服务业非集聚化的县政体制影响——基于浙江的研究，本文主要内容关键词为：县政论文,浙江论文,服务业论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2013)03-0022-07
服务业是现代经济的主要增长点，纵览世界上主要的发达国家，服务业对于经济总量和经济增长的贡献均超过50％。改革开放进入新时期，加快服务业发展也成为我国传统制造业转型升级的重要目标。浙江省自改革开放以来凭借率先走上市场化改革的相对制度优势，制造业较为发达，但产业结构调整仍然是长期以来面临的发展难题。2010年，浙江省人均国内生产总值(以下简称人均GDP)达到51711元[1]，按照1：6.3的美元对人民币汇率计算，人均GDP已经突破8200美元，基本达到中等发达国家水平。但与此同时，浙江省的产业结构现状却仍旧不够合理，第三产业增加值占GPD的比重只有43.5％，远低于世界发达国家的一般水平，在国内的省份中略高于43.1％的平均水平[2]。为什么浙江发达的制造业基础和相对完善的市场经济没有带来服务业的同步发展?我们的研究表明，浙江省过度分散的县域工业化路径与偏重县域激励的政策环境对于中心城市的要素集聚产生了负面影响，进而导致服务业集聚发展效率的下降。
1 浙江省产业结构现状的国际比较
从世界范围来看，发达国家从工业化初期到当代普遍经历了第三产业占国民经济比重由低到高的过程，而且第三产业的比重已经超越了一、二产业，成为经济总量的构成主体。表1显示了1994年到2004年间一些主要发达国家第三产业(以下称服务业)增加值占GDP比重的变化情况，不难发现，表中所列国家的服务业增加值占GDP的比重，早在1994年就已经达到60％以上，并且这个数字在持续增大，到2004年几乎达到70％以上。
相比之下，浙江省2010年服务业增加值占GDP的比重大致上相当于发达国家2004年水平的50％至60％，与经济欠发达国家处于同一水平，见表2。
服务业不但在各国国民经济结构中占有日趋重要的地位，而且在对经济增长的拉动上，也越来越明显地成为主要力量，表3列出的是主要发达国家服务业对国内生产总值增长的贡献率(美国资料缺失)，数据显示，各国经济增长一半以上的贡献都来自服务业的增长，有些国家服务业的拉动作用超过了100％，这表示服务业产值的增长超过了国内生产总值的增长，在工业或农业产值倒退的情况下，服务业的增长填补了工农业衰退带来的缺口。
与中国发展阶段相近的主要国家中除巴西等个别国家外，服务业对经济增长的拉动也基本超出了农业和工业，见表4。
根据浙江统计年鉴数据进行计算，浙江省2010年服务业对GDP增长的贡献率为45.3％[1]，不但远落后于发达国家的总体水平，同与中国发展阶段相近的国家进行比较，也处于最低水平。
通过国际国内比较不难得出这样一个结论：在服务业对经济运行和增长发挥日趋重要作用的今天，浙江省的产业结构调整明显滞后了。
产业结构滞后的产生原因和机制是个非常复杂的问题，难以通过简单的因果逻辑进行表述，需要从政策、制度和文化等多个层面进行系统分析。本文仅希望从一个比较直观的角度，即浙江省服务业的集聚程度不足以及背后中心城市要素集聚能力欠佳的这个角度来探讨浙江省产业结构调整滞后的原因，并以此为基础，对如何调整中心城市与县域的经济发展关系进行探索。
2 浙江省生产性服务业集聚程度的国际比较
产业集聚可以产生规模效益并降低风险和不确定性，这一结论在实践经验和理论分析中已经得到了广泛的论证[5]，并且成为指导新兴经济体经济发展的有效政策工具。服务业通过产业集聚产生规模效益最显著的典型是美国硅谷，即使在西方经济普遍滞胀的上世纪七十年代，硅谷的高新技术产业仍然保持了良好的增长态势，服务业的产业集聚现象也开始受到普遍关注。基于这一判断，我们认为，浙江省服务业的空间集聚不足严重制约了浙江省产业结构调整，通过下文的比较我们能够了解到浙江省各个城市与世界先进经验之间的差距。
在比较之前有必要进行一些概念上的界定。相对于农业和工业而言，服务业所包含的产业细分类别更为庞杂。按照浙江统计年鉴的产业划分，农业大类包括农、林、牧、渔四个门类，工业包括采矿业、制造业、电力煤气及水的生产和供应、建筑业四大门类，而除此之外的行业都可以划入服务业，共有14个类别，分别是：交通运输仓储及邮电通信业、信息传输计算机服务和软件业、批发和零售贸易、住宿餐饮业、金融业、房地产业、租赁和商业服务、科学研究技术服务和地质勘查、水利环境和公共设施管理业、居民服务和其他服务业、教育、卫生社会保障和社会福利业、文化体育和娱乐业、公共管理和社会组织。服务业虽门类诸多，但对于当前形势下经济增长与产业结构优化而言，不同门类的服务业重要程度是不同的。国际上一般将服务业划分为“生产性服务业”和“生活性服务业”两大类，有经验研究发现生产性服务业在服务业中增长速度更快，对于经济的拉动作用更大[6]2，一般公认的生产性服务业包括金融保险业、房地产业、信息咨询服务业、计算机应用服务业、科学研究与综合技术服务业[6]12，我国在党的十五大报告中也提出了近似的概念，指出要发展现代服务业，改组和改造传统服务业，而所谓现代服务业就是指在工业化比较发达的阶段产生的、主要依托信息技术和现代化管理理念发展起来的、信息和知识相对密集的服务业[3]5。由于“现代服务业”这一概念是一个我国专用的概念，国际上尚未通用，为了便于比较和突出重点，我们的数据采集主要按照“生产性服务业”的几大门类划分进行，由于各国的统计口径有所不同，一些分类在名称上会有一定差别。
为了便于对浙江省的生产性服务业的集聚程度进行评价，我们选取了比较有代表性的两大国际性城市纽约和东京作为比较样本。纽约的生产性服务业主要集聚在中心城区曼哈顿一带，按照行业雇员人数占全市该行业雇员总数的比重来分析，则曼哈顿金融保险房地产业的集聚程度为86％[7]。
东京的生产性服务业主要集中于市中心的23个区，其集聚程度从就业人口的角度来看，金融保险业、房地产业以及信息和通信业都超过85％，科研机构工作人员的集中程度超过60％，见表5。
表6 为浙江省各地级市生产性服务业的中心城市人口贡献率，相比之下，杭州、宁波和舟山各方面的集聚程度较高，湖州部分行业的集聚程度较高。但是，舟山的集聚程度高很大程度上由海岛的分布状况所决定，其中心城市所在的海岛面积与人口远大于县域岛屿。而温州、嘉兴、绍兴、金华、衢州、台州和丽水的产业集聚程度都比较低，从整体来看，浙江省多数地级市的生产性服务业的集聚还远未成型。
3 浙江省生产性服务业集聚不足的县域因素
对于生产性服务业在中心城市集聚不足这种现象的成因分析，我们认为要从改革开放以来浙江的城市化基础、经济发展路径和体制环境入手。
从城市化基础来看，浙江省的中心城市发育存在先天劣势。改革开放之初，浙江省有建制的地级市城市仅有三座，分别是杭州、宁波和温州，其他地区尚不存在中心城市[9]7。在地区改地级市过程中原先的县或县级市被升格为地级市中心城市，带领地区范围内的其他县。这种改革所确立的中心城市本身经济发展水平与周边县域相近[10]，不容易形成明显的要素集聚优势。例如，嘉兴、绍兴、金华、衢州、丽水、舟山都将原先地区行署所在地的县(县级市)的县城改为地级市中心城市；台州改变了地区行署所在地，又通过合并县域形成了一个新的地级市中心城市；而湖州则是从嘉兴地区分出的几个县形成的一个新的地级市。
资料来源：参见文献[1]，各市数据为计算所得。
从发展的路径来看，浙江省走的主要是一条乡村工业化和乡村城镇化道路。“以农村工业为发展主体的工业化道路选择，决定了以小城镇发展为重点的分散型城市化道路的形成……作为工业化的一种变型，浙江各地普遍存在工业乡土化现象。2000年农村个体工业单位有47.5万个，从业人员210万人(相当部分亦工亦农)，工业总产值3872亿元，占全省全部工业总产值的比重高达36％，比全国平均水平高出近一倍。”[9]13而长期以来省政府对于乡镇民营企业一以贯之的政策激励，有利于主要分布在县域的乡镇民营企业发展壮大，最终形成具有县域特色的块状经济。相比之下，一些省份民营经济长期滞后以及县域经济薄弱的局面，则与省政府在政策上摇摆不定有很大关系。安徽省与浙江相邻，乡镇企业虽然有一定的发展，但与浙江相比，仍有不小的差距。安徽省政府在关于乡镇企业发展的回顾中是这样反思的：
“比如60年代初，国民经济调整时期，安徽社队企业几乎全部下马；割资本主义尾巴时，社队企业首当其冲；打击经济领域的犯罪活动，纠正不正之风时，不少地方又出现界限不清，把正常的经济活动与违法犯罪混淆起来，造成打击面过大，影响了乡镇企业的发展。安徽省造成这种现象，关键是舆论上的时褒时贬，环境上时紧时松，政策缺乏稳定性。正常情况下，它的环境比较宽松，一遇各种政治运动又常常是运动的对象。不是具体问题具体分析，有什么问题解决什么问题，而是不适当地渲染了它的问题。……1989年，国家紧缩银根，受此影响，安徽当年就有17.6万联户、个体企业下马。”[11]
浙江省虽然在历史上也面临同样问题，但省政府对于县域民营企业更多扮演了保护者的角色，“省委、省政府把发展乡镇企业作为长期战略，进一步采取支持发展乡镇企业的政策措施，促使乡镇企业上新台阶。1984年—1991年，农村工业总产值从119.21亿元增加到870.74亿元，对全省工业增长的贡献率达53％；农村工业总产值占全省工业总产值的比重从1978年的16％上升至1991年的48.3％，接近半壁江山”[9]37。浙江民营企业在长期稳定的政策环境中，获得了极大的发展空间，也带动了县域经济的腾飞，历年全国百强县数量位居各省之首。
但是，在县域发展的同时，浙江省各种生产要素和人口也趋向于在县域的分散化分布，不利于中心城市规模效应的发挥，而人口、资金、信息与人才的集聚对于服务业，尤其是生产性服务业的发展是不可或缺的。
从体制环境来看，浙江省自1952年以来就实行财政省管县的体制，并在改革开放以后顶住了中央和地级市的压力，延续了这一体制，随着县域经济的起飞，又进一步推行了强县扩权和扩权强县的战略，县域不但拥有了较为独立的财权，而且在事权上也越来越自主。对此，郑吉昌的分析是较为中肯的：
“改革开放以来，浙江由于‘强县战略’的实施，使得农村工业化和农村城镇化成为现代化的主要推动力量，涌现了一大批乡镇企业和个私经济迅猛发展、专业市场比较发达的强县。浙江经济发展的主战场事实上在农村，而中心城市发展则相对较为缓慢，城市化进程在总体上相对滞后于工业化进程，这使得浙江省服务业的发展落后于全国平均水平。”[12]
强县战略下，市县之间的发展路径逐渐趋同，往往是一个地级市里所有的县都在发展各自的城市，而每一个城市又都达不到大城市的规模，并且县域与中心城市在工业与服务业上没有明确的分工，导致对各种资源的竞争大于合作，这种体制环境对于县域加速发展是有利的[13]，但有可能使得要素流动更为分散化[14]。
统计数据显示，浙江省从1991年到2010年的20年间，除宁波外的各个地级市内强县的发展速度是超过中心城市的；而宁波作为计划单列市，在财政管理体制上恰恰与浙江其它设区市不同，是实行市管县的。我们认为这一现象与上述分析中浙江省省管县背景下的城市化基础、经济发展路径和体制环境是密切关系的。见表7。
浙江省中心城市对地级市的人口贡献率也反映出在这种发展态势下中心城市对人口的集聚能力不足，除舟山、湖州外其他地级市中心城市人口占地级市总人口的比重都在40％以下，温州、绍兴、金华和丽水不足20％。舟山由于海岛分布的特殊地理环境，人口集聚程度较高，整体上中心城市的“中心”程度不高，见表8。
对于具体县域与中心城市的对比将会使中心城市相对县域发展滞后的现状表现得更为直观。金华地级市范围内义乌市在GDP总量、人均GDP和人均收入等指标上超越了中心城市，绍兴地级市内也有同样情况，见图1、图2。
而在嘉兴、湖州和台州几个地级市，强县虽然人口和GDP总量不及中心城市，但人均GDP和人均收入等代表人均经济发展水平的几个指标都超过了中心城市，见图3至图5。
4 中心城市与县域互惠共生发展的路径分析
我们通过对浙江省的城市化基础、经济发展路径与政策体制环境的分析，提出了浙江省生产性服务业集聚程度不足的原因，即城市化基础欠佳的背景下，过度分散的县域工业化路径与偏重县域激励的政策环境对于中心城市的要素集聚产生了负面影响，而前面提到以生产性服务业为代表的整个服务业集聚程度不足则是影响浙江省产业结构调整的重要方面。于是我们最终要探讨的问题是，如何通过协调好中心城市与县域的发展来促进浙江省经济结构向更有利于服务业发展的方向转型。
图1 2010年金华市区与义乌市经济指标对比图
图2 2010年绍兴市区与绍兴县经济指标对比图
注：义乌市为金华市所辖县级市。绍兴县为绍兴市所辖县。
资料来源：参见文献[1]。
在目前浙江县域经济已经成为浙江省经济发展主力的背景下，不能简单地通过彻底改变乡村工业化道路和强县战略来促进中心城市发育，那样的改革代价同样是巨大的，但至少在当前时期，在大都市已经成为全球化进程中国内国际竞争的主要力量的形势下，仅仅侧重强县是不够的，一定要在强县的同时加速发展中心城市，使得县域发展和中心城市发展呈现出相辅相成、互为推动的趋势，这就对探索市县互惠共生发展的路径提出了要求。
立足于浙江省的现实环境，我们认为，高端服务业向中心城区集聚，县域加强制造业转型升级，以中心城市的生产性服务业集聚促进县域制造业转型升级，以县域的制造业发展为中心城市的高端服务业提供市场，就是一种可行的市县互惠共生模式。
4.1 中心城市以生产性服务业集聚为重点
世界上最有代表性的大都市，例如纽约、东京和伦敦，都实现了生产性服务业在中心城市的高度集聚。不论是纽约的中心膨胀模式、伦敦的多点发展模式还是东京的多样化、多层次、网络化集聚模式，集聚产生的规模效益都增强了城市整体的国际竞争力[17]。与此同时，国内以上海为代表的大都市，也在加速形成现代服务业的产业集聚区，外滩—陆家嘴金融贸易区、人民广场现代商务区等近二十个现代服务业集聚区正在快速崛起[3]101。因此，浙江省面对日益激烈的国际国内竞争，不能止步于传统制造业大省的地位，而应积极提升以生产性服务业为代表的高端服务业实力，通过产业集聚增强整体竞争力。目前，浙江省已经规划在建的服务业产业集聚区，以杭州城西科创产业集聚区、嘉兴现代服务业集聚区和义乌商贸服务业集聚区代表，发展呈现出良好势头[18]，但是，产业园区的数量和规模与浙江省经济大省的地位仍不匹配，中心城市要素集聚能力仍然不足，因此，全省进一步扩权强县的同时，在生产性服务业要素集聚和产业园区规划方面，需要增强地级市政府的统筹能力，把县域发展当做实现中心城市产业高端化的一个契机，合理安排市县之间的管理权划分。
图3 2010年嘉兴市区与海宁市经济指标对比图
图4 2010年湖州市区与德清县经济指标对比图
图5 2010年台州市区与玉环县经济指标对比图
注：海宁市为嘉兴市所辖县级市。德清县为湖州市所辖县。玉环县为台州市所辖县。资料来源：参见文献[1]。
4.2 县域以制造业集聚为重点
浙江县域历来以一县一品的块状经济著称，从全国范围来看，这种块状经济产业集聚程度较高，在国内市场上具有很强的竞争优势。但是，集聚程度这一概念具有相对性，如果将关注点聚焦于具体的县域，那么浙江省许多地区的制造业产业集聚又是不够的。由于浙江省县域经济走的是一条乡村工业化道路，所以村村有工厂的现象在县域比较多见，尤其以杭州湾两岸和台州温州沿海更为普遍，这就导致，一方面制造业发展所需的硬件环境难以有效提升，另一方面农村地区的发展付出了环境严重污染的代价。因此，在实现了县域块状经济优势的同时，浙江省还应进一步加强县域制造业产业集聚，使分散在乡村的制造业企业向县域标准化产业园区集聚，在全球经济低迷的国际环境下，这也是优化制造业发展平台，增强产业与国际接轨能力的题中之意。除了硬件提升之外，县域还应着重改善法制环境与金融服务，许多制造业企业不敢创新，资金向虚拟经济溢出，很重要的原因在于新产品新技术的专利保护不足，行业内仿冒、抄袭现象得不到控制，因此传统制造业在转型过程中，完善的保护知识产权的法律环境不可或缺。在金融领域，当前县域制造业最需要的改革，则是银行金融机构对民营中小企业和国有企业一视同仁，消除差别化待遇。
4.3 以生产性服务业促制造业转型升级
制造业的技术和产品创新需要有完善的金融体系作保障，中心城市通过增强金融业产业集聚，提升金融业服务的质量，一方面可以为民间过剩的资金提供多元化的投资渠道，引导浙江资本在本地集聚，抑制各种炒作式的非理性投资和资金外溢，另一方面也可以为众多资金紧张的中小微企业提供更为优质便利的信贷服务，这方面温州的金融试点改革已经迈出了第一步。
房地产行业对于制造业发展的促进作用除了带动建材、家居用品等上下游产业外，还体现在中心商务区，即CBD的商业地产建设方面，中心商务区的建设为各种企业提供了接近中心城市各种要素资源的便利办公条件，因此，国际大都市的中心商务区往往成为企业总部的集聚区。浙江省中心城市也应积极发展与城市整体实力相匹配的中心商务区，以总部经济带动中心城市品味提升，为县域制造业企业提供更加完善的办公平台。
信息咨询业对于企业管理方面的转型升级有着重要作用，浙江省许多中小企业仍然处于家族式管理向现代管理模式转型的过程中，企业规模一旦做大，就对高水平的现代管理模式提出了要求，信息咨询业则着重解决企业发展过程中遇到的管理瓶颈，如企业架构设计、人力资源管理、生产流程管理等影响企业绩效的关键领域，同时还为企业提供服务外包业务，有助于增强企业的专业化与经营效率，也符合浙江省培育大企业的战略要求。
科研机构的产业集聚在浙江已经初见端倪，但主要集中在省会杭州，比较有代表性的有两类，一类是以科技产业园区为依托的科研机构与高端制造企业的集聚，以“浙江硅谷”——杭州城西科创产业集聚区为代表[18]；另一类是以高校为依托的科研机构的集聚，以浙江大学为代表。相比之下，浙江其他地级市科研机构规模与集聚不足，这可能需要从两个层面进行调整，既要增强地级市中心城市在科学技术领域的统筹管理能力，又要加强杭州与各个地级市的科技产业园区共建与人才共享。
4.4 制造业为服务业提供发展支撑
尽管服务业已经成为发达国家带动就业和经济增长最主要的力量，但是，一个国家的服务业如果没有同步发展的制造业的支撑，其发展仍然是缺乏基础的。日本的经济经历高速发展之后出现倒退，最重要的原因就是其房地产市场的增长速度远远高于经济发展速度，导致泡沫出现。东南亚金融危机的出现也与房地产市场泡沫有关。而最近的全球金融危机中，服务经济脱离制造业支撑的国家往往受影响最大，冰岛与爱尔兰由于过度发展金融业而缺少制造业支撑，面对危机整个国家陷于破产边缘，而西班牙近些年以房地产和金融为主导的经济发展，也使全国陷入债务危机中，反观欧洲抵御风险能力最强的德国，恰恰是欧洲制造业实力最强劲的国家。因此，制造业虽然在促进经济增长和就业方面已经退居次席，但是其保持国民经济稳定，抵御全球风险的作用仍不可忽视。而衡量制造业发展的标准并不是制造业在国民经济中的比重，而是制造业的先进程度，从国际经验来看，知识含量高的先进制造业往往扮演着国民经济中流砥柱的角色。从浙江的角度来看，县域制造业的整体规模较大，但生产技术和产品层次仍有很大提升空间，制造业本身抵御国际金融危机能力不强，也难以为服务业提供有效支撑。当前，通过省级规划，浙江省已经初步形成了十六个产值过百亿的省级高新技术产业基地，其中一半以上分布在县域[19]，再加上已经开始建设的现代服务业产业集聚区，生产性服务业与制造业良性互动的局面已经初步形成，制造业的下一步发展任务将是通过走高端路线，即做大做强战略性新兴产业，来保障浙江省包括服务业在内的整个国民经济的稳定与发展。
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