内外相关研究大多侧重对基础理论、现状描述与解释，以及方向性的改革对策，而没有提出一个完整的基本公共服务均等化问题的研究框架和系统的解决方案。我们应当看到，中国的基本公共服务提供不均等问题，是在中国特殊的经济转轨时期的多二元社会条件下产生的，其表面原因可能是财政体制安排导致的，但更深层次原因可能是背后决定我国财政体制安排的转轨体制背景和国家发展战略。因此我们应当在转轨经济体制背景——财政体制安排——基本公共服务提供这样一个三位一体的框架，系统研究我国基本公共服务提供不均衡的历史和体制背景，并尽可能的提出契合我国国情的、系统的、可操作的均等化解决方案。
二、均等化方案的研究思路与框架
基本公共服务是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务，因此政府能力和公共需求是引致公共服务供需行为的基本因素，两者内在的变化会对政府最终的公共服务提供行为产生根本性的影响。公共服务提供不均等问题的出现，正是公共服务供给和需求在结构上的失调所导致的结果。因此对于实现基本公共服务均等化，我们的基本思路是在合理设定均等化标准的基础上，客观测定各地区基本公共服务的实际公共需求与政府服务能力，通过对比其差额来科学设计财政体制安排和转移支付方案，最终实现基本公共服务均等化。其核心思想是通过调节各地区的政府服务能力，以适应和满足各地区的实际公共服务需求，从而最终建立起一套需求导向的、现实可行的基本公共服务均等化提供方案。在这一研究框架中涉及三个关键因素，均等化标准、实际公共需求与政府服务能力，需要我们认真加以研究和分析。
（一）均等化标准的确定。
明确基本公共服务均等化标准，是推进基本公共服务均等化的基础。这种标准是指我们应当在一个什么样的服务水平上，实现全国范围内的基本公共服务均等化，也就是一个单位公民应当享受的标准公共服务数量，属于价值判断的范畴。在此均等化标准是作为一个计量单位出现，一般由人均公共服务支出额来测量，为了更好地表现这一特点，可以将其定义为一个新的概念“标准人需求”。“标准人需求”是指一个标准化的公民（去除个体特征，反映整体公民特点）实际应当享受的基本公共服务数量。作为一个单位出现的“标准人需求”与实际个人公共服务需求有着本质的区别，“标准人需求”是从国家整体和全体公民特质的层面出发，划定的用于计算实际公共需求总量的计量单位，其可能高于某个公民个体（如身体健康的在职人员）的公共需求，也可能低于某些公民个体（如老年人、适龄入学儿童、贫困者）的实际公共需求。
“标准人需求”的设定，要受到多方面因素的影响和制约，因此“标准人需求”必然存在随经济社会发展变化而动态调整的过程。具体而言，“标准人需求”的具体确定可以依据国际比较、国内中值、政府能力三个角度来分析。
首先国际比较的角度，就是要结合我国现有经济发展水平和政府财政能力，对照国际其他国家的公共服务支出情况，来划定我国的公共服务“标准人需求”。这种比较的基础是假定各国的公共服务提供水平与各国的经济发展水平和政府财力有着内在的一致性规律。根据笔者对世界53个国家和地区在2003年横截面相关数据的初步研究，发现人均国民收入和政府财政收入对一个国家或地区的公共医疗和教育支出，有着很强的相关关系。
从结果看，如果人均国民收入每提供1个百分点，则用于公共医疗和教育的支出将增加1.35美元；而国家财政收入每提高1美元，则相应会增加0.14美元的公共医疗和教育支出。因此我们可以据此判断我国当前发展阶段和财政能力条件下，我国应当提供人均公共服务水平。这一方法可以更好的使我们在公共服务领域与世界接轨，体现政府的公共服务责任，但不足之处在于忽视了中国特有的国情。
其次国内中值的角度，是从国内现状出发，结合我国现有经济条件提出适中的均等化标准。具体方法有两种，一是可以选取我国经济发展水平和公共服务提供水平较为适中的省份，所提供的服务水平作为均等化的依据；二是对各地区的公共服务支出水平与各地区的经济发展水平、财政能力等因素进行回归，求出拟合曲线，然后代入我国各地区经济发展和财政能力的中值，测算出适中的均等化服务水平。国内中值方法相对国际比较法而言，更能体现我国实际情况，因此在实践中也更具操作性。
此外还有一种政府能力的分析视角，这要求依据政府的实际财政收支状况和综合考虑各项政府职能的基础上，考虑政府的实际公共服务提供能力，系统考虑我国现有国情下的基本公共服务均等化标准问题。这实际上是一种在前两种方法的基础上，综合考虑的调节因素。因为政府的税收需要负担众多的政府职能，其中能够用于基本公共服务支出的部分，要受制于传统的公共支出结构和政府职能侧重等因素。因此从可行性的角度来看，政府的整体服务能力是制定均等化标准的一个重要参考依据。
（二）实际公共需求的测算方法研究。
科学、准确地把握公共需求的变动趋势，是我们按需、合理提供公共服务需求的基础。公众对于公共服务的需求是基于整个经济社会系统的结构运动而变化，任何与某一项公共服务相关联的经济社会结构发生变化，都会影响公共服务需求。以前面我们设定的基本公共服务项目——社会扶助与救济、养老保障、基础教育、公共卫生以及公共文化为例，经济社会变化中城市化进程、失业率、贫困率、老龄化程度、适龄入学儿童比例等指标的变动，都会引致公共服务需求总量的变动（见表1）。
表1 经济社会系统变化对公共服务需求的影响关系
在我国城市化进程对于公共服务需求的影响是比较全方面和极其显著的，随着城市化进程的推进，社会救济、养老、公共卫生、基础教育和公共文化等各项公共服务需求都将增加。这一方面是由于价格因素造成城乡服务成本的差别，使得在城市提供一定数量的公共服务所需花费的公共资源要高于农村地区，因此随着城市化进程的不断推进，全社会的总公共服务需求也将逐步增加；另一方面是由于中国现行的城乡分割管理体制，造成城市地区的公共服务提供数量和质量都远远高于农村地区，因此在中国的现行体制框架下，随着城市化进程的推进全社会对于公共服务的总需求将呈现明显上升态势。
失业和贫困也是导致公共服务需求增加的主要因素，其对应的是社会扶助及救济项目的增长，随着我国市场化进程的推进以及贫困标准的不断提高，一定规模的失业和贫困人口是不可避免的，而随着两者的变化，公共服务需求也将随之变化。人口老龄化是中国未来一段时期面临的一项重要社会问题，随着老龄人口比例的增长，势必增加养老保障服务的支出负担；同时人口老龄化的加剧，也会直接影响医疗卫生费用的增长，进而大幅提升公共服务需求。随着我国义务教育阶段“两免一补”政策的全面实施，适龄入学儿童规模的变化，将会直接影响社会对基础教育服务的需求，进而影响公共服务需求。
由于经济社会系统因素的变化对基本公共服务需求有着显著的影响，所以对各地区实际公共需求的测量应当将这些因素考虑在内，而不能单纯的依据人口数量来判断。笔者认为在确定出“标准人需求(A)”的基础上，各地区的实际公共服务需求总量就是各地区内的标准人数乘以单位人需求。而实际公共需求的测算，依据考虑因素的不同可以分为三个层次：
1.依据实际户籍人口数测算地区公共需求，由于我国实行了较为严格的户籍制度，各地区的人口统计多以户籍人口为基础，因此基于各地区户籍测算的公共需求是最为方便、可行的。其公式为：
=P×A
其中总公共需求量为实际户籍人口数P乘以标准人需求，这是最为简单、粗略的测算方法。在这种方法下，各地区的公共需求多少只取决于其户籍人口的多少，这显然在我国人口流动极为频繁的情况下而有悖于现实。
2.在的基础上引入人口流动因素，调整户籍人口与实际被服务人口的偏差。随着改革开放的深入，人口流动在我国成为一个显著的社会现象，其对各地实际公共服务需求有着较大的影响。从个体而言，许多公民户籍在A地，但实际工作和生活以及缴税却在B地，因此其所产生的公共需求实际是需要B地政府来进行提供；从地方政府而言，人口净流出的省份，其实际公共需求数量要少于其依据户籍人口测算出的公共需求量，而人口净流入的省份，由于大量外来人员的存在，其实际的公共需求要高于依据户籍人口测算出的公共需求量。
通过引入人口流动系数我们可以有效的降低人口流动对各地公共服务需求带来的偏差，因此
更能反映我国各地区的实际公共服务需求状况。其测算公式为：
=P×T×A
其中系数T为各地区的人口流入／流出系数，表示各地区的实际净人口流动状况，若为人口净流入地区系数T为正，若为人口净流出地区系数T为负。而P×T代表了各地区的实际常住人口数。
3.在的基础上引入人口构成因素，调整公共服务总需求。在均等化的内涵界定中，我们已经指出，提供基本公共服务是为了公民个体的公共服务需求，但每个人尤其自身特征（年龄、收入、健康等）的不同，其所产生的基本公共服务需求也将不同。因此在具体测算各地区的实际公共需求时，我们应当考虑各地区的人口构成状况。例如一个省份如果老龄化程度较高，或者贫困人口较多，则这一省份的实际公共需求会相应增加，反之亦然。因此必须引入各地区的人口构成因素对各地区的实际服务人口进行调整。其具体的测算公式为：
有了这一概念，我们便可以结合前述的公共服务“标准人需求A”，较为精确的测算出我国各地区的实际公共需求总量，并据此作为中央政府进行均等化调节的依据。
（三）地方政府服务能力考察。
笔者认为影响各地方政府公共服务提供能力的因素主要有四个方面：一是经济发展水平，二是政府的财政收入能力，三是来自中央政府的转移支付，三者决定了地方政府能够提供公共服务的能力；四是政府对于公共服务支出的相对偏好，这种偏好表示了政府在多大程度上愿意将财政收入投入公共服务领域。
经济的发展和政府财政收入的增长无疑会提升政府公共服务供给能力，而中央转移支付和地方政府支出偏好对供给能力的影响，我们可以通过构建一个在既定经济发展水平和政府税收条件下，基于转移支付和政府偏好的公共支出选择模型来加以解释。假设：(1)政府只提供两种产品，一种是公共服务PS，一种是公共投资PI，且政府保持预算平衡。(2)公共服务这一特殊产品只能由政府提供，而私人部门无法提供。(3)社会中对公共服务的需求是真实、有效、合理的。(4)中央政府转移支付和地方政府的支出偏好在一定区间内变动。构造公共服务的供给函数为：
PS=f(Y,F,T,θ)
表明公共服务的供给量由各地区经济发展水平、政府财政能力、中央转移支付，以及政府对公共服务的相对支出偏好决定。其中Y为经济发展水平，F为政府收入占经济总量的比例，θ为政府对提供公共服务与公共投资之间的相对偏好，
据此我们可以构建相应的回归方程，定量分析各因素对政府公共服务提供能力的影响系数，进而客观判定各地方政府的实际公共服务提供能力。
图1 基于转移支付和政府偏好的公共支出选择模型
在确定均等化标准（标准人需求）以及客观测算各地区公共需求和政府提供能力的基础上，便可以准确地制定旨在实现基本公共服务均等化的政策方案。首先通过标准人需求和各地区的标准人口相乘得出各地区的实际公共需求，然后再比较各地区实际需求与政府服务能力之间的差额，从而为均等化方案提供科学、客观的数据支持。均等化方案的核心思想是调节地方政府的公共服务供给能力，以适应各地区的实际公共需求，是一种需求导向的均等化模式。但需要强调的是，中短期而言，我们更多的依靠中央政府转移支付的方式调节地方政府的公共服务提供能力；而长期来看，我们更应该考虑通过改善落后地区的经济发展和自身财政状况，来改善其公共服务提供能力，同时辅之以中央转移支付的方式，来实现各地区的基本公共服务均等化。至此我们可以给出一个较为清晰的基本公共服务均等化研究思路与框架（见图2）。
三、承载基本公共服务均等化方案的保障机制
建立以公共需求为导向的公共服务提供模式，不仅是一种公共服务提供思路的转换，更需要在公共财政框架内建立一套与之相匹配的保障机制。由于我国的基本公共服务均等化问题是一个特殊转轨时期出现的阶段性问题，有着其深刻的历史和体制背景，因此要构建承载基本公共服务均等化方案的保障机制，必须着眼于改变各种战略和体制层面的桎梏，改善制约以需求为导向公共服务提供模式形成的体制性障碍，系统的为实现基本公共服务均等化创造内外部条件。
首先，从长期的角度看，要改变“以经济建设为中心”的指导战略，深入贯彻均衡发展和建设和谐社会的指导理念。积极推进落后地区的经济发展，提高其公共服务自给能力。将政府官员的公共服务绩效纳入到政府考核机制当中，改变各级政府的公共服务提供偏好。通过提高体制保障的程度，拉升国内消费需求，转变经济增长方式，减缓政府投资促进经济发展的压力，改善公共支出结构，提升各级政府的公共服务能力，从而使得经济发展与公共服务保障进入良性发展的轨道。
图2 基本公共服务均等化的研究思路与框架
其次，在制度方面，公共财政制度是一项通过公共税收满足公众公共需求的制度安排，通过制度设计和政策安排尽可能的满足公共需求，是公共财政制度的重要职能，而完善和强化这一职能是我们当前公共财政体制建设中的重要工作，代表了一种政府的态度。因此应当完善公共财政框架下的财政收支体系，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，在制度层面改变以往以收定支的财政思维模式，逐步建立起一套为满足公共需求而相应进行税收行为的公共财政思维逻辑，从而突出基本公共服务职能在公共财政制度框架中的重要性，加大基本公共服务支出在财政支出中的比重，逐步增强各级政府的公共服务能力。
再次，在财政体制建设方面，努力理顺各级政府间的财政关系，规范纵向转移支付制度，逐步创建合理的横向转移支付制度，这是推进基本公共服务均等化的关键环节和重要手段。逐步建立起规范的、有章可循的转移支付制度，减少转移支付的随意性，要改进现有过渡性转移支付制度的不足，依据科学的计算来分配中央转移支付资金，科学计算并制度化中央转移支付的规模和增长比例，逐步取消过渡性的税收返还式的转移支付模式。其核心在于合理调节中央与地方政府的财政关系，根据各地实际公共需求来相应调整其政府服务能力，依据具体中央和地方政府的事权划分，相应调节各级政府的财力，实现各级政府公共服务事权与财力的平衡。
最后，在财政管理方面，要加强公共资金的管理，重点关注政府预算制度、公共支出绩效评价以及财政法律制度建设等方面对基本公共服务均等化改革方案的约束机制；设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价与考核，同时对财政转移支付资金的分配、投放以及事后的经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化，并提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项转移支付拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，尽力减少转移支付的盲目性和随意性，探索提高财政资金的预算和管理效率的模式与路径。此外还应建立公共服务资源的跨区域流动激励机制，鼓励发达地区的过剩公共服务资源向欠发达地区的横向流动。
注释：
①假设
，是因为政府一般不会偏好将其支出过渡的集中于某一种支出，而是希望将支出分散于二者之间。原因是政府支出必须要保障基本的公共服务供给，保障政府应急性调控能力，保障政府的正常运作等，政府支出偏好必定是在一定范围内分散于不同支出之间。因此
表示政府在基本保障其他政府职能得以实现的情况下，对公共服务提供的最大偏好。
②中央对地方政府的转移支付分为一般性和专项转移支付，此处仅讨论了一般性转移支付，若是进行提供公共服务的专项支付，则全部增加为最终的公共服务提供数量。
标签：转移支付论文; 基本公共服务均等化论文; 社会公平论文; 政府支出论文; 公共服务设施论文; 公民权利论文; 政府服务论文; 社会因素论文; 财政制度论文; 地区经济发展论文; 社会体制论文; 国家经济论文; 人口问题论文; 发展能力论文; 经济学论文; 财政学论文;