强化宪法统一国内市场的作用，本文主要内容关键词为：国内市场论文,宪法论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国宪法修正案第7条明确规定“国家实行社会主义市场经济”，开放、统一、竞争、有序 的市场体系是市场经济的要素之一。“中国经济进入90年代以后，90%以上的零售商品、80% 以上的生产资料和85%以上的农产品都已市场化，但市场分割程度令人吃惊”。[1-p119]所 谓市场分割是指地方政府基于利己目的而采取的限制自由贸易的行为。其主要表现在，1.争 夺资金、原材料及其他资源。2.封锁市场。地方政府及其部门滥用职权，对外地商品采取歧 视待遇。
将统一的市场分割为区域市场往往是通过地方各级政府或经济行业部门行政管理机关发布 的规范性文件来实施的。地方政府不规范行为成为阻碍全国统一市场形成的主要障碍。
例如：《北京青年报》2000年3月31日转载了一则“某县政府纪要吓跑投资商”的消息称， 该 记要规定，县内各宾馆、酒店等，除世界名酒、中国名酒外，只许销售本地酒类产品，凡外 地产品，本地能自产的，须先收缴足额税费后才能上柜；交通、交警部门要对运载外地产品 进入本县的车辆进行制裁；技术监督部门及其他执法部门要对外地产品严格检查，保护本地 产品。类似的作法并不鲜见。（注：《经济时报》1998年5月13日也报道了类似消息：佳木斯市所属汤原县以加强管理为由， 规定县内以经营佳木斯市啤酒厂生产的啤酒为主。）这反映了要建立统一的国内市场，实际上障碍重重，要打破 这种“诸侯经济”的割据状态，必须采用宪法维持国内统一市场的方法。
市场分割与自由贸易的目标背道而驰，其危害性显而易见：第一，破坏了竞争的公平性， 而公平竞争是市场最好的管理员。第二，不利于优势企业的壮大，不利于劣势企业的改善。 第二，在全球经济一体化的大趋势下，出现了一些超越国界的地区性共同市场，如果某国未 形成统一的国内市场，就会被排除在这种超越国界的市场圈之外。“对外封锁、市场割裂、 地方保护主义是封建经济的特征，不是市场经济的特征”。[2]
市场分割的重要原因是现行体制造成的地方利益的相对独立及地方政府权力的扩大。首先 ，随着经济体制改革的深入，地方政府拥有自己独立的经济利益。这种利益体现在地方税和 地方国有企业上交政府的利润上。地方独立的利益与本地区经济增长息息相关，因此，本地 必然采取各种手段不断扩大自己的实力，包括限制其他区域的产品或企业进入本地区参加竞 争等等。其次，行政性分权的改革使地方政府获得了相当多的经济决定权和资源分配权。本 来中央政府下放这些权力的目的是为了培育企业独立的经济主体地位，但是这些权力事实上 被地方政府不合理地截留了。地方政府出于独立的利益需求有可能滥用这些权利。
统一国内市场就是消除任何对国内贸易不合理的限制，具体的法律条文可以禁止市场分割 行为，而以宪法的权威性统一法律制度，则是市场活动的行为准则得以统一的根本保证。
（一）
市场作为经济的化身，在财富的形成方面具有极高效能，同时市场又是影响政治权力效果 的基本根源之一，比较成功的市场经济共同的特征之一就是市场统一、贸易自由。许多国家 采用了宪法维持国内统一市场的作法，例如俄罗斯联邦宪法第八条第1款规定“在俄罗斯联 邦保障经济空间的统一，保障商品、服务和财政资金的自由转移，支持竞争和经济活动自由 ”，加拿大宪法第九条、德国宪法第七十二条以及意大利宪法一百二十条亦有类似规定。
美国联邦宪法（下称美国宪法）规制国内市场分割行为的一些规定更有值得我们借鉴之处： 例如美国宪法第一条第8款第3项及第一条第9款第5、6项。
该法第一条第8款第3项规定“美国国会有权调整对外国的、各州之间的贸易以及与印第安 部落的贸易”，这就是著名的贸易条款，“主要对妨碍在全国市场上自由私人贸易的州税及 管理措施作出反应”。[3-p68]它授予国会对州际贸易的调整权力(Power to regulate)，这 一权力可以最大限度地行使，除了宪法规定的以外，它不承认任何限制。[4-p117]此项权力 是联邦的专有权力，各州不得行使。贸易条款的重要性不仅仅在于它授予国会以权力，而且 还在于它削弱了各州自行其是的可能性，很好地防止了各州对他州的贸易歧视。
缺乏管理商业的权力是邦联致命的缺点之一，因而宪法授予国会州际贸易管理权是实行联 邦制的应有之义，但是国会亦可能利用调整州际贸易的权力作出不利于自由贸易的情事。所 以 ，联邦宪法第一条第9款第5项及第6项禁止国会“对从州输出的货物课税”及“给予一州商 港 优先于他州商港的优惠”，不得“强迫开往或来自一州的船舶，在另一州入港、出港或交 纳关税”。和贸易条款一样，这些条款旨在扫除美国国内自由贸易的障碍。
贸易条款、必需与适当条款及正当法律程序条款并称为三大弹性条款(elastic clause)， 其 措辞含糊，对何谓州际、何谓贸易无详细说明。至今，最高法院就“贸易条款”形成了大量 的判例，例如，“鲍德温诉利格公司案”（1935年），最高法院认定纽约州禁止以低于本州牛 奶售价的价格出售从他州买进的牛奶的法律违反贸易条款，理由是该法律压制和削弱了各州 之间的竞争。“麦克劳诉迪尔沃斯公司案”（1944年）最高法院在该案中宣布禁止各州对他州 运来出售的货物征收交易税。但大部分案例需要法院对“何谓贸易、何谓州际”进行解释。
吉本斯诉奥格登案是联邦最高法院就贸易条款所作的第一个解释。该案中，首席大法官马 歇尔代表最高法院驳斥了那种将贸易仅仅理解为通商和货物买卖的观点，指出贸易不仅指交 换、买或卖，而且指州际间、一州内各地区及商业部门之间的各种贸易往来(intercourse) 。因此凡与通商有关的交通、航运均属于贸易的范围。后来，工业甚至治安权也被解释为州 际贸易。
关于何谓州际，在吉本斯诉奥格登案中，马歇尔将其解释成“影响到一个以上的州的贸易 ”。据此只有完全属于一个州内部而不涉及其他州的贸易，才被排除在贸易条款的范围之外 。但在罗斯福新政前期，最高法院采用“跨过州界”的地域观点从严解释“州际”。后来， 最高法院将贸易条款扩充到“间接”影响州际贸易的地方性活动。然而甚至在强调直接和间 接的区别还保留在书面时，最高法院已开始形成一种不同的分析方法——实质经济影响(Sub st antial economic effects)论。[4-p124]
在最高法院行使司法审查权的领域内，贸易条款最有价值。和我国迥然相异，美国是一个 判例法系国家，判例法制度的基本原则是下级法院受它们的上级法院判决（先例）的拘束，即 遵从先例原则(STARE DECISIS)，法官有造法权(MAKING LAW)，诸多甚至至关重要的法律原 则和规范由判例来确定。对贸易条款的扩大解释使联邦获得了巨大的贸易管理权，使其调整 整个国家经济活动的作用大大加强，限制了各州偏袒本地利益而采取的税收或者其他措施， 从而维护了美国总体的利益。总之，贸易条款通过保障市场统一、法制统一扫清了优化配置 资源的障碍，极大地促进了美国经济的发展，所谓“虽然我们国家有50个州立法机关，但我 们只有一个国民经济和工业体系”，[5-p88]对此条款的扩大解释功莫大焉！
美国贸易条款之所以能成功规制市场分割，除了整体法律环境良好等因素的作用外，主要 原因有：
第一，美国宪法是基于这样的理论：若干个州的人民休戚相关，繁荣与得救最终来自团结 一致而不是分裂。在这种理论的指导下，有狭隘地方观念的州立法被认为违宪，从而有效防 止因此导致的州际贸易战不断升级。
第二，宪法明示授权国会全权统制州际贸易，国会有权制定保护的和区别对待的法律以维 护 美国作为经济共同市场的利益。国会可以通过明确的强制条款或以含蓄的表示禁止各州管理 “对州际贸易有实质性影响的活动”，打破了各州自行其是的局面。贸易条款的实施是通过 国会相关立法及联邦最高法院对该条款的适用来实现的。最高法院对贸易条款的扩大解释使 国会拥有了巨大的调整权。依据该条款，国会制订了《谢尔曼反托拉斯法》、有关劳工关系 的《国家劳工关系法》及《美国劳资关系法》等等大量法律。（注：又称为《瓦格拉法》和《塔夫托—哈特莱法》，国会制订此两法的宪法依据是“贸易条 款”，因为国会可以规定商业上和“影响”这种商业的工业上的雇主—雇工关系。）
第三，有效的救济方法（违宪责任）。法学家霍姆斯讲过美国宪法不是逻辑而是经验，诸多 重大的宪法判例使美国宪法成为一部活的成文宪法。联邦最高法院在“马伯里诉麦迪逊案” 中创立了违宪审查的先例。1829年，在威尔逊诉黑鸟公司案中，马歇尔代表最高法院确定了 “某项州法是属于合法行使其内政权还是侵犯了联邦管理对外及州际商业权的违宪行为，应 由联邦最高法院来决定”的原则。所以，虽然美国宪法并未规定“贸易条款及相关国会禁律 ”的责任，但最高法院有权依据“贸易条款”宣布国会立法或州立法是违宪的，从而使该法 不再适用。
（二）
我国目前直接调整市场分割的法律有《反不正当竞争法》，该法第7条规定政府及其所属部 门不得限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，不得限制商 品 在地区之间正常流通。第30条规定了违反第7条的责任，即“由上级机关责令其改正，情节 严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分”。但该法实施四年来还没有一 项违法行为被上级机关严肃处理过。
将统一市场分割为区域市场往往是通过地方各级政府或经济行业部门行政管理机关发布的 规范性文件而实施的。其中有些规范性文件是地方政府利用地方立法权的结果，但更多的是 不 具地方立法权的县或县以下政府以诸如“政府纪要”的形式发布的。对于前者，理论上可由 同级人大常委会或上级行政机关撤销，但这些立法的非法目的可能会被合法形式所掩盖 而不易察觉。例如规定技术监督部门对外地商品要严格检查、从重处罚，表面上看是为了保 证产品质量，但其目的在于限制外地产品参与竞争。对于后者，除可由同级人大常委会或上 级行政机关撤销外，还可提起行政复议。但行政复议这一途径作用不彰，因为规范性法律文 件不针对特定人，实施者又是行政机关，大多数经营者的心态是“惹不起、躲得起”；再者 行政复议机关与市场分割行为实施者通常在同一辖区内，其利益具有共同部分，因而对地方 保护主义的容忍度较高。 市场分割行为具有极大顽固性，而现行法律对此又相当无力。要改变这种状况，必须依靠 宪法的完善。我国1982年宪法迄今为止已有总共17条宪法修正案，在一定程度上解决了宪法 与社会发展之间的矛盾，例如宪法修正案第七条明确了“国家实行社会主义市场经济”以适 应经济发展的需求。统一国内市场是市场经济的应有之义，但是该条修正案侧重于“加强经 济立法、完善宏观调控”。而经济立法制约不了政府权力，在没有宪法约束的情况下，政府 权力被用于做有害的事情的可能性大大增大；另外，市场分割针对外省市，用一般法律来规 定，固然法院可以直接适用，但受理法院与市场分割行为实施者有千丝万缕的关系，这种关 系使法院难以公正裁决，甚至可能人为刁难相关当事人。
从宪法对立法权限的划分来看，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院 根据宪法和法律制定行政法规；省级人大及其常委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触 的前提下制定地方性法规。这些规定，是从立法主体及立法主体行使立法权的形式作出的， 至于各个立法主体的权限内容，并不明确。《立法法》虽然规定了必须由法律规定的事项， 但这些规定并未反映出对地方政府以规范性文件限制商品流通的禁止意图，难以防范地方保 护主义披上合法外衣。
从以往的经验来看，理论界偏重于强调监督宪法实施在法制统一、市场统一中的作用，而 忽 略了宪法条文本身的规范性，结果制约了宪法经济功能的发挥，制约了宪法科学相当部分的 实证色彩。通过宪法禁止市场分割行为可能会成为改变这种状况的契机。
总之，有必要在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是“不得以任何形 式限制国内自由贸易”。前已述及“有效的救济途径”是美国宪法成功规制市场分割的重要 条件，我国宪法也当如此，此条文若要发挥作用须以明确的宪法责任为前提。关于宪法责任 的启动下机制即违宪审查，实有另著文之必要。本文只强调宪法责任是发挥宪法作用的先决 条件。
※ ※※
中国参加WTO，其经济和社会环境将发生巨大变化，入世后中国初步形成的市场经济体制将 与世界范围内的市场经济运行机制协调和接轨，将促使中国改革开放深入发展，因此中国入 世的对应措施应是整体的，而不是局部的，其对应的主体首先是政府，其次才是企业。
真正依法治国，依法行政，转变政府职能，完善社会主义市场经济体制是回应“入世”挑 战的基础。当修订已有的外贸、投资、政府采购等法律、法规，强化规范的公开性、透明度 、统一性。此外就地方政府而言，其一，如何依法处理和解决地方政府和中央政府之间入世 后的关系，其对策值得研究。中国加入WTO，作为一整体，挑战与机遇并存，各省市在利用 机遇，迎接挑战时是按中央入世协议办事、依法约束行政行为，还是“上有政策、下有对策 ”，使中国政府的承诺落空；其二，各省市入世后如何放弃地方保护主义，开放地方市场， 进行“开放、公平和无扭曲”的竞争与协作，凡此种种，均需法律规制。
惟其如此，我们才能如其初愿，利用“入世”机遇，发展本国经济。如果不建立和发展统 一、开放、竞争、有序的市场体系，不能按照WTO要求完成经济转制，那么我们将忍受诸多 非市场经济的待遇，亦难以在加入世贸组织后享有市场经济待遇，在宪法尚未修改的情况下 ，应充分运用“国家实行社会主义市场经济”等《宪法》资源和《立法法》资源，明确、细 化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统 一市场的行为，尤其是抽象行政行为。所以，从回应“入世”挑战来看，我们也必须强化宪 法在 统一国内市场中的作用。