政府救济与慈善救助衔接机制构建研究--以整体治理为视角_社会救助论文

政府救助与慈善救助衔接机制构建研究——基于整体性治理视角，本文主要内容关键词为：整体性论文,视角论文,慈善论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)08-0052-05

      doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.08.09

      一、政府救助和慈善救助有效衔接的分析框架

      政府救助和慈善救助的衔接不仅是一个实践问题，更是一个理论问题。其涉及不同组织如何配置救助资源，如何实现协同治理。政府救助和慈善救助衔接的一个理论基础是福利多元主义。在福利国家危机背景下，基于对福利国家的批评一些学者提出替代性的福利多元主义。福利多元主义的基本主张是，政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利也可以由其他组织承担；政府角色转变为福利服务的促进者、规范者和购买者。就其本质而言，福利多元主义超越“左”与“右”的争论，主张政府、市场、社会等不同主体在福利供给中应该责任共负。

      政府救助和社会救助衔接的另一个理论基础是整体性治理。“整体性治理”是西方国家在反思新公共管理运动中，推行的政府改革新举措。整体性治理作为一种新的政府治理模式，是对新公共管理运动过于强调竞争而导致治理碎片化的回应。“从产生的背景看，‘整体政府’改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的”。[1]整体性治理或整体政府是一个大概念，相关性概念包括网络化治理、协同治理、跨部门治理等。这些治理新模式的共同点是强调“跨界”合作以增进公共价值。其实，整体性治理的最主要启示就在于在治理主体多元化的背景下，如何突破治理主体之间的协调难题，走出治理碎片化的困境。整体性治理的提出者希格斯认为整合路径包括治理层级整合、治理功能整合和公私部门整合。[2]国内学者认为整体性政府组织协调机制分为结构协调机制、制度协调机制和人际关系协调机制。[3]福利多元主义意味着福利供给需要多个主体，而整体性治理则启示我们多元福利主体之间通过合作进行福利供给的路径。因此，基于福利多元主义和整体性治理，社会救助的发展将超越政府的制度化救助，引入慈善组织和个体的力量，推动政府救助和慈善救助有机结合，实现整体性救助。政府救助与慈善救助的协调，既包括政府组织之间的协调，也包括政府与慈善主体之间的协调，涉及政府、慈善组织和公民个体之间伙伴关系的建立。我国已经确立“鼓励、支持社会力量参与社会救助”的原则，政府救助与慈善救助的衔接是一种必然选择。尽管已有学者论及政府救助与慈善救助的衔接问题，但多是一些原则性的政策建议，对于衔接机制这一核心要素鲜有突破。“理论的作用并不仅仅是提供‘解释’，也许最重要的是，它能提出有用的问题，确定有效的分析单位，从而很好地解决一个领域的核心问题。”[4]在福利多元主义的启示下，实现社会救助主体的多元化基本成为共识，但多元主体之间的协调问题尚未得到解决。本文引入整体性治理这一理论工具，认为政府救助和慈善救助有效衔接，本质是不同救助主体运用救助资源发挥救助功能的过程。政府救助与慈善救助衔接的核心是协调问题，即实现救助主体整合、救助功能整合和救助资源整合。这有赖于以网络化为特征的组织结构、以协商为主的协调手段、以认同和信息为核心的治理机制等功能性要素的完善[5]，形成有效的衔接机制。为了更好地分析政府救助和慈善救助走向整体性治理的趋势，我们构建了社会救助整体性治理的分析框架(见图1)。

      

      图1 社会救助的整体性治理

      二、我国政府救助和慈善救助衔接的实践探索

      随着我国社会救助体系的逐步建立和完善，弱势群体的权利得到有效保障。但是，我国社会救助体系的全覆盖是以低水平为代价的，政府面临着无限救助需求与有限救助资源之间的矛盾。因此，政府注重在社会救助领域引入各种社会力量，探索政府救助与慈善救助的衔接问题。

      (一)救助主体衔接

      政府救助和慈善救助涉及两类不同的主体，即政府与慈善组织。政府救助一般采取自上而下运作模式，而慈善救助则更多地依靠自下而上汲取社会慈善资源。实现两类不同性质主体在社会救助中的合作是政府救助与慈善救助衔接的基本条件。政府救助的主导性部门是各级政府的民政部门，慈善救助的主体力量是各类慈善组织。联席会议制度是政府救助主体合作探索的产物。在国家层面，由民政部牵头、24个部门参加的全国社会救助部际联席会议制度已开始运行，共同致力于政府救助体系完善。1994年中华慈善总会在北京成立，标志着慈善组织由分散走向联合，体现了政府试图整合慈善组织的努力。作为由热心慈善的群众、法人及其他社会组织志愿参加的全国性非营利公益社会团体，民政部是其主管部门。慈善总会与民政部门之间的特殊关系有助于两者之间的合作。2006年民政部与中华慈善总会等15家慈善公益组织签署《救灾救济合作伙伴关系协议书》，探索在救灾救济事务中建立更加紧密的合作伙伴关系。2013年成立的慈善领域联合性、枢纽型社会组织——中国慈善联合会，更是由民政部长李立国担任会长。在首届理事会中，慈善组织占45%、捐赠企业和个人占30%、社会各界人士占15%、政府部门代表占10%，体现不同主体之间的合作。

      (二)救助功能衔接

      社会救助从宏观上有助于维护社会稳定，防控社会运行中的风险；从微观上有助于社会个体免除饥饿和疾病的困扰，消除发展的能力障碍。社会救助的宏观功能是通过微观功能来实现的。基于社会救助对社会个体的功能，社会救助可分为生存型救助和发展型救助。生存型救助是一种“输血式救助”，在实践中体现为对最低生活的保障，即社会成员的收入低于某一标准时从政府获得帮助的权利。发展型救助属于“造血式救助”，这种救助“以发展的观念推行社会救助，注重弱势者的能力提升、资产建设与资本积累，以增强其克服困难的能力。”[6]在社会救助事业发展中，民政部门主要围绕城乡困难家庭开展最低生活保障救助服务，属于生存型救助；慈善组织则主要开展紧急救援、扶贫济困、安老助孤、医疗救助、助学支教等活动，侧重于发展型救助。政府救助和慈善救助功能定位的差异性，有助于二者之间在各自领域内开展活动，既发挥政府保基本的制度优势，又通过慈善救助满足个性化的需求。

      (三)救助资源衔接

      救助资源是救助活动得以进行的基础，其来源包括政府的财政拨款和社会捐赠资金和实物。政府财政资金保障的是基本生活这一刚性需求，而社会捐赠资金用于满足多样化需求。根据民政部发布的《2013年社会服务发展统计公报》，2013年各级财政共拨付城乡低保资金1623.6亿元，各地共接收社会捐赠款物566.4亿元。随着民间慈善资源的不断增长，政府鼓励民间慈善组织的发展，逐步取消在一些募捐中对其参与的限制，社会捐助中出现“国退民进”现象。[7]在2013年的芦山抗震救灾中深圳壹基金一日募捐总额远超中国红十字会。此外，政府购买慈善服务不仅增加了政府与慈善组织的对话机会，也为慈善组织汲取资源开辟新路径。慈善组织在承接政府职能的同时，也获得了促进自身发展的社会救助资源。为了有效利用社会救助资源，全国民政系统探索建立社会救助信息管理平台，采集社会救助对象的相关信息，贯彻“一次采集、共同使用”的方针，实现政府相关部门与慈善组织之间的信息交换与共享，避免应救未救、重复救助现象，做到政府与慈善组织之间信息互通、资源共享。

      三、分散化治理：政府救助和慈善救助衔接的实践困境

      我国的政府救助和慈善救助都有了很大发展，而且出现相互合作的趋势。但是，由于顶层设计缺乏和制度的路径依赖，我国的社会救助体系呈现出“碎片化”特征。尽管国家层面和一些地方都进行了政府救助和慈善救助衔接的探索，尤其是在医疗救助领域的实践，但总体上没有破解分散化治理的困境。

      (一)救助主体有待整合

      首先，政府内部不同社会救助主体的职能分割。社会救助“没有统一的社会救助管理和监督部门，政出多头，救助政策碎片化”。[8]我国社会救助的综合性与政府部门的职能分工决定社会救助职能没有统一在民政部门，而是分散在民政、教育、卫生、建设等相关部门。即使在民政部门内部，社会救助与慈善事业分属于两个不同的工作部门，增加了相互协调的难度。各种救助职能部门之间存在严重的条块分割问题，造成社会救助资源使用低效化。

      其次，官办慈善组织与草根慈善组织之间存在体制分割。官办慈善组织和草根慈善组织由于分属于体制内外，在社会救助实践中合作交流不畅通。官办慈善组织与政府的特殊关系使其在资源汲取中占据优势，当前的社会捐赠资源依旧集中于民政部门、红十字会和慈善会“三位一体”的募捐主体。草根慈善组织由于更贴近受助对象而受到欢迎，但也面临可持续发展的困境。官办慈善组织和草根慈善组织不同的发展逻辑使得双方缺少合作的动力机制。

      最后，政府与慈善组织合作中形成不平等关系。社会救助体系中政府与慈善组织是一种相互依赖关系。我国政府与慈善组织在实践中形成“非对称共生关系”，慈善组织依赖政府资源，而政府则对慈善组织有较大的选择性空间。[9]如在政府购买服务中，慈善组织为了获得发展资源，过于迎合政府的要求在承接政府职能的同时忽视了自身定位，丧失了自主性发展能力。“我们不能把社会组织发展狭义地理解为是为了承接政府转移的职能”[10]，因而要警惕政府与慈善组织的合作关系异化为事实上的依附关系。

      (二)救助功能有待整合

      首先，政府救助和慈善救助定位趋同。受限于社会救助资源总体不足，社会救助目前在我国被定位为“保障公民基本生活”。在现行救助体制中，救助内容无不是与基本生活相关的救助。[11]慈善组织在追求短期救助效果的压力下，也往往介入生活救助领域。政府救助和慈善救助的定位都存在救助内容单一的问题，没有实现功能的差异性发挥。

      其次，重资金救助与轻能力救助。在社会救助中，一直存在着关于“输血”与“造血”的争论。但是，现实中的社会救助制度设计，对于那些困难人员依然是资金或实物救助为主，以能力提升为导向的发展型救助没有被重视。救助水平的低层次与我国现阶段生产力发展水平相关。但是，随着生活困难问题的逐步解决，这些群体的发展性问题会凸显。因此，如何实现从基本生活救助向发展权利救助转型，是政府救助和慈善救助衔接面临的问题。

      最后，重视共性需求而忽视差异化需求。社会救助满足的共性需求是保障最低生活，这也是最低层次的救助。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，困难群体的生存型需求得以满足，而不同亚群体个性化的需求凸显。无论是政府救助还是慈善救助都是以供给为导向，没有把救助对象的需求置于主体地位，忽视了对其个性化需求的回应。

      (三)救助资源有待整合

      首先，政府与慈善组织的资源互补尚未实现。政府拥有公共财政资源，慈善组织拥有社会捐助资源，二者的资源具有相当的互补性。但现实的情况是，政府与慈善组织各自开展活动，二者的合作不足导致在社会救助发展中既存在着重复救助现象，又存在着救助不足现象。如低保对象往往被等同于社会救助对象，一些专项救助被叠加到低保对象身上，导致其他群体无法获得应有的救助资源。

      其次，社会救助资源配置绩效不佳。在社会救助资源总量既定的现实约束下，只有通过救助资源的高效配置才能更好地满足社会救助对象的需求。当前社会救助资源一方面存在管理不规范现象，使用中的漏洞不断暴露，另一方面缺少对社会救助资源使用效果评估，难以提升救助资源配置绩效，造成社会救助资源浪费。

      最后，社会救助服务资源亟需拓展。社会救助是一种多面向的制度安排，既包括向救助对象提供资金支持，也包括为其提供社会融入、能力提升和心理疏导等方面的服务。资金救助和服务救助处于同样地位，现实生活中由于服务救助需要投入大量的人力和物力，而且相对于资金救助和实物救助见效慢，社会服务资源总体上供给不足，慈善组织的服务优势也无法得到发挥。

      (四)救助机制缺失

      作为现代社会救助体系的主体，政府与慈善组织走向合作是必然趋势。但是，政府与慈善组织如何合作以及如何衔接，正是当前需要探讨的问题。政府救助和慈善救助的衔接仅仅在一些政策文件或指导意见中做出原则性规定，滞后于实践发展的需要，更不能对实践发挥指导作用。究其原因，政府救助与慈善救助的衔接机制缺失，因而造成整体性治理的功能性要素不具备。

      首先，合作机制缺失。无论是民政部发布的政策文件，还是地方出台的相关法规，都肯定了以慈善组织为代表的社会力量在社会救助领域的重要主体作用。当前在社会救助领域，尽管政府救助与慈善救助的衔接在各地开始出现，但二者之间的合作带有明显的权宜性和形式化特征。社会救助依然处于政府选择阶段，政府与慈善主体合作的长效化机制没有建立。

      其次，信任机制缺失。社会救助涉及多个利益相关者，利益相关者之间的合作能促进社会救助事业顺利发展。这些合作关系建立的前提和基础就是信任，即政府部门和慈善组织本身有较高的公信力，彼此之间也较为信任。频频被揭露的慈善内幕，造成官办慈善组织的公信力流失，使得双方相互合作的信任基础缺失；草根慈善组织则缺少与政府互动的平台，在一些社会捐助活动中被限制参与，双方的信任关系难以建立。

      最后，责任机制缺失。福利多元主义倡导供给主体的多元化，但多元化也会带来责任的分散化。政府救助和慈善救助衔接中需要建立责权明晰的合作关系，防范衔接过程中双方相互推诿现象。但是，在社会救助领域政府失灵与慈善失灵同时存在，政府往往把应承担的救助责任转移给慈善组织，慈善组织在缺少有效约束的情况下容易出现机会主义行为。

      四、走向整体性治理：政府救助和慈善救助衔接机制的构建

      在推动国家治理能力现代化过程中，社会救助能力的提升依赖于整体治理格局的建立与完善。社会救助的发展正在从部门化到整体化，从补充性到制度化，从自上而下到参与式，这种发展趋势最终导向的是整体性救助。[12]随着国务院出台《社会救助暂行办法》，社会救助领域的制度整合已经出现。为应对政府救助和慈善救助的分散化治理问题，探寻现实条件约束下政府救助和慈善救助的有效衔接路径，应以整体性治理来统筹政府救助和慈善救助，构建有效的衔接机制。

      (一)主体整合：完善协商对话机制

      协商对话是整体性治理中实现主体整合的基本原则。在政府救助和慈善救助衔接过程中，为了实现合作的顺利和合作效果最优化，政府要完善社会救助的多元参与、多方互动机制，以社区为基础建立联合救助机制。

      首先，完善多元参与机制。政府部门主导、慈善组织补充、多元参与的“大救助”格局将是我国一段时期内的现实选择。政府部门主导要处理好民政部门和其他相关部门的关系。短期改革建议是把民政系统内部的社会救助职能逐步调整到社会救助司(处)，条件成熟时成立社会救助管理局，作为民政系统的综合性社会救助行政管理机构[13]，同时考虑把其他部门的救助职能划归社会救助管理局。慈善部门补充不是可有可无，政府要客观认识慈善组织的优势，为慈善组织的功能发挥让渡足够的空间，在更多的社会救助事务中引入慈善组织，发挥其在社会救助服务中的人员优势和专业优势。多元参与的关键是依托现有的社会救助联席会议制度，把慈善组织逐步纳入联席会议，同时实现联席会议的常规化和长效化。

      其次，健全多方互动机制。多方参与格局的构建有赖于多方互动机制。除了继续加强政府不同部门之间的互动外，要夯实政府与慈善组织、官办慈善组织与草根慈善组织之间的合作基础。政府与慈善组织各自有运行规则，分别满足普遍性和差异化需求，是一种互补性的合作关系，相互之间是不可替代的。政府与慈善组织之间的合作应遵循平等、沟通和独立的基本原则。政府要推动官办慈善组织的“去行政化”，对待草根慈善组织要以“促”代“管”，进而形成政府与慈善组织之间既相互独立又相互合作的新型关系。官办慈善组织和草根慈善组织可以通过定期举办“圆桌论坛”的形式建立联系纽带，围绕社会救助事务展开协商。

      最后，建立社区联合救助机制。社区作为居民区域生活共同体，是社会救助对象聚集的场所，也是社会救助活动开展的场所。为了发挥社区直接面对居民的优势，要整合社区内现有的社会救助职能，在社区建立联合救助枢纽型平台，推动政府救助和慈善救助在社区层面的整合。秉持把资源更多投向基层的原则，把政府救助项目和慈善救助项目都纳入平台，以社区为基础甄别社会救助对象，传递社会救助资源，发挥社会救助资源的最大化效用。

      (二)功能整合：健全信息共享机制

      政府救助与慈善救助功能整合的一个关键点是信息共享问题，信息技术的发展为实现信息共享提供契机。整体性治理以信息技术为支撑，与数字化治理密不可分。“数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化”。[14]政府救助和慈善救助的衔接，要通过健全信息共享机制，回应救助对象的需求，发挥不同救助主体的差异化功能。

      首先，健全救助需求搜集机制。社会救助要通过需求方选择机制主动回应救助对象的需求，而需求方选择的基础就是搜集和分析救助对象的需求。政府可以在社区层面建立信息搜集平台，输入和整理社区内需要救助人员的基本状况和个体需求，并把人员分为长期救助人员和临时救助人员，把救助需求归为生存型需求和发展型需求。搜集的信息定期向社会发布，并纳入政府购买服务指导目录，作为政府救助和慈善救助开展衔接活动的基础。

      其次，建立在线治理机制。整体性治理“将不同的信息技术进行整合，建立一套单一的中央数据库，简化基础性网络程序和步骤，实行‘在线治理’模式及政府行政业务和流程彻底透明化和整合化的无缝隙服务”。[15]我国已经建立“社会救助信息平台”和“慈善信息平台”，推动了社会救助事业的信息化发展。未来要实现两大平台的整合，让更多社会救助主体接入信息平台，做到信息的无缝隙对接。在信息平台整合的基础上，拓展信息平台的功能定位，把整个社会救助流程搬到线上，真正做到“一门受理、协同办理”。

      最后，完善信息监管机制。社会救助信息平台运转，以及利用社会救助信息披露的过程中，都存在由于信息失真或信息泄漏所引发的风险。因此，要建立健全信息的内部监管和外部监管机制，确保信息的真实性和安全性。对于内部监管而言，一方面审核信息的真实和有效，另一方面确保信息安全。对于外部监管而言，一方面以社会救助信息的透明公开约束救助主体行为，另一方面遵守信息时代的伦理准则，避免信息泄露侵害受益者的隐私。

      (三)资源整合：创新政府购买机制

      基于治理过程中的资源依赖性，合作治理可以发挥不同主体的资源优势。“公共领域中的合作治理不仅是一个时尚，还是一个大的发展趋势”。[16]政府购买公共社会救助服务正是合作治理的体现，其为综合利用政府的资金优势和慈善组织的服务优势提供途径。未来要在总结经验的基础上，通过创新政府购买服务机制，增加社会救助服务的供给，提升社会救助资源的配置绩效。

      首先，完善慈善组织扶持机制。政府向慈善组织购买服务的常用手段是委托、承包、采购，但政府有更为丰富的政策工具可以使用。新公共管理运动中出现的基础型、分配型、市场化、引导型等政策工具都可以应用。[17]政府可以通过基础型工具中的放松管制，培育更多慈善组织作为服务承接主体；通过分配型工具中的税收优惠，增加社会救助资源总量供给；通过市场化工具中的凭单制，实现服务购买过程中生产方补助和消费方补助共存，增强救助对象的选择权；通过引导型工具中的“赋能”，以咨询、培训等手段提升慈善组织的治理能力和服务能力。

      其次，健全契约管理机制。购买主体和承接主体是一种契约关系，契约是这种关系的主要约束机制。政府的管理要从科层管理向契约管理转变，以契约作为治理的主要工具，约束购买方和供应方的行为。政府和慈善组织都有必要通过培训等手段，提升工作人员的契约管理能力。把行政行为转化为市场行为，当救助服务达不到既定标准时，以契约为标准来追究违约方的责任。

      最后，建立绩效评估机制。政府救助和慈善救助衔接是否成功，取决于社会救助所达到的效果，因而要建立评估机制衡量政府与慈善组织之间的合作成效。这种评估不再限于民政部门或者慈善组织的内部评估，应该积极引入专业评估机构，同时引入社会救助对象，从多个角度、多个层面收集绩效信息。重点评估衔接本身的运作情况，如一致性、协调性和整合性等指标，以及救助对象的受益情况，如公平性、效果性和受益性等指标。根据绩效评估结果制定绩效改进计划书，对照衔接的绩效目标，找出存在的差距情况，提出整改方案，并在下一阶段加以落实。

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