民生关怀下的公共廉租房，本文主要内容关键词为：民生论文,廉租房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
——1.住房保障政策的演进轨迹
——2.从经济适用房到公共廉租房
——3.公共廉租房建设中的政府功用
——4.公共廉租房的政策因应
——5.公共廉租房的监控及其相关环节
——6.公共廉租房制度的国际借鉴
——7.公共廉租房制度的立法要点
——8.城乡统筹视角的公共廉租房建设
——9.公共廉租房制度的公信力
——10.公共租赁住房建设的重庆实践
住房保障政策的演进轨迹
文林峰
住房体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的建立健全，住房制度改革与城镇国有土地使用制度、财税金融制度等多项改革相互促进，共同推动了房地产业的迅猛发展。近几年，随着住房制度改革的深化，为适应国民经济发展形势和房地产市场发展需要，住房政策已从过去以售为主的经济适用住房向公共租赁房转化。从全国来看，面向最低收入家庭的廉租住房和面向低收入家庭的公共租赁房正成为住房保障的主要方式。各地不论在制度建设还是在实践探索中，都取得了明显突破。同时，各项配套制度改革稳步推进。
一、房改与住房保障政策的演变
2007年，在住房制度由福利制度向社会化、货币化、商品化、市场化新体制稳步推进近十年之际，以国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为标志，住房制度改革的关注重心开始转向城镇低收入群体。在土地资源有限、房价上涨过快、低收入家庭无力购房的背景下，各地纷纷推出了以租为主的公共租赁房。
（一）建立以经济适用住房为主的住房供应体系
在计划经济体制下，我国城镇实行住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任；国有土地使用权行政划拨，无偿、无限期提供给用地者，不允许流转。从运行状态看，住房建设投资不足、住房供应短缺，城镇居民住房条件长期得不到改善，1978年城镇人均住房建筑面积仅6.7平方米，住房困难成为较严重的社会问题。但是，在城镇住房制度改革政策推进下，至2009年末，伴随着城镇人口的大幅增长，城镇人均住房建筑面积已近30平方米，平均每年每人增长1平方米。2008年，全国城镇住宅竣工面积突破了7亿平方米。
1998年前，经济适用住房的前身是集资合作建房、安居房、统建房等。1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着住房实物分配的彻底停止，逐步推行住房分配货币化。为实现住房新旧体制的平稳过渡，国家提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次的住房供应体系。从此，我国以住房为主的房地产市场开始形成并迅速发展壮大。随后几年，各地高度重视住房保障工作，2002年，经济适用住房投资额在住房建设总投资额中占到17％左右，有些城市占到30％以上。中低收入家庭住房状况得到较大改善。
（二）房价快速上涨的同时，住房保障比重下降
随着经营城市理念的迅猛传播，土地成为地方预算外收入的主要来源，划拨土地建设经济适用住房的积极性逐年下降。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，第一次提出房地产业是国民经济的支柱产业。2004年，国土资源部、监察部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，招标、拍卖、挂牌成为经营性土地的出让方式。
随着房地产市场的快速发展，一些矛盾与问题也日益显现：房地产投资规模过大、住房价格上涨过快、供应结构不合理、土地市场供求矛盾突出等问题日益显现。从2004开始，国务院每年出台宏观调控政策，综合运用规划、土地、税收、信贷等经济、法律手段，对房地产市场进行供需双向调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，并加大了对住房供应结构的调控力度。但总体上对住房保障的投入依然偏低。2008年，经济适用住房的投资额占住房建设总投资额的比重仅为4.5％。
（三）住房保障上升为基本的民生问题，住房制度改革重点转向低收入住房困难家庭
2007年8月，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同年，建设部还相继出台了《经济适用住房管理办法》、《廉租住房管理办法》，加大了住房保障推进力度，自此，我国住房制度经过二十多年的摸索实践，初步建立起适合我国国情和发展现状的住房新体制。2007年，住房保障制度建设和保障工作取得重大突破。全年安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。到2008年，这一数据达到356亿。各地不仅有步骤、分阶段地加大了对城市低保家庭住房困难户保障力度，还在实践中不断探索创新经济适用住房制度。总体发展趋势已从过去的以售为主的经济适用住房转向以租为主的公共租赁房，如厦门市的政策性租赁住房、深圳市的公租房、北京市的多层次公共租赁住房建设供应模式、重庆市的全覆盖保障等。
二、房改与住房保障进展情况评估
住房供应与保障制度日趋完善。现阶段，在一系列宏观调控政策指导下，各地根据房地产市场发展形势和供需特点，已逐步形成满足不同收入阶层需要的住房供应体系。
如北京市已初步建立了分层次的保障性住房供应实施体系，包括审核体系、房源供应体系、分配体系和监管体系。在住房建设方面，创建了保障性住房实行垂直规划与区县管理相结合的方式，即建设和分配、管理权限相对集中和统一的运作模式。市级保障办主要负责保障性住房的规划和住房资源配置。区县政府及其保障办负责保障性住房的具体实施，包括组织建设、审核分配属于本区的房源、管理保障性住房等。同时，采取政府主导与企业参与相结合的运作模式。由政府制定保障性住房发展规划和落实计划，通过公开招标方式，优选开发企业、建筑施工企业和物业管理企业参加开发、建设和管理工作。
政府实施指导和有效监管。在分配体系的实践中，为保障住房分配的公平、公开性，总结出公开摇号和轮候制的办法。对没有被摇号分配的家庭，实行轮候配租配售的办法。
保障范围日渐清晰，政策目标走向成熟。住房供应体系与居民住房消费能力密切相关。要根据城镇居民的住房消费能力，确定相应的供应方式，实现全覆盖的住房供应体系。在住房保障的制度设计中，依据家庭收入和住房能力之间的关系，将城镇家庭分为无住房消费能力、有一定住房消费能力和有完全住房消费能力三大类，在此分类下，又进一步分为特困、困难、租房能力不足、购房能力不足和购房能力充分五小类。北京市提出住房困难和特困家庭租住政府的廉租住房；住房消费能力不足的家庭购买或租赁经济适用住房或政策性租赁房；超过经济适用住房准入标准，又买不起普通商品住宅的中低收入家庭，则供应限价商品房。对于有完全住房消费能力的中等收入以上家庭，则主要通过市场化方式解决住房问题，即“低端需求有保障、中端需求有支持、高端需求有市场”。
土地供应制度向保障性住房倾斜。土地使用制度是住房与房地产其他制度的基础性制度。受国情国力制约，土地供应一直采用适度从紧的政策。但各地针对房价的快速上涨、保障性住房供需矛盾突出等问题，适时调整了供应结构，加大了保障性住房占土地供应总量的比例。如北京市已连续两年提出保障性住房用地占总出让土地的50％以上，上海市提出要占60％。重庆市提出未来几年要建设5000万平方米的保障性住房，厦门市同时开工近20个保障性住房小区。
住房金融、税收制度充分体现了宏观调控政策导向。近两年的金融税收政策更加明确了以支持自住需求为主的调控政策导向。在商业银行的居民住房抵押贷款政策中，对于购买经济适用住房、限价商品房和自住的第一套普通商品住宅，实行优惠贷款利率和低首付款比例政策。而对于投资、投机、购买第二套住房的消费行为，则实行上浮或无优惠的贷款利率和提高首付款比例等办法，以调整旺盛的市场需求。在税收方面，通过实行差别化的契税、营业税、所得税政策，体现对普通商品住宅、自住为主的住房消费的支持政策和对投机性购房、奢侈性住房消费的抑制政策导向。
三、从经济适用住房到公共租赁房
虽然住房制度改革发展进程较快，并随着市场的变化和发展不断进行政策调整，但与全面建设小康社会、构建和谐社会的发展目标相比，住房制度仍有待完善。目前，大部分城市虽已初步建立了住房保障供应体系，但还存在与低收入家庭需求不匹配、与长期稳定资金需求不匹配、与完善的分配机制不匹配、与项目供应目标不匹配等一系列若干问题。这些都需要在实践探索中不断完善政策，加快制度建设，尽快解决低收入家庭的住房困难问题。
（一）经济适用住房供不应求，无法形成长效循环机制
在城市化快速发展、房价持续上升的背景下，低收入家庭改善住房的支付能力呈相对下降的趋势。部分中低收入家庭新增住房需求和支付能力不足之间的矛盾日益突出。特别是既不在廉租住房保障范围内，又没有能力或渠道购买经济适用住房的家庭，保障性住房需求与实际供应范围间形成了较大差距。
（二）公共租赁房是改善低收入家庭住房条件的重要渠道
难则思变，各地纷纷寻找更好的解决低收入家庭住房问题的出路。借鉴国际经验，以解决居住为主，而不是解决产权问题的意见成为共识，各地开始尝试建设公共租赁房，既有效避免了“夹心层”，又可以保障政府持有大量稳定的房源，有利于住房保障工作的可持续性。
（三）长期稳定资金来源是发展公共租赁住房的重要支撑
当前，住房保障资金来源主要是住房公积金增值收益和土地出让净收益等，而公积金增值收益受贷款比例与总额、资金运作成本以及存贷款利率变化影响，土地增值收益则受出让土地数量和众多成本变化影响，都不具有稳定性。而随着逐步推进的公共租赁房供应为主的保障方式，则需要以财政为主渠道的长期稳定的资金来源。
从发达国家的经验来看，各国在公共财政列支中都有社会公共住房一项，为住房保障提供稳定的资金来源。例如英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6％左右。
（四）退出机制是公共租赁房制度的重要组成部分
从客观上看，由于住房保障供应体系还不健全，承租公共租赁住房的家庭收入超过准入标准后，因缺乏相应的过渡住房产品，很难搬出来。从主观上看，由于缺乏收入审核和监督机制，信用记录和住房档案不健全，这部分家庭也不愿意退出。最佳的解决方案可能还是承租家庭把所租的房子买下来，以前支付的租金当做首付款。这有点类似我国香港特区的住房政策，承租家庭中最后会有大约30％的家庭购买所住公房。
（五）完善住房法律体系，确定中长期住房发展规划
目前，在住房制度建设中，还缺乏一部基本法，即住宅法。大部分规定是以政策和规章制度体现的，立法层次不高，缺乏长远性和长效机制。解决全社会的住房问题又是一项长期的工作，最重要的是要加强立法，把住房制度纳入法制化轨道。另外，随着房改任务的逐渐完成，住房制度改革的重心应逐步转向制定科学的住房发展规划和目标。通过科学的规划和明确的目标、保障手段等，逐步实现全面建设小康社会的住房发展目标。目前，大部分地区房改任务工作量较小，编制的住房发展规划缺乏科学性和可持续发展机制，流于形式化，不利于住房制度建设的不断完善和房地产业的持续发展。在当前住房保障供需突出的形势下，更应加大完善保障性住房的相关法律制度，调整保障性住房相关机制。特别是做好测算工作，根据本地低收入家庭住房、收入、人口结构状况，编制各类保障性住房的供应比例和供应计划。
（六）完善住房档案信息系统建设，保障供需平衡
由于住房档案和收入信息系统不健全，目前在住房保障制度实施过程中，无论是补“砖头”还是补“人头”，都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬境地，从而出现保障供给与实际保障对象错配的问题。如一些地方虽然制定有公共租赁住房准入标准，但由于无法真正掌握收入和住房状况，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的错配，影响了保障政策的有效性。住房档案和收入信息系统不健全，既有历史的原因，也有重视、投入不够的原因。目前基本上还建立住房档案和收入档案，或即在某一时期建立也没有实施动态管理，导致住房保障政策制定缺乏必要的客观依据。
在今后相当长时期内，保障性住房供应将是多种保障方式并存，包括公共租赁房（包括廉租住房）、经济适用住房、限价商品房、发放租金补贴、旧城危房改造以及改善农民工住房条件等多重手段和目标相结合。随着社会经济的发展和人们收入水平的提高，特别是低收入家庭的住房条件得到大面积改善后，住房供应体系将简化为市场化和保障性两类，其中，保障性住房主要是公共租赁房，即覆盖所有低收入家庭，全部实现租赁补贴的方式。随着保障性住房的大规模建设，保障性住房短缺的问题将得到有效缓解。
从经济适用房到公共廉租房
车春鹂 高汝熹
改革开放以来，我国住房政策经历了由“国家保障—实物分配”向“市场建设”转移、再由“市场供应—货币化分配”到“社会保障”加强的几多轮回，由于收入差距过大，大多数人没法进入“货币化分配”体系，而调控政策成了“空调”，住房矛盾突出，住房问题成为历届“两会”的主题词，“民生问题”也渐渐由“经济议题”趋向“政治议题”。为保障城市弱势群体的住房权利，维护社会公平和稳定，各地政府纷纷出台了被认同为“以经济适用房、廉租房为主要形式”的城市住房保障制度。
一、我国住房保障政策变迁
1995年国务院提出“安居工程”，直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（“23号文件”）下发以后，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，全面推行和不断完善住房公积金制度。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。
然而一直以来，廉租房政策推进缓慢，其建设规模也大大滞后于城市发展。至2005年7月，以《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》为标志，廉租房得以初步推进。至此，国家承担的住房保障责任由“经济适用房为主”转到“廉租住房为主”，保障对象虽然由“最低收入家庭”扩大到“低收入家庭”，但“中低收入家庭购买经济适用住房”的“中等收入家庭购买经济适用房”从2003年起却已不复存在。即所谓中等收入的“夹心层”，即买不起房，也无政策倾斜。
（一）经济适用房的历史沿革
经济适用住房是我国进行房改过程中，为适应新的社会经济形势，由政府推出的新型房产种类，是适合于中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房，是我国政府现阶段解决“住有所居”的主要手段之一。
1998年“23号文件”的出台标志着我国住房制度改革拉开序幕，经济适用房也就此进入我国城市居民的视野。1998～2002年，经济适用住房在大部分城市成为供应主体，全国平均在20％左右。2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出，“城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套”。为此，将1998年的“以城市最低收入家庭为对象”改为“以城市低收入家庭为对象”；扩大了保障面，不过同时也将原来的“增加与发展经济适用住房为主、建设廉租房为辅”，改为了“加快廉租房的建设和规范经济适用住房”，由“居者有屋”转移和过渡到“住有所居”。2008年11月，在国务院扩大内需、促进经济增长的十项措施中，“加快建设保障性安居工程”列首位。调控政策的频繁出台，使得经济适用房建设步伐加快。2008年全国经济适用房新开工9000多万平方米，竣工6000多万平方米。
（二）公共廉租房的历史沿革
住房供应模式经历了由“公共租赁”到“市场出售、市场租赁”再到“建设补助、租房补助”的发展，形成了以市场出售、租房补贴为主的供应方式。公共廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。
1999年建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能。2004年3月1日，建设部、民政部等五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确了保障对象、保障方式和保障标准。不过，至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，直到2005年7月7日建设部、民政部联合下发了关于印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知后，该项工作才得以真正启动并进入持续推进的正确轨道。2006年6月国务院办公厅转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》明确提出要加快城镇廉租房制度建设，要加快城镇廉租房制度建设，并稳步扩大廉租房制度覆盖面。
至2007年6月底，全国656个城市中，已有586个城市建立了廉租房制度，占89.3％；2007年计划安排廉租住房资金达到79.4亿元，超过2006年之前廉租住房总额；2008年我国廉租住房建设共投入354亿元，是2007年投入资金的3.7倍。
二、从经济适用房到公共廉租房是住房保障制度改革的必然选择
（一）经济适用房利弊
经济适用房已经走过近十载，政府推出经济适用房的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。但从现实情况看，经济适用房的种种弊端越来越引起人们的关注：一是经济适用房并不经济，而且经济适用房项目中的“大户型”、“高档化”现象普遍存在。这种户型不是中低收入阶层所需要、所能负担得起的，严重背离了建设经济适用房的初衷；二是房屋质量得不到有效的保证；三是经济适用房被定义为商品房的一种，但是同时又含有政府补贴性质，价格双轨制有权者人为制造了较大的“寻租空间”。与此同时，经济适用房的投资逐年下降，经济适用房占房地产开发量的比例从高峰期的15％、20％衰降到近年的不足5％。
经济适用房制度的根本缺陷在于，忽视了住房的特殊性，政府用于经济适用房的补贴没有转化为应有的房屋产权，导致住房保障资源不能循环累积，使我国住房保障体系长期难以建立。
（二）经济适用房到廉租房的必然
我国的住房供应体系包括市场供应体系和政府保障性供应体系，而保障性供应体系则由经济适用房与廉租房构成。
而在过去的10年中，经济适用房作为解决中低收入者住房的主要手段，而忽视了廉租房制度的建设，这是有其历史必然的。1998年房改时，国务院发提出经济适用房的建设规模要占总建设规模的70％～80％，成为解决居民住房的主要途径，取代福利分房。从政策的立意上看，体现了住房制度改革的本质，房地产并未被确立为高利润产业，更多的是成为替代政府财政建房、解决居民居住需求的产业。但是经过10余年的发展，经济适用房没有发挥意想中的作用，而市场化发展速度极快，快速飙升的房价使住房问题日益突出。
经济适用房由于其保障性与商品性的双重属性，使经济适用房摇摆在商品房和社会保障性质低收入住宅之间的模糊定位中，这使经济适用房从理论到实践都行不通。理论上，按麦克唐纳德的市场过滤模型原理，如果一个符合经济适用房购买条件的家庭购买了一套经济适用房，在经济条件改善之后，该家庭有了更换住房的需求。此时，若将经济适用房售出，一方面，目前还没有一个合适的机制对经济适用房的再出售进行控制，该家庭购买时享受到的优惠此时以差价的形式完全获利。这对于没有享受到经济适用房的人而言显失公平；另一方面，经济适用住房向市场出售后转变为商品房，政府虽增加经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数无法增加。实践上，一方面，由于经济适用房运行机制不规范，导致腐败、经济适用房销售对象错位、不经济等弊端；另一方面，由于利益驱动，经济适用房的比例越来越小，已经不到5％，不能满足数量庞大的中低收入者的需求。
虽然经济适用房在特定历史时期在一定程度上起到了平抑房价的作用，也在房改初期解决了许多中低收入者的住房问题，但面对种种弊端，对经济适用房制度改革已成为必然。公共廉租房制度由于兼有社会救济、保险、福利的综合特征，正在成为我国社会保障制度的重要组成部分。大力发展公共廉租房不仅可以满足低收入群体的居住有其所的需求，也可以满足“夹心层”的过渡期需求。从长期看，廉租房不仅有利于抑制房价，还有利于人才的引进与流动。应大力发展，把廉租房的覆盖面有目前5％的目标扩大到10％，甚至更高。
三、相关对策建议
无论是从世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从社会政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题，而非经济问题。依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度的作用应主要体现在缩小贫富差距上，为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。从经济适用房到廉租房，反映了我国住房保障政策的变迁，也是改革过程中住房保障制度的必然选择，更是制度的完善。相对于经济适用房，廉租房在控制房价、社会福利效果、资源节约效果、成本效果、社会公平都有优势。然而廉租房制度的推广，既需要建立完整透明公开的廉租房经济适用房体系，也需要人们观念的改变和户籍管理制度的改革。
（一）改变住房消费观念
从我国现有的经济发展水平来看，也只能是“低水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障弱势群体“人人有房居所”，而非“人人有其屋”。我国还是一个发展中国家，政府住房扶助的政策对象只能限于城市弱势群体。为城市大多数的家庭提供全面住房保障，无论是中央财政还是地方财政都是无力支撑的。城市住房保障政策本身要解决的是城市弱势群体的居住问题，而城市弱势群体现在已不仅仅只限于有城市户口的中低收入群体，大量城市外来人口正日益成为其主要组成部分，因此，政府和百姓均要转变观念，住房自有不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过64％，随着经济现代化进程的加快，住房自有是阻碍劳动力流动的因素之一。
（二）改革户籍管理制度
我国现行的户籍管理制度对拥有住房产权起到了推波助澜的作用。按现行的户籍管理制度，即使户口已落入某城市，但没有住房产权就不能办户口本，而户口与小孩子上幼儿园、上学等系列问题挂钩。这就迫使租房者有漂泊感，促使其必须拥有自主产权的房子。在城市土地如此紧张的情况下，最终使政府和社会的压力都相当大。因此，应改革现行的户籍管理制度，使租房子与自主产权享有同等待遇。
（三）改革财税分配体制
公共廉租房是目前满足不同群体居住需求的最佳选择，解决城市弱势群体住房问题的最佳选择，保障“人人居有其所”也是政府的公共责任之一，但是各地政府的主动性却不强。其根源是利益分配，在现行的财税制度下，土地财政是地方政府的重要收入来源。避开问题的实质——利益分配。不改革现行的财税分配体制，很难满足这一如此庞大的群体的居有其所的需求。
住房保障制度是每个国家都要长期实行的政策，随着时代的发展，住房保障政策也在不断的变化之中，因此不可能奢望有现成的、完美的制度可以照搬，住房保障制度的构建是时代进步要求，也是与时俱进的必然过程。找准政策的着力点，研究能够平衡各方利益的、操作性强的运作机制，提高政策的执行力度，方能真正实现“居者有其所”的目标。
公共廉租房建设中的政府功用
钟茂初
“居有其所”作为社会成员的基本需求，理应列为社会保障的一项重要内容。基本的住房保障，从某种意义上来说，可以看作是一种公共品，应由政府承担其供给责任。基本住房保障具有不完全的不可排他性，面向中低收入阶层的“拟公共品”，具有一定限制和一定竞争性的“拥挤类公共品”，政府是其供给主体。由于基本住房保障是所有社会成员的一项基本权利，所以制度上不可排除被任何社会成员获得。但可以通过设计这一公共品的供给机制来实现主要针对中低收入阶层供给的目的。对照现实状况，我国的基本住房保障尚未真正纳入社会保障体系，既有的住房保障制度，存在着低覆盖、低效率、保障错位等问题，对于“基本住房保障”这一特殊的公共品并没有形成有效的供给机制。
一、现行住房保障体系存在的问题
为满足社会成员对住房的基本需求，我国逐步形成了有自身特色的住房保障体系，这一体系由经济适用房、廉租房为主体构成，其初衷是构建覆盖面更为广泛、能够满足不同阶层不同的住房需求的保障体系。但在各地的实际运作过程中，却出现了诸多问题：政府执行保障性住房计划陷入困境、房地产企业参与建设的动力不足、保障性住房建设与销售过程中出现寻租等，各级政府作为保障性住房建设和供给的主体，建设保障房的动力不足，保障性住房的建设或供给计划难以有效实施并完成。以深圳为例，深圳市“十一五”住房建设规划提出的14万套保障性住房目前只推出了不到1万套，770万平方米的计划建筑面积只完工了不足10％；房地产企业作为保障性住房建设和供给的实施主体，出于资金、利润等因素的考虑，放弃了利润率偏低的保障性住房建设项目，各地保障性住房建设难以有效实施。以北京为例，《北京市2008年度土地供应计划》显示的廉租房、经济适用房等建筑规模合计800万平方米。但受市场整体环境影响，保障性住房用地的成交状况并不好，多个地块流标，保障性住房用地出现卖不出去的尴尬。
之所以在保障性住房领域会出现上述问题，根本原因在于：一是现行的政绩考核评价体系中，保障性住房建设与供给问题，与政府部门的主要政绩目标有冲突。当前行政体系的政绩考评中，以GDP数据和财政收入为主要指标的考评体系，保障性住房的建设与供给尚未成为政绩目标中的“硬指标”。首先，保障性住房建设与供给，不仅要占用土地资源和财政资金，而且在减少土地收入和房地产税费收入的同时也不能带来较大的GDP增长。其次，还存在一个悖论：大量保障性住房的兴建，可能会改变房地产市场的供求关系，经验表明，每当保障性住房的供应量增加5％，将导致商品房售价降低3％左右，显然这是地方政府不愿看到的，许多地方政府都把房地产作为支柱产业，不愿自己的政策影响自身支柱产业的发展。再者，多数地方政府奉行土地财政政策，试图通过“经营土地”获取更大的经济利益，而建设保障性住房与部分地方政府以地生财的目标不相符合，土地转让费作为地方财政的最主要经济来源，却会由于保障性住房用地而缩水。还有，现行的保障性住房制度是一次性提供，缺乏根据收入变化动态调整的机制，也就使得各级政府必须年复一年地不断提供，不堪其重负。在这样的背景条件下，各级政府部门自然无意严格地执行保障性住房的规划，因为这一规划并不是一个“硬约束”，而只是一个后果并不严重的“软约束”；二是保障性住房中出现的“价格双轨制”（保障性住房中的土地价格远低于可比商品房土地价格、保障性住房价格远低于可比商品房价格）的现象，有悖于市场经济的基本原则。由此价格差而导致从中寻租的种种现象是必然的结果。要想使保障性住房中的“双轨制价格”得以顺利落实，有两个解决方向，一是让各个阶层的人群可无差别地获取，通过内在的机制使得高收入群体即使获得也无利可图；另一个方向是，严格规定有差别获取的条件，一旦有高收入群体欺诈性地获取即予以严厉的法律制裁。但是，现行的保障性住房申购制度中，这两个条件都不满足。
二、必须以公共廉租房为主构建住房保障体系，而不是以经济适用房为主
我国在构建住房保障体系的进程中，一度把供给经济适用房作为基本住房保障的主体。但是，经济适用房政策，在理论上和实践中，都存在许多问题。顾名思义，经济适用房是适合于中低收入家庭购买的小面积、低价格的住房。其低价格本身包含了一定的政府资金补贴或优惠，主要反映在政府以优惠价格提供土地、部分政府住房保障资金投入以及政府对其运营过程中一些税费的减免。这一政策设计，引起了理论上的一些疑问：目前我国低收入家庭基本生活需求以外的可支配收入水平根本无力购买住房，所以经济适用房的受益者必定不是低收入者，而只能是中高收入者。因此必然导致政府的土地优惠和财政补贴的受益者不是中低收入群体，而是特定的非低收入群体，违背了公共资源公平服务于社会大众的基本原则。购买经济适用房的不是社会保障体系所应着重关照的低收入群体，政府补贴用于中等以上收入者不合乎公平原则。经济适用房并没有覆盖所有同等收入条件的人群，政策人为地造成新的不平等。经济适用房的资源稀缺，也就造成了某些特定人员有牟取不当利益的机会。实践运作过程中，也确实存在这样的事例：中高收入者住入了经济适用房，中高收入者购买了经济适用房而谋取投资利益，还出现了适应中高收入需要的大户型“经济适用房”。这些问题的出现，既有政策执行过程中的偏差，更有制度设计中的先天缺陷。随着住房价格的不断攀升，经济适用房又被“赋予”抑制房价的责任，对这一政策来说是难以承受之重。再者，大规模建设经济适用房，对于地方政府来说更是难以承受之重，要不断地供应低价格的土地资源，不断地投入住房保障补贴，还要为甄别审核购买者的低收入资格、监管所有购买者的交易行为投入大量的管理成本。
基本住房保障应完全纳入社会保障体系，政府保障社会成员“人人有房住”是其责任，但并没有责任去“人人有房产”。因此，住房保障制度应着重于向社会成员提供足够的公共廉租房，相比而言，有以下几点优点：第一，由于廉租房供给成本较低（人均面积15平方米以下即可），以往投入到经济适用房的土地和资金等可以大量地用于公共廉租房供给，这样可以扭转以往住房保障执行过程中实际受益面覆盖面小、资源配置不利于中低收入群体等状况；第二，经济适用房是一次性的优惠补贴，并不能动态地保证中低收入群体长期受益。与此相比，公共廉租房可以使低收入者长期受益，根据购买者收入水平变化作适时调控，循环周转使用；第三，经济适用房的购买者与销售者之间是合同关系，与政府没有直接关系，所以无论采取什么手法获取经济适用房，均不承担“骗购”的法律责任。而公共廉租房却是政府提供的有一定限制的公共品，如果采取不正当手段诈欺取得公共廉租房的使用权，就可以追究其法律责任乃至刑事责任，正因为能够采取这一威慑性法律手段，可以使得公共廉租房租赁者资格的甄别、审核、监管成本大大降低。
当公共廉租房制度成为社会保障体系中基本住房保障的主要手段，那么只要每一个城市有足够多的公共廉租房供给，房价如何上涨都不会对社会稳定带来太大的影响，政府也没有必要从社会保障和社会公平的角度去考虑房价的调控问题，单纯作为宏观经济景气调控手段相机抉择即可。
三、促进政府有效供给公共廉租房的建议
一是须对“基本住房保障”以及“公共廉租房”作出明确的界定，它们与商品房唯一的不同，就是适合于中低收入阶层居住的小面积、非豪华的住房，在地点、交通条件、小区设施、社区设施、室内设施、建筑质量等方面，应与商品房完全相同，不得形成任何歧视性的差别。但对小面积、非豪华应作出严格的标准限定，限定在不适合中高收入者需求的范围内，即：通过住房需求特征来排除中高收入者进入，而不是通过严格的收入水平审查来甄别，以避免中高收入者试图以非正当地获得。要彻底地遏止中高收入者通过不正当手段获得公共廉租房，还必须强化法律，大大提高违法者的违法成本，同时要形成便于监管的判定依据。建议法律上作出这样的规定：凡是租用公共廉租房的家庭，必须实际居住，不得拥有其他住房或租用其他住房；凡是非实际居住者、凡是拥有或租用其他住房者，即判定为以非法手段占用公共资源的违法行为，应承担刑事责任。作出这一法律规定的最大好处是，不必去甄别申请公共廉租房者的收入水平，可大大降低监管成本并提高公平性，同时也可以改变现行一次性提供的保障性住房制度，可形成动态退出或进入的机制。
二是针对地方政府建设和提供基本住房保障缺乏动力的状况，首先，必须改变各级政府的绩效考核机制，要把“基本住房保障受益人口比例”作为强制性的政府职责，同时还要形成相应的财政支出结构（用于基本住房保障的财政支出应达到一定的比例），使之真正成为各级行政部门的重要目标；其次，基本保障住房的供给，要与政府房地产土地出让收入挂钩，严格规定房地产土地出让金的较大比例部分，只能用于公共廉租房建设领域，而不能用于政府经济建设投资和政府行政费用的支出；再者，基本保障住房的供给，还要与房地产价格调控挂钩，由于只要没有自有房产者均可无条件地申请租住公共廉租房，那么房地产价格越高，申请人口就越多，政府必须供给的廉租房规模就越大。反之，房地产价格较低，申请人口相对就较少，政府必须供给的廉租房规模就减小。所以，政府必须通过公共廉租房的建设规模来达到调控房地产价格水平。
三是针对地方政府土地财政与保障性住房供给之间的冲突问题，“价格双轨制”容易导致寻租腐败的问题，要将基本保障住房的建设与配置过程分离，由政府不同的部门实施。在建设过程中，使用完全的市场化手段，建设部门以市场化价格征用土地、以市场化招标实施建设，建成后以适当的利润率加成转让给配置部门（即配置部门使用财政资金回购），而后再进行保障性配置。在这一过程中，一方面，政府财政部门依然可获得土地收益，形成与房地产建设相关的各种收入并形成相应的经济指标；另一方面，政府获得财政收入的目的就是为了包括住房保障在内的各种财政支出，此时与土地收益相当的财政收入即可划转保障性部门用于回购（补贴保障性住房与回购住房的差价）；再者由于不再存在土地优惠的差价问题，也能够较好地抑制假借保障性住房之名牟取部门利益或个人利益的行为。
四是尽管公共廉租房是基本住房保障体系的主体，但是共享产权的经济适用房，可作为基本住房保障的一种补充形式。由于完全产权的经济适用房，与可比商品房存在价格差，容易形成寻租，使得中高收入者通过不正当手段获得，而使真正应该获得保障的人群无法获得。通过共享产权的机制，可以有效消除经济适用房与商品房的价格差，使企图不正当获得的人无利可图。即经济适用房的补贴部分界定为国家产权，使用权由购买者享有，受益权和处置权由产权拥有者（购买者产权与国家产权）共同享有。亦即，经济适用房的总价值采用可比商品房价格核算，购买者实际支付房款部分界定为购买者产权，与可比商品房的差价部分界定为国家产权。这样，如果购买者只是用于自住，可在拥有非完全产权的情形享有相应的各种权益；如果购买者希望拥有全部产权，则需要补足差价（赎回国家拥有部分的产权）；如果购买者想要售出套利，一方面要征得国家同意，同时要按国家产权比例向国家支付相应的售房款；如果购买者想要出租获利，也要征得国家同意，同时要按国家产权比例向国家支付相应的房租款。
公共廉租房的政策因应
袁秀明
近年来，我国房地产价格高位运行，与广大中低收入者购买力相差甚远，住房问题引起各界高度关注。为更好地满足中低收入者的住房需要，促进社会和谐发展，我国政府非常重视住房保障建设，不断加大住房保障力度。目前，我国的住房保障是根据收入情况分层次进行。一般分为如下几个层次：最低收入者租用廉租房；低收入者可购买经济适用房；中低收入者可租用经济型租赁房（正逐步推出）以及购买限价房等，逐步形成一个较为完善的住房保障体系。中高收入者的住房问题由市场解决。除廉租房外，限价房和经济适用房都是以直接出售的方式提供给保障对象，购买者拥有全部产权或者受限制产权。经济适用房、限价房固然可以解决一些低收入者的购房问题，但是，目前我国购买型保障住房实施中表现的弃购问题、腐败问题、社会资源分配不公问题及管理成本过高问题等，揭示了我国现有住房保障制度存在较大缺陷，社会各界对此也有较多的呼吁。公共廉租房（廉租房、低租房、公共租赁房）的建设意义重大，应当成为解决我国低收入人群住房问题的主要途径。
一、公共廉租房不仅利于解决中低收入者住房问题也有利于扩大消费
我国正在实施的公共廉租房政策能够在解决低收入者住房问题方面发挥相当大的作用，值得大力推广。公共廉租房不仅可以解决无力购房的中低收入者的住房问题，更对稳定房价，促进消费有着重要的意义。
（一）公共廉租房是无力购房者的最佳选择
公共廉租房政策是现代市场经济国家普遍推行的一项社会住房政策。它是指政府对最低收入家庭及其他需要保障的特殊家庭提供租金补贴，或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。
我国住房困难家庭所占比例较高，保障房的原则是低水平、广受益。把资源资金集中用到发展廉租房、公共租赁房上，能够建造更多的房屋，满足更多中低收入阶层住房的需要，也就是把有限的资源用得更有效率，在有限的财力内，中低收入人群的住房问题能够更好得到解决。公共廉租房符合过渡性住房的要求，可以为百姓节省大量资金，从而转向其他消费，或者进行储蓄，等到财力允许时到市场购买商品房，改善自己的居住环境。
（二）有利于监管，减少寻租，不存在国有资产流失问题
廉租住房不牵涉到产权的转让、分享、移交，行政与市场的边界划分较清，几乎不存在寻租空间。由于租赁房不涉及产权问题，因而不涉及国有资产流失问题，也不涉及弃购等问题。同时由于不涉及购买的问题，所以没有较大的寻租空间，不会带来后续较大的麻烦和过高的监管成本。此外，廉租住房与市场边界清晰，不会冲击商品房市场。
（三）有利于扩大一般性消费支出、抑制高房价、转变经济增长方式
租赁型住房保障制度不健全，使大批住房消费者不得不去购买商品房或政府推出的限价房、经济适用房，人们为了购买住房，大多数人不得不进行长期的储蓄，以便支付首付以及还贷。即使是够条件买经济适用房的低收入者也要尽其所能进行储蓄准备购房，这种储蓄行为，极大地挤出了对其他消费品的开支，抑制了人们日常的消费行为，不利于我国扩大内需。而大量公共廉租房的建设，使人们可以腾出大量的资金去进行其他商品的消费，有利于整个消费市场的拉动，促进经济增长。
大力建设公共廉租房，也有利于降低投资性购房的租金回报率，减少投机和投资性住房的需求，从而抑制高房价。此外，人们大量购房使房地产市场繁荣，但是对经济的拉动作用主要体现在钢铁、水泥、建材等生产性资料的投资增长方面，在这种情况下，经济的繁荣主要靠投资来实现；而如果大力建造公共廉租房，使人们减少为购买住房进行的巨额储蓄，这样将扩大一般性商品消费，使经济增长更多地靠内需和消费增长上来，从而有利于经济发展方式的转变，这也是我国经济目前需要调整的方向。
二、对我国中低收入者住房保障问题的对策建议
目前关键问题是，一方面政府大量的资源消耗在建什么样的经济适用房合适，如何分配，如何让低收入者购买，如何监管等问题上；另一方面是大批的农民工、大量新就业的大学生等低收入者享受不到政府在住房方面的照顾。若将大批资源投入到加强廉租房以及其他公共租赁房建设中去，会更有利于大多数低收入者住房问题的解决，更大程度上减少社会矛盾。实践证明，公共廉租房是政策扶植帮助低收入者，解决他们住房问题的最好途径。2008年中央为了拉动经济增长，推出9000亿建设经济适用房和廉租房政策，这项政策意愿很好。但是，经济适用房以远低于市场价格出售将会颠覆房市的价格体系，造成了许多后续问题，而建设公共廉租房进行循环周转使用，既成本低，又不涉及产权，给中低收入者解决住房问题提供了便利。在此建议：
（一）逐步减少经济适用房、限价房
我国住房改革的目标是（城镇）居民个人从住房基本免费，到按一定比例购房，最终的目标是实现住房商品化，意味着以政府补贴形式存在的经济适用房、限价房等其比例逐渐减少。从实践看，由于经济适用房申购条件苛刻，位置较为偏远，且购买后限制了其他消费，有些人宁愿租房住，也不愿购买经济适用房。经济适用房似乎成为鸡肋，处于尴尬境地。而经济适用房更涉及转让、高成本监管等问题。尽早将经济适用房改为公共租赁房租给急需住房的人们，能够更好地解决低收入者的住房困难。而这也不影响这些人在自身努力下，增加收入去购置更加满意的商品房。居住权是人的一种基本权利，但拥有权却不是基本权利。住房保障只要解决了居住问题，就是满足了民众的居住需要。
加大保障房建设，首先是保障最低收入人群的住房需求以及农民工等低收入者的需求，但是如果保障房制度是政府补贴他们购买房子，这不是我国住房改革的初衷。减少购买方式的保障房，而代之以租赁式的保障房符合大多数低收入者、政府以及市场三方的利益。
（二）建立以公共廉租房为主的住房保障体系
在制定住房保障计划时，应充分根据实际需要，有的放矢地大力发展廉租房、公共租赁房建设，大庇天下寒士，而不是拔苗助长，让没能力购房的人去努力购买房产，因为，由于现在房地产价格已经达到较高水平，保障房也会随之水涨船高，即使是以低价，对于低收入者来讲，他们也要以一生的积蓄购买，增加了他们购房后生活的难度。以租赁房为主，不仅可以使城市低收入者免于为了购买经济适用房而多方筹集资金，造成生活的困难；也避免有些符合条件的家庭由于无力支付房款而出现弃购现象，最终由于付不起房款而享受不到住房保障。而一些人可能终生都无购房能力，只能生活在政府提供的廉租房中。但是，有些人可以通过自身努力改变经济状况，不再符合政府公共租赁房标准，也便于他们很快进入购房者行列，到市场上去租赁或购买更高水准的房子。
以低价租赁房（廉租房）代替经济适用房，既可以解决低收入者的住房问题，又对商品房市场不构成冲击，不失为明智的举措。事实证明，租赁式保障性住房既有利于退出机制，也有利于政府控制一定租赁房源。这一点在学术界已形成共识。以廉租房、公共租赁房为主的住房保障体系毫无疑问是符合以租赁为主解决住房保障的方向。
（三）公共廉租房可按一定标准设立三个等级
以廉租房、公共租赁房为主的住房保障体系，就是政府根据实际情况和一定标准设立三个等级：首先，最低收入者、农民工享受廉租房；其次，低收入者以及符合经济适用房条件但未能购买的家庭可享受低价租赁房；再次，最新就业无购房能力的年轻人以及其他符合限价房等条件的人群可享受公共租赁房的安排。这三个层次，可以在面积、设施、租金等多方面有所不同。同时，将廉租房、公共租赁房既定位为政府保障房也定位为市场过渡房，面积和质量标准定低一些，至少要远低于市场商品房和市场租赁房，这不仅有利于利用有限的政府资源加大低收入者的保障力度，更有利于支持商品房市场的健康发展。
着力加大租赁型保障房，逐步减少经济适用房是房地产发展的一种必然。住房和城乡建设部也努力对买不起限价房又买不起商品房的“夹心层”计划建设经济租赁房。这既是完善住房保障体系，也是充分考虑民生的需要。但是，很明显，现有住房保障体系的复杂性必然决定了它监管成本的高昂性：廉租房、经济适用房、经济租赁房、限价房，这些形式确实照顾到社会多个群体，但是各类型之间界限不清晰，操作的复杂性，分配成本的高昂性，将会冲淡它的最终收益。而对中低收入人群而言，合适的租赁型的住房是他们实现未来住房梦的过渡阶段，必然可以增加他们现有生活的幸福感，激励那些需要改善住房条件的人们，努力工作，为社会作出更多贡献，以获得回报，改善自己的生活条件。而那些能力差无能力改善居住条件的人也能安居乐业，在公共廉租房中拥有稳定的生活。
因此，建立一套完善的以租赁为主体的住房保障体系无论对解决低收入者的住房问题还是保障住房市场的健康发展都是非常有益的。2008年末，国家9000亿保障住房投资计划，是从投资拉动经济的角度来作出的决定，而不是从构建住房保障制度的角度来作出的决定，但是建立一个自足、完善、独立的住房保障制度体系，对于百姓的安居乐业和国泰民安，对于稳定房地产市场都是极其重要的。
公共廉租房的监控及其相关环节
夏宁
经过30多年的改革发展，我国实现了发展阶段的历史性提升，即由生存型阶段进入发展型阶段，生存型阶段的主要目标是解决广大社会成员的温饱问题，发展型阶段的目标是保障人的发展权、促进人的自身发展，使人们过上有尊严的生活。在这样一个大背景下，广大社会成员对基本住房需求、改善性住房需求日益强烈。为中低收入群体提供基本而有保障的住房成为新阶段政府履行公共服务职责的重点。
2009下半年，由于房价高涨引发的社会矛盾日益凸显，稳定房价，提供保障性住房成为2010年两会热议的焦点。许多低收入、享受社会低保的、生活在社会最底层的群体对拥有属于自己的“蜗居”不敢奢望。“房子”这个词在中国，被赋予了特殊的社会意义，它从来没有像今天这样牵动着全社会的心。特别是公共廉租房政策从实施到完善，优缺点并存，喜忧参半，引起了多方人士更热烈的讨论。由于公共廉租房制度的建设仍处于起步阶段，在制度实施中仍存在一些现实困境，比如相关法律法规体系建设滞后；供需矛盾突出，资金支持不足；公共廉租房建设和管理难度大；廉租对象覆盖面过于狭窄；执行机制与激励机制不到位等。那么，公共廉租房政策制定实施的社会大背景是什么？公共廉租房政策在实施的过程中暴露出了哪些问题呢？该怎样对公共廉租房政策进行有效监控？针对以上困境，只有通过政府、市场和社会力量的多方努力，解决公共廉租房的配套环境、监控制度与关键环节等问题，才能促进城镇公共廉租房制度的发展与完善。
一、建立公共廉租房的政策背景
“十二五”时期，是我国发展方式转型的关键时期。发展方式转型不仅包括经济发展方式转型，也包括社会发展方式转型和政府转型。在做大蛋糕的同时，如何公平分配蛋糕，让广大社会成员共享改革发展成果，成为推进经济社会发展方式转型的迫切任务。在这个大背景下，建立公共廉租房制度，满足“夹心层”的住房需求既是社会发展方式转型的重点，也是保障经济发展方式顺利转型的重要手段。
（一）公共廉租房是改善民生，促进社会公平的公共产品
公共廉租房是政府建设、筹集房源以实物配租方式，或者采用货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房。目前我国保障性住房体系主要由经济适用房和廉租房构成，这导致那些既达不到廉租房申请标准，又买不起经济适用房的“夹心层”难以被覆盖。公共廉租房不仅能体现改善民生的公共产品特征，又体现了促进公平的广泛覆盖性特征。调查显示，95.1％的人支持公共廉租房在全国推广，72.4％的人认为公共廉租房为青年提供了新选择，可以缓解住房紧张；45％的人认为租房是不想当房奴的人的必然选择；超过1／3的人认为廉租房会让更多的人租房而不是买房。
（二）公共廉租房是在发展方式转型的背景下，缓解社会矛盾，促进经济增长的动力
公共廉租房的现实意义在于保障非低收入群体住房难问题，更深层次的意义在于缓解社会矛盾、促进经济的可持续发展。大量中等收入者被迫加入高房价的购房群体，不仅导致房奴人数扩大，加大了社会不和谐因素，也放大了房地产市场畸形需求，反向助推了房价的迅猛涨势。在经济较为发达的城市中，刚刚参加工作的年轻流动人口占有较大的比例，所以对于价格不高的公共廉租房的需求非常高。无积累、买不起房的人群以本科以上学历的青年居多，他们迫切需要过渡住房，政府如帮助减轻负担，其就业和创业的竞争力也将加强。政府要充分利用经济杠杆，以微利原则参与公共廉租房建设，或是通过市场化购买、租赁等方式获取公共廉租房房源。
（三）提供公共廉租房是政府义不容辞的责任
深圳是最早推行公共廉租房的城市，但在选租时都出现了大批申请家庭弃权的现象。说明政府部门一是对公共廉租房的保障房性质缺乏准确定位，没有顾及租户的实际承受能力，其住宅配套设施也不健全；二是缺乏解决好“夹心层”住房问题的责任感，担心影响房地产市场，不愿拿出更好的地段来建设。住上公共廉租房，让中低收入家庭能更有尊严地生活，是执政当局义不容辞的义务和责任。只有百姓的尊严才有政府的尊严，只有百姓的幸福才有政府的兴政。
二、完善公共廉租房政策的配套环境
一是要建立和完善公共廉租房法规体系。首先，要制定出符合我国国情的统一的公共廉租房法律法规，从立法上规定公共廉租房的建设、分配、交易，以及适用范围和对象的界定，法律执行的方式、保障对象资格的丧失及退出等一系列问题；其次，应当合理规划公共廉租房法律制度的框架结构和配套机制，使之完整、协调，从整体上使各项活动都有章可循、有法可依；再次，建立起一套相应的规章制度，如个人信誉制度、申请审核制度、住房轮候制度、收入申报制度等，规范公共廉租房的准入退出机制，促进有限的廉租住房得到合理公平的分配；第四，建立缜密与严厉的惩治措施。
二是要结合实际情况确定公共廉租房的分配对象。首先，本着既要保障又要体现公平的原则，加强房屋普查统计工作，采用科学的统计办法，确定合理的保障范围和保障水平，运用反向递减补贴方式，解决保障对象中“夹心层”的问题，避免福利倒置；其次，结合实际情况扩大公共廉租对象覆盖面，城镇中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口应在公共廉租房保障的范围之内。在分层次、多渠道、成系统的住房保障体系中，经济适用房不再是供应主体，保障范围趋向中低收入阶层，公共廉租房将发挥越来越大的作用。
三是保证公共廉租房的资金来源。首先，尽快建立土地收益专款专用制度，为增加土地使用权出让收益，逐步扩大土地使用权招拍挂出让的范围；其次，适时开征物业税用于公共廉租房建设，遏制投机投资，加大囤房、炒房者的成本压力；第三，保证住房公积金增值收入使用的同时，增加政府的财政投入。
四是完善财政金融政策保证执行力。首先，解决分税制实施以来中央及地方的体制矛盾，实行分层次的转移支付，保障方式可以灵活多变，在有实物保障的同时可以加入资金保障。在同一省内，不同地区因经济发展程度参差不齐，公共廉租房也要区别对待，房屋的租金甚至可以和市场房屋租金相挂钩，租金随市场和经济形式的变化而变化，既不能让群众吃亏，也要让已投入的资金充分有效的使用。其次，完善具有可操作性的有关税收、土地和金融等方面的公共廉租房制度，让地方政府在进行公共廉租房建设时有章可循。在税收方面可以按照该企业参与的公共廉租房项目的利润给予不同程度的税收减免，政府在土地出让方面可以给予政策上的倾斜，金融方面可以利用政策性银行为企业提供一定数量的低息贷款等。
五是规范公共廉租房的房源与管理。可以通过收购空置住房、新建公共廉租房、加强政府部门与出租住房者的谈判等方式充分利用市场资源为公共廉租房建设服务。还要加强对公共廉租房的管理和服务，比如通过市场招投标统一对房屋进行标准化简装，成立专门的物业管理队伍负责物业管理，统一设置警务所等配套设施，提供尽可能完善的社区服务和人文关怀。对公共廉租房和保障对象建立数字档案，通过“数字房产”对公共廉租房进行长效管理。
三、加强监控制度的对策建议
加强对公共廉租房政策的监控是社会现实的需要，可以促使公共廉租房制度日趋完善，早日解决百姓的住房问题，有利于社会的稳定和经济的发展。
一是要加强对公共廉租房分配、回收的监控。要重点监控租房户四个方面的内容，即人均收入的变化、家庭构成的变化、住房状况的变化和意外负担的变化。申请时有关部门应以家庭为单位审核其申请条件、家庭环境、家庭资产及变动、支付租金能力、收入水平等有关申请家庭是否符合入住条件的相关资料。入住时监管部门应实时监控入住家庭对房屋的改造情况，不论个人或团体都不允许对公共廉租房进行改造或破坏。对退出公共廉租房保障体系的对象，设置几个月的“延长期”，实行人性化退出；对到期拒不退出的，加大处罚力度。
二是内部监控和外部社会监控相结合。内部监控方面，确保公共廉租房资金专款专用，并成立专门管理保障性住房的部门，实行统一建设、统一管理、统一调度。完善统计审核监督机制，建立有效的准入、退出和动态跟踪机制。社会监控方面，要发挥舆论的监督作用，对于违规行为立即检举揭发，不论是参与企业还是居住者都不得违规占用社会保障性资源。要实行公示制度，利用群众进行监督，当公示后出现违规现象，不同保障层次的违规将适用于不同程度的处罚制度。
三是注重房产的审核和监管。在经营公共廉租房期间，应对企业进行长期且频繁的会计审核，防止其出现因利益驱使而发生的损害房客利益的情况。企业应经常公示自己的财务变动，以便监管机关审查。在建设公共廉租房时，相关部门应实时监控施工过程中建筑材料的质量，建筑过程中的工程质量以及工期的限制并派专人进驻工地，竣工验收也应有专人负责，以确保公共廉租房的户型、大小、建筑质量均符合要求以及有效使用，防止“豆腐渣”工程。防止租户的再装修对房屋的损害，使用期间出租方应实时监控房屋的线路变动、管道变动等情况，发现租户对房屋有破坏行为应依照相关法律予以处罚。
四是形成动态的监控制度。严格进入审查制度，对参与企业应进行比一般企业更严格的审查制度。严格企业的退出制度，企业若无法完成承诺，监管部门应及时确定企业失误或违约的处理办法并责令其整改或退出。该企业违规推出公共廉租房市场后，监管部门应禁止其再次进入相关市场。在租赁过程中，企业应对房屋的变动实时监测并实时传送至相关部门，这就要求每套房屋应通过互联网让所有人查到相关信息。政府可以为此建立相应的动态数据库，每套房屋配以相适应的条码或二维码，并直接由计算机扫描录入，尽量规避人为干扰因素。
四、需要重点考虑的关键环节
一是认定环节。各地要抓紧制定相应配套措施，建立公平科学的准入制度、轮换制度，规范公共廉租房资金的监管与使用等。要制定符合本地实际的公共廉租房保障对象标准，包括合理划分最低生活保障线、入户调查与统计、保障对象的甄别与公示。要坚决防止政策执行中的偏差，从而避免公共廉租房成为权力寻租的工具，造成新的不公平，同时避免出现整个社会保障体系中很容易出现的“道德风险”。
二是融资环节。在融资方式上，可以借鉴国外先进的融资经验，寻找适合我国国情的融资渠道，建立符合不同区域的融资模式；在租金定价模型方面，多研究其准确性和适用性；拓宽资金来源渠道，广泛筹集资金；在补贴过程中无论采取货币补贴还是实物配租的形式，都要有充足的资金作保证。因此，加大政府财政投入，同时要保证专款专用，有效利用闲置的公积金等资金项目。政府与开发商共同开发公共廉租房，采取城市经营模式，这样不仅能激发开发商的积极性，还可以增加资金来源和新开发住房来源。同时在吸引社会资金这条渠道中，政府可以积极宣传和动员社会力量，鼓励其为公共廉租房建设和实施提供帮助等。
三是运作环节。完善公共廉租房的租用与退出机制，公共廉租房政策不应是一个静态的政策，应是一个动态的过程。定期对租住者的资格进行审核，避免人户分离或者经济已有转机的住户占用着有限的保障资源，而需要保障的人又得不到保障的现象。对于货币性补贴的发放标准应该结合具体的情况而定，不能只将这些补贴作为象征性的安慰，使公共廉租房制度形成长效的运行机制，延长其生命力。加强运作特别要对公共廉租房制度的效用进行测度，并构建公共廉租房制度的评价指标体系。
四是审计环节。既要加强公共廉租房保障资金及政策措施执行落实情况的专项审计调查，还要在工程建设各环节进行审计，促进公共廉租房工程的顺利开展。具体包括厂商与政府虚假财务报告的控制和审计监督信息相关性的提高；选择最能够揭示公共廉租房本质特征的审计监督方法，全过程进行监控；对审计监督结果进行可信度检验，并组织专家进行系统评估；通过审计监督网站以及意见箱广泛听取政府职能部门、被审计单位、新闻媒体以及公众对审计监督效果的综合反映等。各城市房地产行政主管部门要对公共廉租房的建设情况和社会评价进行及时的监测、分析和反馈，提高公共廉租房建设的透明度及整体效益。
公共廉租房制度的国际借鉴
黄泽华
公共廉租房制度源于对低收入群体的居住权问题的关注和研究。商品房市场只能解决有实际支付能力的群体的居住权问题，对于低收入群体的住房，若没有政府的干预，市场不会自动供给，因此，仅仅依靠市场的手段难以全面解决社会各阶层的住房问题。随着发达国家政府建设福利国家的意识的增强，由政府主导解决低收入群体的居住权问题的思想逐渐被纳入到国家中长期战略和法律制度层面中来。
世界各国建立公共廉租房制度的时间各有先后。最早实施公共廉租房制度的国家是法国和英国。法国和英国从19世纪下半叶开始提出公共廉租房制度，但是两国公共廉租房的真正大发展始于二战后。美国的公共廉租房制度于20世纪上半叶提出，但其大规模发展也始于二战后，而日本、新加坡等多数新兴经济体的公共廉租房制度则兴起于二战后并后来居上。由于历史发展背景和经济发展水平的不同，世界各国的公共廉租房制度在法律规范、融资模式、补贴方式等许多方面存在显著差异。
一、世界典型国家的公共廉租房制度的发展经验
在此主要介绍三种典型的廉租房制度模式，分别是美国、英国与新加坡。美国的廉租房政策代表着自由市场经济国家的政策，英国的廉租房政策代表着高福利的西欧国家的政策，而新加坡的住房政策则具有新兴经济的典型特点。美国和英国的廉租房政策在历史上经历了较大的演变，而新加坡的廉租房政策建立于20世纪60年代，在较短的时间内，构建起了一套高效完善的廉租房体系，独具特色，值得借鉴。
（一）美国
在美国，和廉租房类似的住房被称为公共住房，公共住房制度的发展大致可以分为三个阶段。第一个阶段是1937年至20世纪60年代初。1937年，罗斯福政府颁布了首个住房法案以解决低收入阶层的住房短缺问题。在这一阶段中，公共住房的资金提供者是美国联邦政府和地方政府，而公共住房的建造者和提供者是地方政府。地方政府通过收购贫民窟等土地将土地进行整理，将土地一部分用于公共住房的建造，大部分出售给私营的房地产开发商，保障了公共住房建设的资金来源，也对拉动美国经济起了重要作用。这一阶段的公共住房制度卓有成效，到了20世纪60年代，政府已经兴建了大量公共住房。但是公共住房的兴建也带来了一些问题，一方面造成政府负担沉重；另一方面由于公共住房市场的大量供给，一部分私人住房市场的购买者也转向公共住房市场，使得整个住房市场出现供求失衡的状态。
第二个阶段是20世纪60年代初至70年代末。从20世纪60年代开始，为减轻政府的财政负担并保证住房市场的良性发展，联邦政府一方面开始鼓励私营房产开发商为低收入阶层建造住房，另一方面则为低收入阶层提供更灵活、更多样的补贴方式。1968年，约翰逊政府提出了针对低收入阶层的房租补充计划，主要内容包括：向私营房地产开发商提供低利率贷款；向低收入家庭提供租金补贴。这一阶段美国公共住房政策的主要特点是“公私合营”。
第三个阶段是20世纪70年代末至今。这一阶段美国公共住房政策的主要特点是政府逐渐退出了公共住房的建设，公共住房的建设任务主要由政府支持和引导的私营房地产开发商承担，政府转为向低收入者直接提供租金补贴。20世纪70年代，美国政府先后颁布了租金证明计划和租金优惠券计划。租金证明计划规定符合公共住房申请资格的租户可以通过从地方政府获得租金证明到私人住房市场上租住满足政府规定的质量等级和租金限额以内的住房，并且只需向房主支付较小比例的租金，政府将会补贴市场平均租金和租户实际支付的租金之间的差额。随后，又提出了租金优惠券计划，与租金证明计划相比，租金优惠券计划中的租户有更大的自主性，政府发给低收入者一定的租金优惠券。当持租金优惠券的租户在市场上所找到的租房的租金低于政府规定的市场租金时，允许低收入者保留未花完的优惠券，下次继续使用；低收入者也可租住高于市场租金的住房，多出的费用则由租户自己负担。而参加租金证明计划的租户则限于固定的地域，固定的租金标准。
（二）英国
早期的英国廉租房包含明显的福利色彩。1919年出台的《住宅法》确立了以公营住宅为核心的住房供应体系，政府负责投资建造公共住房，再以低租金租给居民。二战后，住房严重短缺，英国政府直接介入国民住宅的建设，大规模建设出租公房，增加住房供应。中央财政每年会安排公房的建设预算，环境交通和区域部根据地方现有住房供给和中低收入家庭住房需求按年度向地方政府拨款，地方政府则负责建设和维护公共住宅。出租公房的租金很低，在20世纪60年代，其年租金只相当于住房价值的1.1％，公房居民房租支出仅占收入的10％，而租用私房的居民房租支出占收入的20％。由于租住公房的价格低廉，越来越多的居民倾向于租住公房，截止到20世纪70年代，英国国内租住公房的户数几乎占了1／3。
1979年保守党上台后，英国政府开始反思住房福利制度，并着手对其进行改革。其中一项就是房租补贴。房租补贴计划是把财政预算中原来用于公房建设和维修的住房保障资金的一部分用于发放低收入居民的房租补贴。根据补贴对象的不同，房租补贴分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指政府向住宅消费者发放补助，直接资助其买房、租房；间接补贴是指向非政府的住房供给者提供补助，包括向住房开发商提供的建屋补助和向私人房屋出租者提供的租金补助。房租补贴的发放标准和家庭收入水平密切挂钩，不同收入的家庭领取不同水平的房租补贴。目前，英国住房协会中已有70％的租房居民不同程度地领取了政府的住房补贴。
（三）新加坡
新加坡的廉租房制度以高福利、高效率著称。新加坡设立了专门的建屋发展局建造和管理所谓的“公屋”，建设资金90％来自于政府财政。20世纪60年代开始，新加坡政府制定了“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策。经过四十多年的发展，新加坡创造了独具特色的住房保障体系，坚持了政府建房的方式，保持了实物补贴的传统。在很短的时间内，新加坡政府构建起了一套高效完善的住房保障体系，全面解决了各个收入阶层的住房问题，因此也被誉为“世界的典范”。新加坡的住房保障体系中与廉租房相关的主要表现为两个方面：
一是建造公屋，低价向居民出租。公屋是在新加坡的政府机关建屋发展局的主持下修建的，它成功地解决了新加坡的住房问题。新加坡的公屋分配制度分为两个阶段：在住房严重短缺时期，政府大量投资建房出租给广大中低阶层的居民，这些政策保证了低收入家庭能够优先住进公共住宅；当住宅短缺问题解决之后，又推行住房自有化政策，即执行“居者有其屋”的计划。为此，建屋发展局建设大量公共住宅，低价向广大中、低收入家庭出售，并鼓励私人建房，一般收入水平的家庭都有资格购买建屋发展局的住宅。
二是政府的间接补贴。政府的间接补贴是指新加坡政府支付给建屋发展局而非直接发给低收入者的补贴。因为建屋发展局出租公屋的租金和销售公房的价格由政府确定，一般远远低于市场价格，造成建屋发展局的政策性亏损，政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔补贴来保证其正常运作。此外，在土地方面建屋发展局也得到政府强有力的支持。1966年新加坡政府颁布《土地征用法令》，规定建屋发展局能以远远低于私人发展商的价格获得土地，建造公屋，使建屋发展局以低于市场的价格获得大量土地，保证了公屋建设的顺利进行。政府以低价将土地让渡给建屋发展局的行为实质上是对其以间接方式进行补贴。
二、对我国公共廉租房建设的启示
世界各国的公共廉租房制度在融资模式、补贴方式、管理方式等许多方面存在显著差异。而在各个国家公共廉租房的发展历史上，有关廉租房的政策和制度也在不断发生演变。廉租房制度应根据各个国家的国情不同而有所不同，应随着社会经济条件的变化而有所变化。
（一）不同的发展阶段应选择不同的廉租房供给模式
根据政府是否是廉租房建设的主要出资方，可以把廉租房供给模式大致分为两种：一种是政府全面主导的模式，另一种是政府引导、市场建设的模式。美国和英国的公共住房制度都经历了由政府全面主导的模式向政府引导、市场建设的模式的转变。但是这并不意味着政府全面主导的模式劣于政府引导、市场建设的模式。在住房短缺的时代，政府全面主导的模式能够在短时期内增加住房供给，解决低收入者的住房困难，对于缓解社会矛盾、维护社会稳定有着积极的作用，政府总是在市场失灵甚至市场地位缺失的时候发挥作用。
针对目前我国房地产市场的发展状况，当前我国应使用政府全面主导的廉租房供给模式。第一，我国仍处于城市化的高速发展时期，住房市场需求大于供给的状态长期存在，在相当长一段时间内商品房市场仍然存在高额利润，即使政府提供具有较高幅度的补贴或优惠政策也很难推动私人房地产开发商参与到廉租房的建设中来；第二，我国资本市场和金融体制尚不完善，很难使用多元化的融资渠道来推动廉租房的建设；第三，廉租房的相关政策法规不完善，私人部门能否自觉地参与利润率较低的廉租房建设尚值得怀疑。
但是，美国和英国的公共住房制度的发展历史也证明，在住房市场发展相对成熟的时候，政府作为住房供给者的角色常常是低效率的：一方面，政府全面主导的模式使得政府承担巨大的财政压力，政策难以落实；另一方面，政府以供给者的身份介入住房供应，干扰了住房市场的正常发展，影响到商品房市场的发展，不利于社会整体福利的提高。
因此，在我国城市化进程基本完成之时，当住房供给相对充盈之时，商品房市场发展相对成熟的时候，由政府引导和支持私人房地产商建设廉租房的模式可能是更适宜的。随着中国资本市场的发展和住房融资体制的完善，将可以利用多元化的融资渠道来筹集建设廉租房所需资金，既可以借鉴美国利用房地产信托投资基金（REITs）等融资手段发展廉租房，也可以借鉴法国鼓励非赢利机构或住房合作社建设廉租房。
（二）现阶段我国廉租补贴方式的选择
廉租房的补贴方式和廉租房的供给模式是相伴随的。廉租房的补贴方式一般分为三种：一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房，这是所谓的实物补贴，这是和政府全面主导的供给模式相伴随。其它两种补贴方式则和政府引导、市场建设的供给模式相伴随，一是政府提供优惠贷款等优惠政策，支持私营房地产开发商投资建设低成本的住房，同时要求私营房地产开发商必须低价出租给低收入家庭，这是所谓的间接租金补贴；二是政府直接发放货币补贴给低收入家庭，由他们直接到私人住房市场上租住政府规定范围以内的住房，这是所谓的直接租金补贴。在美国和英国的廉租房发展的早期，它们都主要采取了实物补贴的方式。而在住房供给相对充盈的时期，政府向低收入者提供租金补贴成为一种多赢的政策选择。
我国廉租房补贴模式主要以货币租金补贴为主，已经实行补贴的城市如北京、上海、杭州、广州、武汉等，货币租金补贴比例达90％以上。但是，货币租金补贴的效果不佳，一方面，某些地区的租金价格较高，低收入家庭获得的货币租金补贴不足以支付市场平均水平的租金；另一方面，低端住房的需求较大，远高于供给，低收入家庭很难租得到房子。2008年以来，各地政府开始重视实物补贴。在当前我国住房市场不成熟，供需结构严重失衡的情况下，应当扩大实物补贴的覆盖面，降低货币租金补贴的比例，这和政府全面主导的供给模式是一致的。
（三）高效率的管理
公共廉租房制度是一个完整的体系，应当注重与之相配套的管理体制的建立。政府除了在房源供给上负有责任，在申请、审批、退出及维护方面同样负有重要责任。后续工作完成的力度将极大地影响廉租房制度的发展，只有做好这些后续管理工作才能保证廉租房制度实施的可持续性。我国公共廉租房建设在管理与服务方面还较落后，其配套设施还不完善。目前，受政府廉租住房数量有限的限制，大部分廉租住户需通过市场选择符合自身条件以及廉租住房标准的房源，但在目前中介组织不规范，租赁市场不发达，房源信息不对称的情况下，廉租住户的市场交易成本会提高。所以，应当建立有效的房源信息交流机制，为廉租住户提供相关服务，尽量降低成本。同时应当建立有效的退出机制，“只进不退”的现象不但使真正需要保障的低收入者得不到有效的保障，也浪费了本来就有限的资源，退出机制的建立将有助于改善这一现状。管理方面除进入与退出机制需要完善外，还应加大房屋维修保养、物业管理等工作的力度，只有相关工作全部落实到位才能保证廉租房制度的可持续发展。
公共廉租房制度的立法要点
岳彩申 王力理
公共廉租房制度作为一项重要的社会保障政策，是一个非常复杂的系统工程，需要法制提供坚实的保障。良好的制度及利益共享规则可以有效地引导有益于社会的目标的实现。发达国家大多颁行了专门性法律，如德国颁行了《住房补贴法》、《住宅现代化促进法》。美国颁布了《住宅法》和《公共住房法》。日本制定了《公营住宅法》。我国有关公共廉租房的规定以部门规章为主，存在政府职能缺位、配租不合理、资金供给乏力、救济机制匮乏、法律责任弱化等问题，难以提高公共廉租房保障作用。因此，如何完善公共廉租房制度，提高公共廉租房的效用，保障广大住房弱势群体的生存及居住权益，已提上我国立法的议程。
一、确立政府责任制度
公共廉租房作为一种公共产品，具有非排他性和非竞争性的特性，无法由私人有效供给，主要应由政府提供，因此，保障公民的住房权成为政府的基本责任，政府责任成为公共廉租房制度的核心内容，缺少了政府的责任，公共廉租房制度是不可能推行下去的，许多国家将政府的这一责任明确写入法律。例如，瑞典1946年颁布的法律明确规定，让居民“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件”是政府的社会责任。荷兰、新加坡等国家在宪法中规定“提供充足住房”是政府的责任。
我国公共廉租房的立法近几年才起步，1999出台了最早的相关规章。2005～2009年，各部委单独或联合发布了《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房建设贷款管理办法》等10余个规章性的文件。从立法角度分析，这些法律文件虽然有利于提高公共廉租房的效能和保障公民的住房权益，但没有从制度上解决政府责任这一核心问题：第一，都没有明确规定政府的责任；第二，这些部门规章和政策文件都属最低层次的法律渊源，难以保障政府在公共廉租房建设中的主导作用；第三，廉租房制度的实施主体是地方政府，大多地方政府依赖“土地财政”，公共廉租房建设采取土地划拨方式且免征行政事业性收费，而且要求地方政府将土地出让净收益10％的资金投入公共廉租房建设。在这样的制度安排和利益格局中，政府作为重要的利益主体通常会为了自身的利益追求，怠于供给公共廉租房。
针对以上问题并借鉴国外经验，公共廉租房的立法必须首先建立完善的政府责任制度，确立政府在保障公民住房权利和提高公共廉租房效能方面的责任。第一，法律应明确规定中央和地方政府提供资金保障的责任，设立公共廉租房建设和维护的专项基金制度，规定住房保障支出占GDP的比重，建立相应的预算拨款和使用制度。第二，通过立法建立住房保障政府绩效评价和考核机制。根据公共廉租房供给的质量数量、实施情况等对政府绩效进行考评，通过激励机制强化各级政府的责任。确立目标责任制，地方政府应将公共廉租房建设和货币补贴任务纳入政府年度实施项目。对于严重未完成任务的政府，即使GDP指标或者其他考核指标符合考核要求，评定结果亦为不达标。第三，通过立法建立政府主要领导的“问责制”，追究有关领导公共廉租房建设不力的责任。
二、建立统一透明的程序保障制度
公共廉租房制度属于社会保障范畴，具有社会救助性质。这一公共产品的分配依赖于统一透明的程序控制。为确保公共廉租房配置的公平性，需通过立法建立统一透明的动态配租制度，具体措施包括：
第一，确立统一的受保障主体制度。公共廉租房的保障对象是住房弱势群体。公共廉租房的受保障主体制度应打破2007年建设部等九部委颁布的《廉租住房保障办法》中的“市民”身份限制，废除城乡二元制度结构下的差别待遇，以收入水平和住房状况确定受保障主体标准，将长期进城务工人员、城乡结合部的失地农民、未就业低收入高校毕业生纳入公共廉租房的保障范围。这样的制度设计不仅符合我国现有的经济发展水平，而且有利于城乡居民公平地分享改革发展成果，缓和社会矛盾。
第二，建立透明的公共廉租房准入和退出制度。公共廉租房制度作为一种救助性的住房保障，只限于对住房弱势群体的救济，因此必须保持一定的动态性，做到“有进有出”。当入住家庭因收入条件变化不再符合公共廉租房租赁条件时，应当及时退出，以便将有限的住房资源配置给最需要的家庭。受认知的局限性和利益的驱动，公共廉租房的居住人通常会产生“占有偏差”，不愿轻易让出公共廉租房。为克服人的这种惰性和自利性，应在立法中设定公共廉租房的退出条件和机制，并且通过减免购房税费、优先购买经济适用房等激励机制，引导不合格的保障对象主动退出公共廉租房保障，从而提高廉租房的保障效用。
第三，建立公开透明的配租程序制度。现有的配租程序主要规定在2005年建设部和民政部公布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》和2007年建设部等九部委制定的《廉租住房保障办法》中，但这些部门规章所规定的程序控制存在一些明显缺陷。所以，在公共廉租房的专门立法中应规定公共廉租房的申请、审核、公示、轮候、复核等程序制度，健全社区、街道和住房保障部门三级审核和公示制度，制定科学的收入和住房情况审查制度，形成合理有序、公开透明的配租程序，提高公共廉租房制度实施的效果。
第四，建立住房征信制度。在公共廉租房实施过程中，主体准入资格的认定以及退出条件的确定，都依赖于征信制度的确立。我国目前还未建立个人信用制度和个人收入申报机制，银行业的个人征信系统的作用也极为有限，政府难以准确掌握个人收入和住房情况。所以，可以通过入住者档案登记系统，建立住房征信制度，克服信息不全的现象，为提高配租的透明度及统一的程序控制奠定基础。
目前我国公共廉租住房保障资金来源为财政拨款（包括中央对财政困难地区的专项补助资金和地方财政保障资金）、住房公积金净收益、土地出让收益（不少于10％）、公共廉租房租金收入和社会捐赠等。根据《建设部关于2006年城镇廉租住房制度建设情况的通报》显示，截至2006年年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元，其中，财政预算安排资金32.1亿元，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元，其他资金15.6亿元。从以上数据可以看出，公积金增值收益极为有限，社会捐赠资金较少，土地出让净收益不稳定，公共廉租房保障资金主要来源于政府的财政投入。从国际上的做法看，世界上多数国家和地区中央财政住房及社区建设支出占GDP比重平均达到0.6％以上，我国政府在这方面的支出占GDP比重只有0.037％。因此，我国廉租住房建设还处于起步阶段，截至2008年底全国还有747万户城市低收入住房困难家庭，亟须解决基本住房问题。有限的政府投入难以保障住房困难家庭居住权的实现。因而，公共廉租房的立法应建立激励制度，鼓励机构资金和民间资本等多元化的资本投入到公共廉租房中来，将公共廉租房资金的供给，由政府主导扩展到政府＋银行＋企业＋民间组织。立法上可从以下几个方面入手：第一，支持信贷资金的进入，对符合贷款条件的公共廉租房建设和棚户区改造项目，鼓励商业银行加大信贷支持力度；第二，鼓励企业资金注入，采用减免部分土地出让金和行政性费用等方式，促进房地产开发商承建一定比例的公共廉租房；第三，借鉴英、法、德、日以及埃及、印度等国家的住房合作社经验，赋予住房合作社以合法地位，推动住房合作社集资合作建房，利用民间社团力量增强我国住房供应，建立多层次的住房供应体系。
三、设计合理的制度激励
在公共廉租房的资金管理、租房分配、项目落实等过程中，公共廉租房管理机构代理政府开展各项具体工作，由于两者之间存在信息不对称，公共廉租房管理机构在行为上存在道德风险，从而降低了公共廉租房的效用，仅仅依靠“代理人自律”难以消除代理人的道德风险。因此，应通过立法确立对公共廉租房管理的监督制度，依靠“他律”的方式克服代理人的道德风险。具体措施包括：一方面，建立权力机关、行政机关和司法机关对公共廉租房管理的监督。公共廉租房保障支出的项目预算必须经同级财政部门审核，并报经同级人民政府提请同级人大批准后才能实施。各级财政部门负责对保障资金的管理使用情况进行监督检查，确保专款专用。司法机关通过对廉租住房争议案件的审理实现其监督职能。另一方面，构建公共廉住房的公众监督机制。法律应当明确要求各级政府应定期向社会公布公共廉租房保障资金的投入、使用和住房分配情况，主动接受公众监督。同时，建立社会评价反馈机制。各城市房地产行政主管部门应当对公共廉租房保障情况的社会评价进行及时监测、分析和反馈，对媒体或公众提出的建议或意见及时回复，实现公众与管理部门的互动，提高公众对公共廉租房制度实施的监督效果。
四、构建以公众互动为基础的监督制度
按照最基本的法理，有权利就应有救济，而且廉租房管理机构存在滥用权力和损害住房弱势群体利益的可能性。因此，为防止行政机关滥用权力，保障住房困难户的住房权益，为住房困难户设置法律上的救济机制十分必要。但是，现有的立法对廉租户住房权益的救济规定非常匮乏，只在《廉租住房保障办法》第17条中规定了申请人对审核结果有异议的，可以向建设（住房保障）主管部门申诉。如此简单的一条，难以发挥法律救济的功能。因而，在公共廉租房的立法中应当创设法律救济制度。由于廉租房管理机构为行政机关，因此，其救济方式主要有两种：行政复议和行政诉讼。
我国《行政复议法》第6条规定了行政复议的范围，其中第11项为“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。这一条款成为住房困难户要求复议的现行法律依据。在公共廉租房的专门立法中，尚需细化这一行政复议救济，创设更有针对性的救济机制：一方面，住房困难户申请公共廉租房或廉租房补贴时，对廉租房管理机构的审核或配租结果有异议，可以向廉租房管理机构的上级机关提出复议；另一方面，廉租房管理机构执行退出程序时，廉租户认为租房管理机构认定有误或处罚不当，廉租户可以通过行政复议行使其救济权。
我国《行政诉讼法》第11条所规定的可以提起行政诉讼的8种情形，没有包含公共廉租房住户权益受损的情形。第2款规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，可以作为请求司法救济的法律依据。因此，在廉租房的立法中有必要明确规定：公民就廉租房保障权益受到行政机关具体行为侵害时，有提起诉讼的权利。没有救济就没有权利，通过司法救济的方式保障住房弱势群体的居住权，在当今法治社会中具有极为重要的意义。
五、创设科学的行政与司法救济机制
法律责任制度在很大程度上决定了该制度的执行效果和目标实现程度，因此，相应的法律责任制度设计是公共廉租房立法不可或缺的内容。
现有公共廉租房的责任主要规定在2007年建设部等九部委颁布的《廉租住房保障办法》中，该办法在第六章法律责任中涉及了三类主体的民事、行政和刑事责任，但存在以下问题：一是已有的责任规定效力层次低，对潜在违规人的预防功能弱；二是重补偿轻惩罚，威慑力不够；三是责任主体和责任情形不周延，导致某些主体的某些行为不受约束。因此，应当完善四方面的规定：第一，在法律或行政法规中规定公共廉租房相关主体的法律责任，强化责任制度对潜在违规人的违规行为的预防功能；第二，在立法中适当设置惩罚性规定。现在规定中，多为“责令退还补贴”等补偿性的责任规定，并未对违规者造成实质损失。因此，应通过设立诸如罚款、取消某一期间的租房资格等惩罚性责任，加大公共廉租户的违法成本，减少违规行为，节约政府的行政资源；第三，设立多样化、多幅度的责任规定。根据不同的主体、主观恶性、损害程度和不同的违法行为，设置不同的责任规定。责任的多元梯级设置，确保责任与行为相适应，以便发挥法律责任的效果。
城乡统筹视角的公共廉租房建设
杨玲
2009年“两会”期间，温家宝总理在政府工作报告中提出“积极发展公共租赁住房”、“帮助进城农民工解决住房困难问题”。在2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。这是政府对深圳、厦门等市探索保障性租赁房做法的肯定，同时也明确释放出我国住房保障体系在原有组成部分基础上将新增公共租赁房这个部分的讯息。
作为城乡统筹试验区的重庆市，在2010年初提出，到2020年全市将完成4000万平方米的公租房建设任务，可以申请公租房的对象涵盖了中低收入住房困难群体，并且没有户籍限制。重庆市公租房的建设呈现出规模大、受益广的鲜明特点，覆盖了廉租房与经济适用房、经济适用房与商品房之间的两个“夹心层”（即俗称的“上夹心”与“下夹心”），真正实现了住房保障的无缝衔接。重庆市提出的大规模、广覆盖的公租房建设计划无疑是从本市经济社会发展的客观需求出发的。当前以及未来一段时期，重庆市致力于主城向1000平方公里、1000万人口发展，建设长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极、国家中心城市。这些重任的完成离不开人的支持，一是城镇化的推进需要大量农村人口实现人口的城市化，二是需要引进大量的人才服务发展。这些人口主要是由新就业职工和农民工组成，解决了他们的居住问题，也就为重庆未来的发展提供了有力保障。虽然公共租赁房的计划是美好的，但是从已经试点的各城市看存在不少问题，重庆市这样大规模、广覆盖的公租房建设更是面临着巨大挑战。
一、保障体系和保障顺序
目前与住房保障有关的名词较多，有廉租房、经济适用房、公共租赁房、经济租赁房、人才公寓、农民工公寓等。这些名词对应群体各有不同，按照收入划分有最低收入、低收入、中低收入人群，按照人员性质划分有进城务工人员、引进专业人才、新就业学生等。从居民获得保障的方式上看，不外乎两种，低于市场价格的租赁与低于市场价格的购买。从保障目的上看就一种，即“人有所居”，主要是指保障基本住房权利，包括住房面积、基本配套设施、质量安全标准及地段等，以解决人的基本住房需求。按照唯一目的、两种方式，可以将现有复杂的保障体系简单化，将所有类型统一在一个体系中，即保障性住房体系。在保障性住房体系下按照享有住房的方式分为公共廉租房和共有产权房。公共廉租房包括目前的廉租房、公共租赁房、经济租赁房（用于出租的经济适用房）、人才公寓、农民工公寓等所有以低于市场价格租赁给缺乏住房的市场消费能力及住房困难家庭和人员居住的，并由政府提供了支持的房屋。共有产权房指销售给缺乏住房的市场购买能力及住房困难家庭和人员的经济适用房以及先租后售的公共廉租房，其特点是出售价格低于市场价格并得到政府的支持，政府与购买人按照各自投入比例享有产权份额。
建议在新体系下公共廉租房不再按照廉租房、公共租赁房、经济租赁房（用于出租的经济适用房）、人才公寓、农民工公寓等划分，而是整合所有房源按照户型、面积分为集体宿舍型（含单间）和成套的一、二、三居室型，根据申请者的具体情况配租不同类型的房屋。在公共廉租房保障顺序上优先解决低收入家庭住房困难，对其中属于最低生活保障对象的住房困难家庭实行应保尽保，同时重点解决各类专业人才的住房问题，在此基础上扩大到非本地户籍的新毕业学生以及外来务工人员。在同等条件下，可对一些重要行业的青年人进行倾斜，如青年教师、青年医务工作者、青年消防与公安人员等。
二、公共廉租房保障程度与保障方式
不同的人群享受的公共廉租房保障程度不同。要根据申请住房对象住房支付能力的差异性，从不同家庭的收入水平、家庭人口规模、原有住房状况、年龄结构、代际等方面，将公共廉租房供应对象划分为不同的层次，在租期、租金和住房面积等方面实施不同标准，分层、分类并有针对性地解决公共廉租房供应对象的住房困难。决定保障程度最主要的依据是收入标准，按照保障对象的收入高低确定保障标准，收入越高，保障标准越低，反之亦然。如：厦门市的公租房以市场租金计租，然后规定，家庭收入为低收入家庭年收入控制标准上限0.5倍及以上的，补助房屋租金的70％，家庭收入为低收入家庭年收入控制标准上限0.5倍以下的，补助房屋租金的80％，家庭属于最低生活保障对象的，补助房屋租金的90％，特别困难的还可以申请特殊租金补助。
在公共廉租房保障方式上建议实物配租和货币补贴并行。政府直接提供大量公共廉租房，在先期建设投入以及后期的维护管理上需要大量的财力、物力和人力，为了降低成本不可避免地将房屋建在较偏远的地方。这样一来，投入压力使得保障的覆盖率难以较快提高，而建设地址偏远又会出现公共廉租房利用率低的现象。从全国的情况看，在一些城市，如深圳，就出现了由于地段偏远，交通不便，出行费用基本抵消了政策价格优势，造成公共租赁房屡遭冷遇的尴尬。为了充分发挥政策的效益，公共廉租房在保障上应充分借助市场的作用，给予保障对象选择权，就是让受助人有自己挑选住房的空间，通过市场寻找符合要求的房屋。政府机构根据受助人核准的保障标准所规定的同类住房在同地段的市场租金给予其一定比例的货币补助。租赁补贴的发放要与补贴对象的住房水平核查相结合，补贴直接发放给房东，房东有责任保证受助者是真正住在这里。
三、公共廉租房进入与退出的管理
经济适用房制度之所以备受争议就在于其进入与退出机制的不完善，虽然政策很好，却没有起到预期效果，有制度却难以真正执行。和经济适用房一样，准入时的资质审核和退出机制仍是公共廉租房面临的最大难题，特别是像重庆这样规模大、保障对象广的地区，如果不解决进退管理问题，一方面很难避免不符合规定的收入阶层占据保障资源；另一方面也难以及时将因收入增加而不符合保障标准的人群退出保障行列。这将直接影响公共廉租房政策的可持续发展。
进入与退出管理的一大困境在于，仅靠一个部门的力量难以完全了解申请家庭的财产状况，尤其是汽车、股票等资产。建议推广上海的做法，建立居民经济状况核对中心，为民生政策提供经济状况权威核对信息。上海市民政局开发的城市居民经济状况核对系统平台在民政、人保、税务、公积金、房管、证监、银监等14个部门和单位之间建立起“电子比对专线”，核对人员可通过查看申请者的家庭存款账户、股市账户、纳税记录、房产拥有、公积金缴纳等信息，了解他们的经济实际情况，以确保将有限的公共财政资金投向最需要救助的人群。通过该核对系统，不仅可以进行进入时的筛选管理，还可通过以后的年审，跟踪申请人经济状况的变化，形成退出机制。自2009年6月上海开通系统以来，为上海市房屋管理部门出具了1.237万份廉租住房核对报告，其中，被查出的不诚信清退家庭共4162户，仅此一项，就为公共财政节省资金3100万元。
进入与退出管理的另一大困境就是现有管理机构力量薄弱。重庆市已明确要设立住房保障局，专职于住房保障工作，这无疑将大大增加管理力度。但是受编制的限制，各地住房保障机构人员普遍紧缺。以北京市为例，北京现有1300万户籍人口，而从事住房保障的公务员队伍不足2000人。要想切实做好管理，未来重庆住房保障机构人员的配备应该有科学的数量保证。
针对住房保障中一直存在的作假成本低的问题，建议在公共租赁房管理中大力增加对住房保障申请者的作假惩罚力度。通过法律明确规定，单位出具虚假证明的要负法律责任，一旦发现故意作假，单位负责人以及出具证明的部门负责人要接受法律惩罚。就个人来说，弄虚作假要支付准备骗取金额的数倍罚款，禁止5年内申请，并计入个人诚信档案。
四、公共廉租房的建设与房源储备
公共廉租房的建设应采取政府主导、社会参与、市场运作的方式。政府负责公租房住房体系发展的宏观规划、土地供给、制定税收减免政策和提供融资帮助、必要补助。建议成立非盈利性质的公共住房建设管理公司，专职负责公共住房建设、运营管理和物业维护，政府以土地入股，授予公共住房建设管理公司小区临街商铺的垄断经营权，通过提供社区多种服务经营实现“以商养租”。同时，公租房实行“先租后售”，一定时间后（如5年、10年），企业可通过出售回收投资，而且还会因地段升值带来增值收益。一方面，公司回收资金以及增值收益滚动再投入到新的租赁住房的建设和运营中。另一方面，政府通过代理人（公司）长期持有土地和房产的产权，也可享有土地增值的收益，这对政府财政的持续是有益的。
此外，还需要大力鼓励、引导社会机构和用人单位参与公租房的投资建设和经营管理。重点是引导鼓励大中型企业、各类产业园区建设和筹集公租房。如，上海的宝钢模式、张江模式等，就是利用企业空闲用地建设职工宿舍，解决职工过渡性住房困难。在建设中可以是企业独自建设，也可以是园区与企业共建，或者是政府通过代理人与园区共建。
在公共廉租房建设中，需要关注城中村、城边村的作用。这些区域一直以来就是外来人口的聚居区，由于没有进行规范产生了一些不良社会影响。建议借鉴上海的做法，允许农村集体经济组织在经过审批后利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。这不仅可以继续为外来人口提供住房，还可以规范这些区域的房屋租赁行为，改善城中村、城边村的形象，如闵行蓝领公寓模式。
建立公共廉租房房源储备管理制度。公共廉租房的房源由政府负责统筹，具体工作可以委托给社会机构。在目前，由于公租房房源存量较少，应该以政府直接投融资建设为主，以便较快解决住房困难家庭基本居住需求房源严重不足的问题。当公租房存量达到一定规模后，可以逐步转变房源的筹集方式，由直接新建为主向回收、回购、收购、接受捐赠等转变。其中回收、回购指已出租公租房和已销售公租房、经济适用房的退出再循环利用，收购指出资购买住房所有权或使用权获得公租房房源。在管理上要做到信息公开透明，房源信息及时向社会公布，以便需求者的选择和接受监督。
公共廉租房制度的公信力
王和平
公共廉租房是由政府在住宅领域实施社会保障职能，向具有城镇常住户口的低收入家庭尤其是最低收入家庭，或者说是住房弱势群体提供的租金相对低廉的普通住宅，或由私人机构开发经营、政府提供补贴的商品住宅，以保障其住房达到社会最低生活标准。公共廉租住房制度对于拉动内需、促进经济持续增长与保持社会和谐稳定具有重要意义。近两三年来，我国大部分城市房价高位运行，由高房价所引发的矛盾突出。尤其是低收入群体住房问题随着房价的持续攀升而日益凸显，特别在一些大、中城市，低收入群体的住房支付能力和房价之间的差距呈日益扩大之势。从公共行政角度看，加强包括廉租房在内的保障性住房建设，是政府公共服务的重要内容和职责，也是关注民生、保障民生、发展民生的表现和要求。公共廉租房建设在2010年的全国“两会”上成为一个热门话题，并写入政府工作报告中。从中央到地方，各级政府把积极推行廉租房建设当作一项实实在在的“民心工程”、“民生工程”抓紧、抓实、抓好，想方设法筹集资金，加大投入，快见成效。海南省在这方面具有典型代表性，2010年1月4日《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》发布后，海南楼市迅速被点燃。有的地方，房产一日一价，甚至一日数价，个别楼盘甚至暴涨数倍，成为全国焦点新闻，引起了海南岛内岛外及社会各界广泛关注。许多老百姓认为，如果海南房地产大规模扩张，高房价不断攀升，本地多数老百姓特别是低收入家庭买不起房子。针对这一情况，海南省委、省政府决定加大保障性住房建设力度，把稳定海南房产市场，提高居民居住水平纳入到建设国际旅游岛的战略规划中。并确定2010年建设包括廉租房在内的保障性住房10.7万套，力争在3年内解决好中低收入群众住房问题。
纵观国外对低收入家庭提供廉租住房的制度，实践中较为成功的大致可分为两种模式：一种是美国式，即以发放租赁补贴为主的“补人头”方式，适用于财力支撑强大、社会空房较多的国家与地区；另一种以新加坡为典型代表，政府斥资建设组屋类型的廉租住房，提供给保障对象的“补砖头”方式，适用于地少人多、闲置空房稀缺、量能负担的经济发达与发展中国家。我国自2008年底以来，中央预算内投资对廉租房建设投入了大量资金，上级财政对廉租住房建设的资金投入加上已在实施的租赁补贴发放，使我国的廉租住房制度已兼备美、新两种模式的优点，正在发挥着积极的保障作用。我国廉租住房制度从政府公共服务角度看，要切实从以下三个层面提高廉租房制度的公信力。
一、不断建立和完善廉租房准入与退出通道，确保廉租房分配的公平与公正
到目前为止，我国尚未建立完善的信用制度和收入申报制度，居民也没有将收入公之于众的习惯，只能通过个人所得税来判定个人收入。在廉租房分配过程中要建立低收入家庭收入核实机制，对申请人进行严格审核，充分把好入口关。现在各地的廉租对象一般为最低收入住房困难家庭。最低收入家庭指家庭月人均收入低于当地当年城市居民最低生活保障标准，并且经当地民政部门批准、连续享受当地城市低保待遇一年以上的城市低保家庭。而随着廉租对象范围逐步扩大，就需要重新划分一个合理的收入线，据此来科学地确定廉租对象。但划分收入线不仅要作详细的调查统计，工作量很大，而且一些“隐形”收入也难以统计。因此，目前还缺乏科学、合理地确定收入线的方法。收入线不明确，必然给确定廉租住房对象造成较大困难。
鉴于我国目前尚未建立个人收入、财产的信息系统，为使廉租房审核工作更规范，确保廉租房政策执行公平公正，可以考虑首先由政府出台法规规定低收入家庭收入及财产认定范围和程序，明确出具居民收入证明单位的责任和义务，以及廉租房申请人和提供虚假证明的单位应承担的责任。也可由各地民政部门负责确定本地区低收入家庭的收入标准，并对低收入家庭收入情况进行核查，其核查结果作为住房保障对象家庭收入的审核依据。政府可以联合企业、财政、审计、银行等部门对本市低收入家庭的居住情况进行普查，包括居民收入、就业情况、居住条件等。重点对居民的住房面积、环境等实际情况做调查研究，建立居民信息档案系统，实行动态管理，以确保信息的真实、有效。还要全力发动群众、社区居委会等基层组织，充分发挥群众力量。可将初步审核权下放到最基层的社区居委会。由社区居委会收集申请人所填写的申请材料，并向政府相关部分提交意见书，反映申请人资料的真实度，以供参考。居委会还应将申请人的名单及其材料在社区内公示，由群众进行审视监督，如有异议可向居委会举报，并由居委会上交有关部门。同时，民政、住房保障、劳动监察、社会保障等相关部门互通信息，确保申请人家庭收入信息的准确性和真实性。比如，北京市通过街道办事处初审、区复审、市级备案三个环节，并在初审、复审后进行公示，严把审核准入；而厦门市建立了居委会、街道办、区民政局、公房中心或住宅办、国土房产局或建设局五级审核，监察局和信访局全程监督，在社区和全市二次公示。
建立与完善廉租房退出通道也应引起有关方面的重视。廉租房作为一种福利性质强的政府住房保障机制，是对低收入住房困难家庭的一种补助。当随着时间推移，收入状况发生好转不再符合廉租房配租条件时，应该及时进行清退和重新配置。但事实上，一些已不符合条件的廉租户将廉租房转租赚钱的事件却并不少。之所以会发生这种现象，主要是由于有些信息，房管部门无法及时掌握。2010年全国“两会”期间一些代表和委员就认为“我国的廉租房建设存在这样那样的问题，其根本原因就是制度本身不健全、不完善，容易让人钻空子”。因此，在廉租房的后期管理中应该建立动态管理机制，通过年度申报、动态抽检和定期核查的方法加以管理。要求廉租户每年向当地民政部门申报一次收入状况，房管等部门每年进行一次实地动态抽检，每三年进行一次全面检查。
二、广泛推行公共廉租房建设听证制度
要提高廉租房建设的公信力，就要以实施《中华人民共和国政府信息公开条例》为契机，按照依法行政、科学行政、民主行政的要求，持续推进政府公共事务公开，确保人民群众有廉租房建设的知情权。在具体操作中，要把握重点，严格规范权力运行。不仅要公开廉租房建设的最终结果，还要公开廉租房建设的整个运作过程；不仅要公开运行程序，还要公开运行内容；不仅要公开“做什么”，还要公开“为什么这样做”，确保政府廉租房建设权力行使的每个环节透明运行。要在充分利用政府公报、电子屏幕、公开栏、触摸屏等已有公开形式的基础上，大力推行专家咨询、新闻发布等适应现代社会发展要求的公开形式，重点抓好政府门户网站、热线电话和行政服务中心建设，扩大网上政务公开，畅通监督投诉渠道，整合公共信息服务平台。
为提高廉租房建设的公正度与透明度，应广泛推行廉租房建设听证制度。2009年6月26日云南省保障性住房建设工作听证会举行。听证会按照以下程序举行：听证主持人宣布听证事项、听证会纪律、介绍听证会代表、告知听证参加人权利义务；决策发言人通报全省保障性住房建设情况，并就“保障性住房建设方案”、“保障性住房申报程序和分配办法”、“廉租住房租金确定原则”、“住房租赁补贴核定和申请、审核、发放办法”等作听证说明；听证代表进行提问和发表意见，听证发言人进行答辩；听证主持人对听证情况作简要总结。云南省人民政府法制办公室按照云南省人民政府关于推行重大决策听证制度的要求，对外公布了《关于云南省人民政府保障性住房建设工作听证结果的公告》。这一制度与方法对于提高廉租房建设的公信力非常有益，应在实践中广泛推行。
三、抓好廉租房建设工程质量管理
按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求，廉租住房保障资金应从以下三个方面筹集：财政预算安排；住房公积金增值收益提取贷款风险准备金和管理费用后的全部资金；不低于10％的土地出让净收益。在实际工作中，特别是贫困地区这三块资金往往难以足额全部到位。现在不少地方反映，资金已成为廉租住房建设的主要制约因素，甚至个别地方陷入一种怪圈：地方配套资金不到位就难以争取中央和省级补助资金，上级补贴拿不到手，廉租住房建设更是捉襟见肘、难以为继。据全国人大常委会报告数据，2009年在中央预算安排的重大公共投资项目中，包括廉租房在内的保障性住房建设进度缓慢。在2009年国家下达的保障性住房建设计划中，中央投入占29.4％，地方配套占70.6％，这就是说，地方政府是廉租房建设的主要力量。但一些地方政府对建设廉租房积极性不高，与片面追求GDP和财政收入增长有关。
廉租房的作用，是为了解决低收入群众的住房困难。如果廉租房租金超出了低收入家庭的承受能力，也就失去了原有的保障作用。一些廉租房不仅存在分配不公，廉租房租金不廉等问题，而且工程建设得不到保障。公共廉租房建设是涉及民生的重要问题，关系着众多群众的切身利益，政府理应对此高度重视。公众利益最大化才是政府应该追求的根本目标。要落实国家下达的廉租房建设计划，光是催促地方政府尽快加大投入显然收效不大，还得靠有关部门拿出实实在在的措施，用制度来保证惠民政策的落实。特别是在缺乏健全的法律和制度环境下，保障住房问题难以保障。要加快廉租房建设的立法工作，要改革政绩考评机制并加大问责力度，真正将民心工程落到实处。从根本上来说，公共廉租房是政府的刚性责任，也是政府对民众作出的承诺，利益之厚薄、有无，不应为廉租房投资动力强弱的关键因素。廉租房第一要义就是廉价，租房应该实现零利润，体现廉租房建设的公益性。比如公共交通等公共服务领域，不仅无利可图，甚至还可能亏损，但这肯定不意味着政府责任可以在这些领域中有所推卸。不因经济利益的盈亏或多少而决定责任担当，这本是政府公共部门与企业私人部门的根本区别之所在。要特别防止廉租房分配领域出现腐败问题。据媒体报道，在保障性住房分配过程中，暴露出了北京经济适用房违规出租、武汉经济适用房“六连号”、郑州经济适用房用地建别墅、南阳经济适用房变身商品房、广州廉租住房转租等问题，这在廉租房分配中应引起的高度关注和警惕。
要抓好廉租房建设工程质量管理，使老百姓住得放心、称心、舒心。廉租房工程建设施工应坚持公开招标程序，通过公开招标，优选建筑队伍，聘请符合资质要求的监理公司进行全过程监理，把好工程质量关，保证工程质量，让廉租房价廉质不廉。确保实事做实、好事做好、为民造福。
公共租赁住房建设的重庆实践
张定宇
2010年初，重庆市委、市政府作出开展公共租赁住房建设的重大决策，目的在于解决“夹心层”群体的住房问题，逐步实现城市住房保障全覆盖。这是重庆市住房保障工作的重要里程碑，标志着住房保障体系建设又迈出了重要一步。加快公共租赁住房建设，对推进“宜居重庆”建设，打造内陆开放高地，构建和谐社会，具有十分重要的意义。在此，对重庆市公共租赁住房建设的具体做法进行介绍。
一、合理规划，做好需求预测和选点布局
一是确定建设规模。根据国家统计局重庆调查总队对主城区住房情况进行的1％入户抽样调查，重庆主城区常住的220万户城市家庭中，住房私有率约为78％，22％的家庭租房居住（约48.4万户）。2020年重庆主城区常住人口预计达到1000万人，按户均2.5人计算，约有400万户家庭。按20％的家庭需租赁住房计算，共需80万套住房，减去通过廉租房等方式保障的13万户，需要67万套租赁房。按租赁住房中50％为公共租赁住房测算，未来10年，重庆主城区约需提供33.5万套公共租赁住房，建设规模为2000万平方米左右；根据远郊区县城镇化进程，预计公共租赁住房需求规模为2000万平方米左右，全市总规模为4000万平方米。
二是优化选点布局。按照“均衡布局、交通方便、配套完善、环境宜居”的原则选点布局和建设。主城区公共租赁住房集中在一、二环线之间新规划的21个聚居区中选点建设。重庆主城区前三年启动建设的公共租赁住房分别布局在鸳鸯、大竹林、华岩、西永、蔡家、茶园新城、钓鱼嘴、龙洲湾、悦来和空港片区等10个交通条件较好、公共配套设施较完善的规划聚居区。特别是2010年开工建设的项目布局在规划的轻轨沿线附近，交通出行方便。
二、科学安排，积极推进公共租赁住房建设
一是确定建设时序。重庆主城区2000万平方米公共租赁住房的建设分“两步走”。2010～2012年，建设1000万平方米，约17万套，可供42万人居住。其中2010年开工五个项目，建设500万平方米。2010年2月28日，鸳鸯片区“民心佳园”小区率先破土动工；大竹林片区也于3月25日正式动工；华岩、西永和蔡家片区项目将在2010年内陆续开工。计划2010年向社会投放20万平方米公共租赁住房，2011年投放600万平方米。2013～2020年，再建设公共租赁住房1000万平方米。
二是精心规划设计。在对公共租赁住房需求进行调查分析的基础上，结合“宜居重庆”建设的整体要求，规划设计了公共租赁住房楼宇、立面、景观、户型及学校、商业、交通等配套设施。新建公共租赁住房建筑形态原则上为高层电梯房，容积率为3.5～4.0，户型建筑面积为80平方米以内，其中：50平方米以内的约占60％（单间配套约占20％），50～60平方米的约占25％，60～80平方米的约占15％，具体户型比例将根据需要进行适当调整。每种户型都做到厨房、厕所等基本功能齐全，并进行简单装修，可直接入住；每5户设置一个地下停车位；小区周边有小学、幼儿园和社区管理用房及商业配套设施；小区绿化率在35％左右，建筑外观具有文化内涵，有充足的活动场所，交通出行方便。
三是明确建设主体。由于公共租赁住房的非赢利性，建设主要由国有企业承担，鼓励引入社会资金、采取BT模式参与建设。目前，已确定重庆地产集团和城投公司作为重庆主城区公共租赁住房项目建设业主。重庆地产集团已组建了公共住房开发建设投资有限公司，有序推进了建设工作。
四是多渠道筹措资金。公共租赁住房建设资金主要通过政府注资，依靠商业银行贷款、公积金贷款、发行债券、房屋租售等方式筹集。初步测算，主城区三年1000万平方米的投资估算约为250亿元。2010年开工建设的500万平方米投资总额约125亿元。计划先期筹措并投入资金50亿元。目前，重庆市政府已向公共住房开发建设投资有限公司注入财政资金4亿元；争取中央支持的6亿元资金已到位。已向住房和城乡建设部上报用公积金贷款支持公共租赁房建设的报告，拟贷款20亿元；另计划争取政策性和商业性银行贷款20亿元。
五是出台优惠政策。公共租赁住房用地以划拨方式供应，免征城镇土地使用税、土地增值税；建设免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金；租、售免征营业税、房产税。政府收购、改建住房作为公共租赁住房的，免收相关税费。
三、严格管理，最大程度发挥公共租赁住房社会效益
第一，规范准入管理。一是放宽准入条件。为适应建设内陆开放高地的要求，重庆市将申请公共租赁住房的条件放宽为：年满18周岁，有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市中低收入住房困难家庭，主要包括新就业的大中专及职校学生，进城务工人员，区县以上政府引进的专业人才，以及外地来渝工作人员（含外籍人士）。二是建立轮候制度。住房保障部门根据申请人的申请时间和选择的公共租赁住房地点建立轮候顺序，按轮候顺序摇号选房，选中者签订租赁合同。三是合理实施配租。公共租赁住房配租面积与申请家庭人数相对应。在具体申请中，根据家庭人数，分别配租40平方米、60平方米和80平方米的公共租赁住房。
第二，建立退出机制。一是正常退房。承租人租赁合同期满后，原则上应退出公共租赁住房。符合条件续租的，需重新申请。二是购买退房。承租人租赁公共住房5年后，可选择购买公共租赁住房，出售价格以综合成本价为基准，包括土地成本、建设成本、税费和利息等，购房时可选择一次性付款或分期付款。但所购公共租赁住房不得上市交易，确需转让的，由政府回购。三是强制退房。对出现提供虚假证明材料，擅自转租、转售、出借、抵押，改变公共租赁住房结构或使用性质，承租房空置6个月以上，欠缴租金6个月以上，违反租赁合同约定，以及在公共租赁住房内从事违法活动的，解除租赁合同，收回公共租赁住房，其行为记入个人信用档案，5年内不得申请公共租赁住房。
四、统筹协调，促进房地产市场平稳健康发展
从短期看，公共租赁住房增加了住房供应类型，有利于调控房屋租赁市场出租价格，抑制部分投资性购房需求，并间接地抑制房价过快上涨。从长期看，公共租赁住房实行“租售并举”，可以有效缓解购房者尤其是中低收入家庭的资金压力；大量公共租赁住房进入市场还可成为政府调控房价的稳定器、调节房市供求的缓冲器，促进整体房价保持在合理水平，有利于实现房价收入比保持在6.5之内的调控目标。
总之，建立公共租赁住房制度，是惠及民生的又一重大战略举措，必将对建立“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的城市住房供应体系产生重要而深远的影响。
点评
再看“公共廉租房”
李玲
安居乐业是中国人自古以来的梦想。住房改革启动以来，为了解决民众的住房难，政府尝试过多种路径。及至现阶段，“公共廉租房”作为住房改革的重要方向，不仅是政府稳定房地产市场的手段，更是减轻中低收入者负担、缩小社会贫富差距和促进社会公平的特定选择，体现了政府对民生的关怀。但在实现过程中，如何兼顾各方利益，实现政策边际效应的最大化，正是《改革》2010年第3期“学术争鸣”的初衷。
在《改革》搭建的学术平台上，来自相关部委、实务部门、研究机构、高校等方面的专家，就“公共廉租房”这一话题，从不同的视角展开论述。或探析来由，解读实践操作；或是国外经验的述评、历史进程的回顾；或是关注制度构建和立法保障；或是对全局总体把握；或是对地方案例剖析，以此为基点向“统筹城乡”进一步展开，进而讨论实施过程中的监管。
文林峰认为，随着住房制度改革的深化，我国住房政策已从过去已售为主的经济适用住房向公共租赁房转化；车春鹂、高汝熹认为，从经济适用房到廉租房是改革过程中住房保障制度的必然选择；钟茂初认为，中国构建住房保障体系必须以公共廉租房为主，而不是以经济适用房为主；袁秀明认为，实施公共廉租房的意义在于不仅有利于解决中低收入者住房问题也有利于扩大消费；夏宁认为，只有解决公共廉租房的配套环境、监控制度与关键环节等问题，才能促进城镇公共廉租房制度的发展与完善；黄泽华认为，适用于一个国家的公共廉租房制度应随着经济发展水平的提高和国民居住质量的上升而发生变化；岳彩申、王力理认为，公共廉租房制度作为一项重要的社会保障政策，需要法制提供坚实的保障；杨玲认为，应加强公共廉租房的进入与退出管理；王和平认为，需切实提高公共廉租房制度的公信力；张定宇认为，重庆公共租赁住房建设必将对城市住房供应体系产生重要而深远的影响。
通读以上文章，虽作者身份有异，视角各别，但在异彩纷呈的讨论过程中，关注现实，关注社会的公平与正义，恰是中国经济发展的现实演进。这些声音，正是《改革》搭建高端学术平台的长久期待。