论市场进入的政府管制，本文主要内容关键词为：管制论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123·16
文献标识码：A
文章编号：1008-1569(2001)02-0058-13
市场进入管制是政府经济管理职能的重要组成部分。我国市场进入政府管制的理论依据除了缘由于西方经济学所说的自然垄断、信息不对称等因素之外，还与我国经济中广泛存在的进入壁垒制度性失效有关。在不完全竞争市场上，政府对厂商市场进入实施管制的宗旨是增加社会福利，但在实际运作中却常常偏离上述目标，造成管制市场的低效率，甚至管制成本超过管制收益。因此必须改革进入管制机制，诸如实施进入特许权投标招标，进行进入管制的法制化建设，增强进入管制的激励性等，都是提高进入管制效率的重要途径。
一、进入管制：来自经济学的传统解释
在市场经济条件下，政府的经济管理职能包括三个方面，即宏观调控、微观管理和微观管制。政府宏观管理的对象是作为宏观总量的国民经济，主要是通过财政政策杠杆与货币政策杠杆，使社会总需求与社会总供给达到相对的、动态的平衡，这是政府和企业之间的间接关系，政府只能通过各种经济杠杆影响企业的行为，而不能直接对企业施加干预。微观管理是政府代表国家站在出资者立场上，依靠产权权威、行政权威或直接参与市场的方式，对微观经济主体实施的一种内部管理，主要是指国有资产的营运管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管制则是指政府为了实现某些社会经济目标，依据法律法规，对微观经济主体实施的各种直接的具有法律约束力的限制和监督。
现代市场经济政府的微观管制具有以下特点：微观管制的主体是政府；微观管制的客体是市场经济活动中的经济主体，包括企业与消费者，但主要是企业。管制对市场交易机制有着直接的影响，管制的执行是有成本的。
经济性管制政策可分为三大类：一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策，如反垄断、反托拉斯和反不正当竞争的管制等政策；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，它着眼于限制过度竞争的作用，如市场准入管制和特定产品定价管制等；第三类是社会性管制，主要是为了防止信息不对称、外部不经济等对社会公众所造成的危害，而对企业的产品和服务质量、污染排放以及劳动安全标准等的设定所进行的管制。
因此市场进入政府管制（简称进入管制），是政府实行微观管制职能的重要部分，它是指在一些市场失效产业中，为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济效益、范围经济效益和提高经济效率，政府机构通过批准和认可等手段，对企业的市场进入（包括数量、质量、期限以及经营范围等）进行限制。这里的批准和认可，是许可、认可、特许、注册、审批等现行法律用语的总称。在法学中，许可指的是对企业等在法律上一般被禁止的行动，限定于特定场合予以解除的行为。认可指的是对企业的合同和达成协议的法律行为加以补充，使之具有法律效果的行为。特许是指把国民一般没有的特别权力、权力能力、行为能力先前和法律加以确定。注册（主要是进入注册）是指由主管机关确认其是否符合进入资格的必要条件，然后允许其领取营业执照，从事经营活动。在营业执照数量有限情况下，注册也就成为进入管制的一种手段。审批（主要是进入审批）是指市场进入者按照一定的程序与规则向主管部门提出市场进入申报的行为。
在进入数量有限的情况下，对符合进入条件的进入管制主要又有以下几类方法：一种是规定厂商数量的上限，依据“先到先批，批完为止”的原则，发放进入许可证：一种是规定厂商数量的上限，依据拍卖原则向出价最高者发放进入许可证；一种是对进入收费。在静态模型中，这三种管制方法对达到产业的次优结构具有同等的效率；而在动态模型中，这三种管制方法的结果差异是相当之大，从动态效果而言，对进入收费则是比较好的管制办法。
总之，进入管制主要手段是对进入者进行资格审查，包括投资规模、技术管理水平、产品或服务的质量等，合格者由政府颁发许可证和工商营业执照。不合格者的进入申报和注册被拒绝受理，则形成了市场进入行政障碍。当然进入管制并不仅仅局限于上述的行政性行为，还可以通过非权力性的行政指导加以补充，通过政府有关部门的提倡、劝告、说服等手段，使企业的行为能够服从一定的政策目标。
市场经济主要是依靠价格机制对资源进行分配，在市场机制运转正常条件下，价格机制可以使资源配置达到最优。其标志为：一是所有市场供求稳定在竞争均衡水平，即实现资源配置的“瓦尔拉斯的一般均衡。”二是资源配置处于“帕累托最优”，也就是说在这种配置状态下，任何一方都不可能在不减少其它方福利条件下增加自己的福利。显然这种情况下，市场机制通过“看不见的手”，能够有效地发挥作用，政府就没有必要对经济活动进行干预。
然而依靠市场机制实现资源的最优配置需要一些基本条件，在这些条件具备情况下市场对资源的配置才是有效率的。这些条件包括：①信息的完全和对称。交易双方对与交易有关的信息有着完全的和对称的了解；②充分竞争。市场上存在着多个生产者和消费者，每个人只是价格的接受者，没有人能够操纵价格；③不存在规模经济。随着生产规模的增加，产品的单位成本不变或增加，大厂商并不比小厂商更有效率、更具竞争力；④不存在外部经济。社会边际效益与私人边际效益、社会边际成本与私人边际成本相一致，任何人的经济行为都只能通过市场价格的变动加以体现，除此之外不会对他人造成有利或不利的影响。
然而这些前提条件在现实中是很难满足的。在许多交易中，交易双方对与交易有关信息的了解既不完全又不对称；许多行业存在着明显的规模经济，大厂商有明显的竞争优势，可以形成垄断力量；有些行业中只存在数目有限的厂商，从而他们有可能操纵价格；大部分的经济活动都具有程度不等的外部性，会影响他人福利。由于这些前提条件得不到满足，价格机制就起不到最优配置资源的作用，在经济学上就称之为“市场失效”或“市场失败”。必须由政府等一些“看得见的手”对资源配置的“市场失效”进行纠正，实行微观管制，包括市场准入、价格管制、质量技术监督以及反垄断、反不正当竞争等。
从市场准入角度看，政府的微观管制，按照传统经济学的一般解释，主要出于以下几点理由：
1.对自然垄断行业的进入管制。自然垄断行业具有以下几个特点：一是规模经济非常明显，平均成本和边际成本总是随着产量增加而降低，规模越大，生产成本就越低，因此一般要求独家垄断或寡头垄断，从而使得在一个地区内被限定为一家或少数几家企业经营，否则将导致规模不经济，造成成本上升和社会资源浪费；二是有大量的沉淀成本，资金一旦投入就很难收回，也难以改为其它用途，如果多个企业之间竞争，其结果很可能是两败俱伤。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等，具有这种特征的行业就是自然垄断行业，主要包括电力、煤气、自来水、供热等公共事业，以及电话、广播、铁路等产业。
因此在这一行业中，必须由一家企业或少数企业进行垄断性经营，才能作到单位的平均成本最低；而众多企业实行竞争经营将造成单位成本的上升和社会资源的浪费。这样，自然垄断行业要求政府通过许可等行政手段，对企业市场进入进行管制，限制新企业进入，以保证自然垄断行业的独家垄断或寡头垄断地位，从而使生产成本最低和保证服务，并减少在盲目的进入、退出中所造成的沉淀成本损失。
当然在自然垄断中，准入企业可能会利用其垄断地位，肆意哄抬价格，损害社会福利，因此政府在实行准入管制的同时，还必须对垄断企业进行定价管制或收益率管制等，以防止垄断企业利用其垄断地位谋取其垄断利润，使消费者都可以以较低的价格购买到更多的产品，而从管制中受益。我们把进入管制下的消费者剩余减去政府补贴，再减去政府的管制费用，定义为进入管制下的社会福利。只要政府的管制费用是低廉的，只要进入管制所获得的社会福利大于不受管制的自然垄断的社会福利，那么对自然垄断行业的进入管制和价格管制就是合理的、必要的。
2.对信息不对称行业的准入管制。要通过市场竞争机制达到资源的优化配置，需要存在完善和对称的信息，即买方与卖方对所交易的商品都有着完全的了解，而且双方所掌握的信息完全相等。这样任何商品和服务的质量都很容易判别，而且都可以凝结在价格上，并通过价格得以反映。但是在现实中，由于商品与服务日益复杂（特别是金融、保险、证券等），消费者要了解商品、服务以及企业财务状况相当困难，需要花费很大的代价，甚至是不可能的。而商品或服务的卖方却掌握相对充足的信息，很有可能通过欺骗手段，损害买方利益而增加自身利益。
在这种情况下，政府应对此类信息严重不对称的行业（金融、保险、证券等）的市场进入实行管制，通过许可、审批等手段对进入者的自身条件进行必要审查，防止条件不合格企业利用信息的不对称进行欺诈行为，损害消费者的正当权益，或者倒闭破产，造成社会动荡。
目前市场经济发达国家政府实施进入管制的，主要是上述两类企业，至于一般的竞争性行业的进入与退出，则不必由政府加以干预。当然某些竞争性行业（主要是一些低进入壁垒产业）、在某一时期（主要是在在高速增长时期）引发的过度进入与过度竞争，也会造成市场竞争的无序化、低效化。主要表现为：①竞争目标不是长期的，而是短期的，只是着眼于眼前利益；②竞争手段不是应用技术进步，改进产品质量，发展规模经济，提高生产效率，而是采取种种不法手段，进行不正当竞争；③竞争结果不是优胜劣汰，而是优劣并存，甚至优败劣胜，造成生产能力长期过剩，社会资源大量浪费。这种过度竞争是一种低水平的、无秩序、无规则的破坏性竞争，具有消极作用。
二、进入壁垒制度性失效：我国竞争性行业进入管制的新证据
当然在一般情况下，竞争性市场的过度进入与过度竞争，可以通过市场机制加以解决。经济发展过程中，凡是在经济高速增长阶段，受到巨大进入利益的诱惑，企业的大量进入市场和生产能力的急剧扩张，有时甚至发生过度进入，都是难以避免的。但是在市场运行机制健全条件下，这种过度进入与过度竞争不会长期持续下去，一方面市场竞争规律的作用，会自动淘汰竞争力差的企业，另方面伴随着过度竞争而造成价格回落，市场进入壁垒机制作用将会显现，阻止缺乏明显优势企业的市场进入。因此在这种情况下，过度进入与过度竞争是暂时的，不会持久地、无限期地保持下去，这样在竞争性行业中，潜企业进入主要由市场筛选、淘汰，进入市场或多或少是被自动批准的，政府不必对个别投资进行有选择控制，价格机制可以自动地造就有效竞争市场结构。
基于上述看法，国内外不少经济学家都对竞争性产业的进入管制效应持怀疑态度。他们认为，在竞争性产业中，实施市场进入管制等产业政策，不仅是低效率的，甚至会起着相反的负面作用。市场集中和规模经济不应该成为进入管制的初始条件，而是市场竞争的必然结果。（注：参见江小涓：《经济转轨时期的产业政策》，上海三联出版社，1996年版，第131-139页；[日]植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版，第52-56页。）
一般说来，在市场机制健全条件下，上述观点是完全正确的。然而目前我国市场所出现的过度进入与过度竞争，并不是一般市场低进入壁垒所引致的，而是由于我国存在着严重的进入壁垒的制度性失效。这种制度性失效主要表现在以下几个方面：
1.预算约束软化与进入壁垒失效。在商品经济条件下，潜企业进入市场主要动机是盈利。利润以及利润率高低，成为企业进入市场的主要诱因。当然这里利润不是指现期利润，而是指预期利润，因为新企业，特别是大型企业进入市场，不仅会使供给曲线从而市场价格发生不连续的、折断性的变化，而且造成生产费用与营销费用的增加。面临预期收益与预期成本的比较。如果产生亏损预期，即使现存企业的利润十分丰厚，潜企业也会望而却步，进入壁垒实际上是潜企业对预期损失的自我约束。
但是长期以来，我国国有企业存在着严重的预算约束软化，软性价格、软性税收、软性信贷和软性补贴的存在，造成企业的入不敷出并不会影响到企业的生存，他们可以通过调整价格、减免税收、国家补贴、政策性贷款等解决企业的亏损问题。因此企业在市场进入中往往会对收益产生偏高预期，而对成本产生偏低的预期，从而自然会作出过度投资，过度进入的选择（见图1）。这里的“过度”是指潜企业的投资冲动对均衡规模的偏离，即k'与K[*]之间的差额。这种差额大小，既是衡量预算约束软化程度的尺度，也是衡量进入壁垒失效的重要指标，作为进入主体，同企业相比，地方政府的投资约束更软，投资风险和进入成本更不需要个人承担，形成越是大规模投资越是缺乏必要约束的“帕金森现象”，因而对于他们而言，市场壁垒的失效程度也就更为严重。
图1 国有企业预算软约束与进入壁垒失效
2.进入目标的多元化与进入壁垒的失效。在西方的进入壁垒理论中，厂商以追求经济利益为其进入市场的唯一目标。然而在我国目前条件下，进入主体呈现出多元化倾向，其中地方政府在众多的进入主体中起着举足轻重的作用，不仅新建工程项目要由地方政府提出并由他们筹集资金，而且企业重要技改项目也要由地方政府审批。对于地方政府而言，进入市场目标具有双重性，除了经济效益准则以外，还有非盈利的行政目标，诸为扩大就业、社会稳定、建立门类齐全的地方工业体系等等。行政目标与投资规模呈正相关的线性关系，而经济目标又是与投资规模呈上凸的函数关系，因而总目标可表示为：
R=R[,1]+R[,2]=αΚ+βf(K)
其中：R为潜企业进入总目标；R[,1]为行政目标，R[,2]为经济目标；K为投资规模；f(k)为投资的效益函数，α为投资对总目标的贡献系数；β为效益对总目标的贡献系数。
可见在一定条件下，即投资效益函数值到达顶点后，投资增长与投资效益、行政目标与经济目标是相矛盾的，因而企业必须对二者进行权衡，以求得总目标(R)的最大化。即：
MaxR=Max[αK+βf(K)]
一阶极值条件为：
α+βf′(K)=0
α
f′(K)=-──
β
然而，如果进入者只是以利润最大化为目标，而不考虑行政目标，则其一阶极值条件为：
f(K[*])=0
α
∵f(K[*])＞f′(K)=-──
β
f′(K)≤0
∴K＞K[*]
这就是说，在潜企业进入目标多元化情况下，企业不会把投资规模定在利润最大化的水平上，这时企业的均衡投资必然大于利润最大化的均衡投资，即产生了过度的进入行为。
3.进入时间眼界与进入壁垒失效。进入时间眼界，是指潜企业在作进入决策时纳入考虑的时间长度。潜企业进入决策与进入时间眼界具有函数关系。在图2中，如果用纵轴代表投资净收益，横轴代表时间，那么投资效益线是一个"J"型曲线，即在一定时点之前，仅有投资费用的支出，而不能获得收益，即投资收益为负，净收益曲线中的相应线段位于横轴下方；随着投资项目的竣工和投入使用，投资所带来的收益逐渐增加，投资净收益曲线在横轴下方逐步上升，向横轴逼近；到一定时点，投资费用被全部回收，以后便是投资净收益的上升，净收益曲线中的相应线段这时完全位于横轴上方。
图2的曲线A代表大项目投资方案的收益曲线，其函数为R[,A]=f(t)；曲线B代表“短、平、快”项目投资收益曲线，其函数R[,B]=g(t)。
如果进入者的进入视野较为宽广的话，（比如时间眼界为t[,2]），则投资A方案的总收益大于投资方案B的总收益，即：
那么，进入者倾向于选择投资方案A，对于“短、平、快”的投资项目形成规模经济壁垒，使之无法进入市场。相反，如果进入者的进入视野较短（比如t[,1]），显然投资方案B的总收益大于投资方案A的总收益，即：
这时小项目投资倒很容易被采纳，出现规模经济壁垒的失效。
然而，从我国目前情况看，由于产权主体虚置，加上地方政府首脑任期和企业承包期，进入者的时间眼界普遍较短，必然造成进入壁垒机制的紊乱与失效：具有规模效益的大型建设项目面临重重障碍，而规模极不经济的“短、平、快”项目反而能够长驱直入。
图2 市场进入时间眼界与进入壁垒失效
4.内部人控制下的进入偏好与进入壁垒失效。所谓内部人控制是指独立于出资者的经理人员事实上或依法掌握了企业的控制权，在公司战略决策中充分体现自身利益，从而架空所有者的控制和监督。内部人控制问题是随着现代公司制度的出现而产生的。现代公司产权高度多元化、分散化以及所有权与经营权分离，所导致出资者对经营者的约束与监督的动力与能力减弱，经营者实际上掌握了企业控制权，并利用职权，损害出资者利益，为自身牟利。
内部人控制问题，虽然不是国有企业的独特现象，但是国有企业的内部人控制产生却有独特的历史背景，它是国有企业体制改革非均衡、不配套的产物。在传统的高度集权的计划经济体制下，国有企业是上级行政主管部门的附属物，自身缺乏经营管理自主权，企业行为主要体现为政府的行政意志，基本上不存在内部人控制的问题。传统计划经济的好处是企业层次上经营者的偷懒行为、在职消费和资金挪用等代理问题被严格限制了。但是计划经济的代价是资源配置无效率、生产效率与技术效率的损失，企业却要为此付出高昂的行政成本。
改革开放以来，一方面以政企分开、放权让利为思路的改革，使国有企业逐步摆脱行政控制，其经营管理自主权不断地扩大；但另方面国有资产营运体系的改革又严重滞后，出资者缺位、产权约束软化的问题依然没有得到根本解决，各级政府和主管部门作为国有资本的出资者代表，一方面对企业的监督与约束，难免带有浓厚的行政色彩，往往形成对企业的无序干预；另方面由于行政机关并不直接分享投资决策所带来的财富效应，缺乏足够的经济利益对企业实施产权约束，外部人（国家出资者）对内部人（国有企业的经营者）监督、控制处于极为松驰状态，使得企业经营者实际上掌握了不受出资者任何约束的权力，并能在许多重大决策中通过损害出资者利益的办法，实现自身效用极大化，代理问题逐渐成为国有企业改革的副产品。
这种代理成本除了利润转移、经营权侵蚀所有权、职位消费之外，其中一个重要表现就是经营者的“市场进入偏好”。市场进入本身往往成为增进经营者效用的重要内容。这是因为：
首先，企业市场进入意味着企业王国规模的扩张与控制权的扩大，有利满足经营者的权利欲望和自我实现的要求。加上我国国有企业历来是按照企业的规模，确定企业的行政级别，企业的规模越是大，企业的行政级别越是高，厂长、经理的行政职别也随之提高。
其次，市场进入的多元化也可以更好地实现经营者职位消费的多样化，特别是国有企业的经营者往往是“能吃不能拿”、“吃喝不犯法”，为此通过市场进入，可以涉及各种各样的领域（如娱乐业、洒店业、房地产业等），有什么需要就办什么企业，可以更为方便地、合法化地满足自己的多样化的在职消费需要。
第三，企业市场进入的一种重要形式上马新项目，而新项目上马也就意味经营者可以出国、出省考察，“冠冕堂皇”享受公费观光旅游的机会。同时要上新项目，就要搞基建、买设备，隐含其中的“猫腻”、“油水”，也足以让一些心术不正之徒垂涎三尺。
由于上述种种原因，在市场进入中，市场进入的决策者不要承当市场进入的任何风险与成本，却可以享受市场进入的种种“好处”，无论是政府还是企业都表现出强烈的进入冲动，行为的扭曲导致结构严重失衡，市场低效率、社会资源的慢性过剩已成为经济运行的常态。这种制度性的过度进入与过度竞争往往是无法通过市场竞争机制加以克服，即使有时能发生一些作用，也是旷日持久，会造成社会资源的巨大浪费，特别是一些具有巨大沉淀成本的产业更是如此。比如目前我国不少地方政府对发展汽车、石油化工产业都有着特殊的偏好，（注：地方政府这种进入偏好可能出于以下原因，一是汽车、石化产业具有高成长性、高附加值、高产业关联度等特点，符合支柱产业的选择标准；二是这些产业规模大、技术含量高，可以作为发展地方经济的“形象工程”，因此特别容易得到地方政府的青睐。）在全国30个省市自治区中，很多省市自治区都把汽车和石油化工作为支柱产业，具有强烈的进入冲动。试想在这种情况下，如果中央政府完全放开对地方政府和企业的进入管制，其时市场过度进入、规模不经济和资源慢性过剩的后果将比目前的状况更加不堪设想。
因此在这种情况下，为了防止过度进入和过度竞争，政府不得不承担本来应由市场承担的职能，通过政府管制，对潜企业进入市场进行适度的干预也就不可避免了。如中国人民银行与国家经贸委就曾经联合发出通知，要求各商业银行要严格按照国家产业政策的要求，针对国家经贸委印发的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商投资领域制止重复建设目录》，对淘汰的落后生产能力、工艺、产品和重复建设项目实行限制或禁止贷款。这就是对进入壁垒体制性失效的竞争性行业实行进入管制。
当然由于我国对竞争性产业的进入管制，主要是针对市场进入壁垒的制度性失效的。今后随着我国经济体制和政治体制改革的逐步深化，市场进入壁垒的制度性失效将逐步得到改善，因此我国政府对竞争性行业企业进入的管制力度与管制范围也会逐步减轻与缩小，以至最后完全放松，这同时也是我国经济政治体制改革取得最后成功的一个标志。
三、进入管制的成本与效率分析
长期以来，我国政府对市场进入管制，主要采取许可制与项目审批制这两种形式。
项目审批制是指政府采取行政手段，规制企业进入和投资的行为。我国的项目审批制度是实行分级审批的原则，各级政府的审批权以建设规模与建设阶段予以划分。建设项目有“限额以上”和“限额以下”之分，“限额以上”的项目需要报国家计委批准，“限额以下”的项目由地方计委批准。不同时期、不同行业和不同投资来源的项目的限额是不同的，一般是指投资额为数千万元的项目。如在80年代，基本建设项目达到大中型标准或者在一定限额以上的，不论其资金来源如何，都得经国家计委审查批准。其投资超过1亿元以上的项目还得上报国务院批准，小型项目按隶属关系，在国家核定的投资额度内分别由主管部门或由省、自治区、直辖市审查批准。在90年代初期，改为完全由地方投资的2亿元以下的项目，由地方计委批准。
政府审查的标准主要有：产业性质、产品销路、生产规模、资源情况、资金筹措、经济效益和社会效益等等。如果拟议的投资符合政府规定标准，潜企业的进入申请才有可能得到批准注册；如果拟议的投资不符合标准，潜企业就将被取消进入市场的资格。
进入许可指的是对企业等在法律上一般被禁止的进入行动，限定于特定场合予以解除的行为。凡是实行企业进入或产品生产许可证制度的，都必须在征得有关部门许可，取得生产许可证以后，才有可能取得进入市场或生产产品的资格，政府对其依法进行监督管理。如果某一行业的进入许可只授予国有企业，那么这种进入管制就成为国家垄断。
从我国目前情况看，竞争性产业主要是采取项目审批制和注册制；在自然垄断产业和信息不对称产业主要采取许可制和国家垄断，其中邮政、铁路、电话等产业采取国家垄断制；而对电力、自来水、城市燃气、供热以及金融、证券、保险等则采取许可制和注册制。
无论是许可制，还是项目审批制，作为企业市场进入的管制手段都是一种阻止企业进入的强制性行为，但项目审批一般是以行政管制为基础；而许可制则是较多地建立在法律规制的基础上，更多地是应用法律手段对市场进入主体进行限制、约束与规范。目前这方面我国存在的主要问题是进入管制立法不足（如电信法、药品管理法、证券法等），一方面造成管制部门缺乏执法的依据，另方面又为管制部门的行政违法（越权、滥用权利、不作为以及违反程序）提供条件。前者损害消费者和公共利益，后者损害相对人的利益。同时许多不合理的法律条款未能及时修改，同样会影响执法效果和相对人的利益。这些方面必须引起我们高度重视。
表1 我国自然垄断产业的进入管制
由于存在自然垄断、信息不对称以及沉淀成本等因素，加上我国特有进入壁垒的制度性失效所诱导的潜进入者的进入冲动，因此实施进入管制，对于避免过度进入、盲目投资，提高进入效率都具有一定积极作用。但是另一方面由于进入管制，特别是行政性的进入管制的强制性、随机性和主观性，又带来不少负面作用。主要表现为：
一是投资延迟损失。由于投资项目的审批很少是一步完成的，需要多种机构层层报批，潜企业从决定投资到实际通过审批，直至动工建设之间往往存在着一个较大的时间间隔，甚至旷日持久、（注：据联合国工业发展组织调查，在不少发展中国家，投资申报文件审批过程一般需要390天，个别项目甚至长达593天到978天。参见联合国工发组织：《发展中国家的工业发展政策》，经济科学出版社，1990年版，第197页。）大大增加了投资的机会成本，某些时效性较强的投资项目，甚至因此而丧失了投资机会，使拟进入企业蒙受重大损失。
二是企业的低效率。受管制的产业与部门一般在客观上又受到政府的保护，缺乏外在的竞争压力，抑制企业创新精神，使企业对提高效率、改善服务缺乏兴趣；加上这些行业的管制价格是以实际发生的平均成本来定价的，必然弱化企业降低成本的倾向，推动了工资—价格螺旋上升，造成企业内部的无效率。
三是产业组织低效损失。在市场进入的行政管制条件下，许多投资项目是由地方政府或主管部门负责审批的，行政管制往往蜕变成地方分割和地方封锁。各级地方政府在区际利益极大化的驱使下，热衷于铺摊子上项目，重复引进、重复建设，而且是优先考虑中小型的投资项目，力求扩充地方工业化体系，甚至不惜化整为零，低估项目成本，以技改名义搞基建。人为降低单位项目规模，避免项目上报审批。其结果行政壁垒反而成为排斥外地企业和商品进入，保护本地落后工业的手段，形成进入管制与过渡进入，低水平过度竞争共存，这就与建立进入管制的初衷完全背道而驰了。
四是寻租活动中社会资源的浪费。无论是市场经济壁垒还是行政进入管制，其共同点都是在一定程度上对市场竞争的抑制，从而使得现有企业可以通过操纵各种经济变量，把价格订在自由竞争的均衡价格之上，并由此获得丰厚的超额利润。然而从潜企业的进入行为考察，二者所造成的后果却是截然不同的。在存在市场经济壁垒条件下，潜企业为了进入市场，获得超额利润，其进入行为是发展规模经济、提高商品质量、开展商品营销活动。而在存在行政管制的条件下，由于行政管制的随机性、主观性和短期性，潜企业之间进入市场、夺取超额利润的竞争，往往会蜕变成各种形式的寻租活动。正如美国经济学家詹姆士·布坎南所指出的：“当政府行为制造和支持垄断地位并有效地防止进入时，就会产生一些与寻找租金出现有关的问题。”（注：[美]詹姆士·布坎南：《寻找租金和寻求利润》，译载《经济社会体制比较》1988年第6期。）这种寻租活动主要是通过“疏通”关系，以取得有关行政部门的进入许可，于是从事游说、寻找亲戚朋友、请客送礼直至行贿受贿，成为寻租活动的主要手段，不仅耗费了大量的人力、物力、财力，造成社会资源的极大浪费，而且形成了社会腐败现象的土壤。然而对潜企业而言，其寻租成本却是“生产性的”，只要进入后的垄断利润，大于寻租费用，他们就会对此乐而不疲。
五是管制费用。包括制定各种规章条例的费用、审查费用、监督费用、信息费用以及制裁费用等等，也都构成了全部行政壁垒的成本。管制的范围越广、管制的项目越细，政府管制部门的规模也就越庞大。各种行政支出和管制费用也会不断地上升。如1992年和1993年，美国53个联邦管制机构的开支大约是140亿美元，约是1970年开支的4倍；管制相同工作的职员从1970年的不足7万人上升到1993年的12.5多万人。经济管制开支中，金融和银行业占29%，各个具体产业的管制占33%，一般商业占38%。（注：参见[美]丹尼斯·卡尔顿等：《现代产业组织》，上海三联出版社，1998年版，第1271页。）
上述的进入管制的负面作用，不仅与管制的强度相关，而且也与实施管制主体的政府行政层次相联系。一般说来，行政层次越是低，地方政府的地区利益越狭窄，行政管制所造成的地区割据、互相封锁、划地为牢的危害性也越大。改革开放以来，我国行政管制的强度，虽然有所减弱，但是随着中央的简政放权，各级地方政府管理权限却在急剧膨胀，形成范围狭小、数量众多的地方行政壁垒圈，从而使进入管制成本呈现出增加趋势与减少趋势并存的局面，因而在降低管制总成本方面，并未取得明显的效果。
上面我们已经分析，在现实经济中，资源配置存在着诸多市场失败，为此必须实行进入管制，增强资源配置效率：一是在一些规模经济比较显著的自然垄断行业，对市场进入和垄断价格进行必要限制，既可以降低产品的平均成本，又可以避免重复建设导致浪费；二是在某些外部经济比较显著的行业，在一定时期内授予企业和个人特定垄断权，可以使外部经济内在化，如为保护和调动发明创造的积极性而设置的专利权等；三是我国存在着由于制度原因而造成的市场进入壁垒失效的竞争性领域，市场竞争无法提供有效资源配置机制，政府对市场进入进行适当干预，可以在一定程度上防止过度进入与过度竞争。
但是政府管制又存在着种种负面效用，如投资延迟损失、企业的低效率、管制费用、寻租活动中社会资源的浪费等，最后必然都要直接或间接地转嫁到企业身上，造成企业的成本增加，并导致价格上升的压力。如图3所示，企业的平均成本由于管制而上升，表现为平均成本曲线由AC上升到AC'，按照平均成本所形成的管制价格便从P[,1]上升到P[,2]，消费者则要承当由管制所引起的涨价的损失(P[,1]CBP[,2])，一般称之为管制成本。而在非管制条件下，垄断厂商将按照边际成本等于边际效益的原则定价，垄断价格为P[,0]，其超额利润为P[,0]FJP[,1]，资源配置效率损失为EFJ，二者之和为P[,0]FEP[,1]，这是社会消费者为经济垄断所付出的代价。而经济管制的目的正是要通过抑制垄断价格，消除消费者为经济垄断所付出的代价P[,0]FEP[,1]，因此P[,0]FEP[,1]，又称为管制收益。按照产业组织理论中的管制成本一收益分析方法，如果管制收益大于管制成本，则管制是合理的；如果相反，管制成本大于管制收益，则管制是得不偿失的，这时必须改革或放松管制。即：
如果：P[,0]FEP[,1](=P[,0]FJP[,1]+EFJ)＞P[,1]CBP[,2]，则进入管制是合理的；
如果：P[,0]FEP[,1](=P[,0]FJP[,1]+EFJ)＜P[,1]BCP[,2]，则进入管制是不合理的。
当然即使管制效益大于管制成本，在实施进入管制时，也要尽可能地采取种种制度性措施，进一步降低管制成本，千方百计地提高管制的净效益。考虑到近年来，我国一些地方和部门的管制成本存在着上升的趋势，那么采取降低成本的制度性措施则显得更为必要。
图3 垄断产业中管制的成本与收益
四、提高进入管制效率的若干对策思路
1.进入管制法制化
依照政府所应用的管制手段，市场的进入管制可分为法律管制和行政管制。法律管制是指政府应用法律手段，为限制、约束、规范市场进入而采取的行为和措施。行政管制是指国家以其行政权为基础，限制、约束、规范市场进入而采取的行为和措施。
无论是法律管制还是行政管制都要使用一定的强制手段，对被管制对象都有一定的约束力。这是二者的共同点。但从实质上考察却存在着根本的区别。与行政管制相比，法律管制具有以下特点：
一是权威性。在市场经济条件下，企业可以不接受没有法律依据的行政干预，而法律管制则是国家凭借政治权力，以法律、法规为依据，要求被管制对象无条件执行，否则就会受到制裁，具有很强的权威性。
二是合理性。立法必须通过全国人民代表大会，立法过程就是广泛辩论、交换信息、统一意见的过程，这就保证了政策的系统性、合理性与适用性。这种管制法规有着明显的经济效益要求，与民法、行政法、刑法等法律密切联系，由经济、行政等多种管制手段组成，并可以根据经济形势的变化，进行相应的修改、补充，从而为管制法规的有效性创造了前提。
三是公开性与公正性。行政管制具有很大的随意性，可能导致管制权力的滥用，而且容易发生各行政部门之间行政权限划分不明，交叉重复，争权夺利。而法律管制是体现为一系列法规性文件，必须向社会公开，受社会检查和监督。在进入产业、进入规模、进入技术、进入方式方面，对所有的潜企业一视同仁，实行公平、公正的进入竞争、这就可以有效地避免行政管制的隐蔽性和主观随意性。
由于不同行业具有不同特点，合理的进入壁垒的高度与内容也不尽相同，因而在构筑进入法律管制的时候，除了制定一般产业的进入法规外，还应该制定特定产业的进入法规。如在日本除了有“企业合理化促进法”外，还有“钢铁和煤矿业合理化实施纲要”、“汽车工业振兴法案”、“机械工业振兴法”、“电子工业振兴法”、“航空工业振兴法”以及“造船法”等等。这些法规性文件，作为潜企业进入市场的法律性壁垒应该包括以下几方面内容：
①投资规模。特别是对规模效益极为显著的装置型产业，如电力、石油化工、钢铁等，在文件中应明确规定项目规模标准，鼓励实现经济规模，抵御规模不经济企业进入市场。当然在规定项目规模时，应该考虑中国国情和技术性发展现状，不能一味贪大求洋。如在日本乙烯项目，50年代只规定年产能力在5万吨以上，1965年规定只有10万吨以上，并且可能发展到20万吨以上才能被批准，1968年规定只有在30万吨以上才能被批推。
我国于1994年也颁布了第一批固定资产投资项目的经济规模标准，对乙烯、合成氨、轿车、录象机机芯等22个主要产品，按年生产能力，规定了其建设项目的经济规模标准。并在《关于实施固定资产投资项目经济规模标准（第一批）的若干规定》中，明确指出：“经济规模标准是国家产业政策的重要内容，是审批固定资产投资项目的重要依据”，而“低于经济规模标准的项目，原则上不予批准”。现在看来其经济规模标准还是偏低，而且涵盖的项目数量偏少，所以有关部门应抓紧制定第二批、第三批固定资产投资项目的经济规模标准，并不断提高经济规模标准。
②专业化协作。对诸如汽车、家用电器、机械、电子等组装加工型产业和纺织、塑料加工等可中断的连续加工型产业，不仅鼓励利用规模经济效益，而且尤其注意发展社会化的专业化生产，防止“大而全”、“小而全”企业进入市场。为此，应根据不同产业所生产的产品性能质量、技术设备情况等，制定企业产品结构标准。对企业产品生产实行控制，限制生产品种、限制各品种的生产数量、限制生产过程中使用的技术、限制零部件和原材料的采购办法。限制产品生产的目的有两层含义：一是实行标准化、通用化和系统化，减少同类产品的生产；二是调整企业产品结构，减少各个企业所生产的产品品种，促进其生产的批量化和专业化。在这方面日本提供了有益经验，很值我们借鉴（注：参见日本1956年颇布的《机械工业振兴临时措施法》；转引自杨治《产业经济学导论》，中国人民大学出版社，1985年版，第185-190页。）。
③有效竞争。有效竞争是一种垄断与竞争相结合的垄断竞争，使产业组织既能充分利用规模经济，又同时保持竞争活力。有效竞争的市场结构基准是：市场上存在相当多的卖者和买者；其中任何卖者和买者都没有占有市场上的很大份额，并也不存在合谋行为。因此，在设计法律管制的时候，要注意防止进入过度与进入不足；对那些过度进入、陷于低水平竞争的加工工业，应该严格进入审批手续，强化法规性的进入壁垒；同时还应该加强对衰退产业援助和调整的立法工作，帮助它们有秩序地收缩。使资源顺利地转向其他高增长产业部门（如日本的“特定法”）；而对那些进入不足的基础产业和高技术产业部门，则也应采取立法形式，通过应用价格、税收、信贷等经济杠杆，加强劳动力培训等办法提高企业的进入动力和进入能力。从我国目前情况看，制止重复建设，避免低效的过度竞争，应是当前产业政策的主要倾向。1999年8月国家经贸委颁布的《工商投资领域制止重复建设目录》，正是制止过度进入、保护有效竞争的法规性文件。
④技术更新和技术进步。在市场经济充分发育条件下，企业的技术进步主要是依靠竞争机制自发实现的。由于我国目前存在高二元经济结构与市场机制发育严重不良，单靠经济壁垒是无法抵御设备简陋、技术落后企业对市场的侵入，甚至还会产生以劣挤优、以小挤大的后果。因此应该建立法规性壁垒，根据不同产业的特点，制定并公布特定技术标准、规定产品制造与检验所需设备，制造与检验方法以及制造人员的技术能力，特定行业的企业应遵照执行，以促进技术更新与技术进步。当然考虑到我国目前经济技术发展极不均衡，传统落后技术在国民经济中还占相当大比重，在先进技术和落后技术之间横亘着一个断裂层。在这种情况，选择技术壁垒高度不能一味追求“高、精、尖”，发展重点应放在适用的中间技术层次上，它的发展，一方面可以提高整个国民经济的发展水平；另一方面又在二元经济结构的两极之间建立起充当产业关联中介和生产力水平提高的台阶，充分发挥战略产业对后续产业的连锁带动效应。
采用法律管制并不排除使用行政手段，问题是要把行政干预变为行政指导，建立行政性的软壁垒。所谓行政性的软壁垒就是政府主管部门通过劝告、建议和提供信息、指导企业投资、转向经营等进入市场活动的行政行为。行政指导虽无强制性，但由于企业考虑到政府部门信息多、经验多，并有相应财政融资、外汇、许可证、分配权等手段，所以企业一般是愿意接受行政指导的。这里的关键是政府要实现自身职能转换，以提高行政指导的科学性、及时性和权威性。
2.放松进入管制
在传统的计划经济体制下，我国的大多数行业，特别是自然垄断行业（因为是国民经济的基础），都实行了严格的进入管制，除了财政投资组建的国有垄断企业外，几乎没有其它所有制形式。这在当时我国物质条件极为匮乏，市场体系发育严重滞后，同时又面临着帝国主义封锁的条件下，这种做法似乎还有某些合理因素。但是改革开放以后，我国所处的国内外的政治、经济、社会环境都发生了巨大的变化。相应地进入管制的范围、程度、形式也要求发生相应的变化，其理由是：
一是自然垄断不仅受到市场需求的约束以及规模经济边界的约束，而且技术创新还会改变即有厂商的自然垄断性质。垄断势力的边际，会由于创新活动不断发展和积聚的竞争力量使市场结构发生根本的变化。最近几十年来，由于科学技术迅猛发展，新技术、新产品、新工艺层出不穷，使得不少产业的经济规模、沉淀成本都发生了很大变化，产业之间替代竞争进一步加剧，加上市场规模不断扩大，使得原先是自然垄断产业的自然垄断特点变成微弱。比如在通信产业，由于光纤的发明，计算机技术应用，以及卫星通讯的引入等等，使得通信产业不再是自然垄断性的。提供通信，特别是长途通信、电讯增殖业务并不需要太大规模投资，而且这部分固定资产投资也不再是沉淀的，所有这些变化使得新企业加入电信领域变得容易。
二是在我国市场发育不足、经济性进入壁垒缺位条件下，为了防止过度进入与过度竞争，市场进入管制起着重要的不可或缺的作用。但随着经济、政治体制改革的深入，市场逐步发育和产业结构成长，进入主体的自我约束意识也会逐步增强，经济性进入壁垒机制将趋于正常运转。在竞争性产业中，由于进入壁垒制度性失效所引起的政府管制也将逐步失去其应有的作用。
三是当前我国进入管制的主要问题是，政府管制的范围太广，涉及各行各业，而且管制的立法不足，体系不全，多是以行政手段为主，缺乏法律依据，与国际通行的惯例引比具有很大差距、而当前我国即将加入WTO，这就意味着我们要遵循WTO的基本准则，顺应世界经济发展潮流，逐步放松、规范政府的市场管制，降低、取消各种行政壁垒，主动参与国际分工，逐步融入世界经济全球化、一体化进程。
在这种情况下，放松进入管制，特别是放松竞争性领域的进入管制，成为我国深化经济、政治体制改革的重要选择。
所谓的放松管制是指政府取消或放松对自然垄断、信息不对称或其它产业的进入、价格等行政法律管制。放松管制包含两个方面含义：一种含义是完全撤消对受管制产业的各种价格、进入、投资等方面的限制，使企业处于完全自由竞争状态；另一种含义是部分取消管制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些限制性规定被保留；或者原来较为严格、繁琐、苛刻的管制条款变得较为宽松开明，如在进入管制中，由原来的审批制改为登记制。在一般情况下，我国放松进入管制可通过渐进性方式进行，即先取消个别、局部的管制，然后再逐步扩大战果，直至最后完全取消某个领域的进入管制。
近几年来，我国在电信、航空、铁路、电力等自然垄断产业在进入管制上都有一定程度的放松。如在铁路行业中，除了国家级干线，仍由国家垄断以外，对于地方支线、专用线路等个别区域实行了较为灵活的投资方式，允许以不同投资形式参与组建铁路运输企业。在电信产业方面，1994年由原电子部、铁道部等联合组建中国联通进入中国电信市场，打破邮电部下属的中国电信长期独家垄断局面，形成了双头垄断的结构。这些放松进入管制的试验尽管刚刚开始，但都取得很好的效果，应该好好总结经验，继续放松进入管制，以便与社会主义市场经济相适应。
当然政府放松进入管制，并不意味今后政府对企业的市场进入可以完全撒手不管。目前我国的企业，特别是中小型企业，数量多、分布广、素质参差不齐，获取信息的手段和渠道、分析信息的能力以及法律知识等均先天不足，急需政府的帮助、引导与支持。为此，建议政府应该建立专门的机构，充分利用政府在这方面的优势，为企业提供技术、信息、法律咨询等多方面的服务。同时这个专门机构还要配套有相对固定的对话形式和规章制度，使政府在制定直接影响企业进入活动政策时，能够也必须向企业尽可能详细地解释政府政策的必要性，政策实施对整个国民经济和企业的正负面影响，以及国家为此将采取的配套措施，以征得企业的理解与配合。此外还要建立企业信息及时反馈制度。
3.激励性进入管制
为了给被管制企业以提高效率的激励，促进垄断产业的发展，目前西方国家，在仍需管制的领域，都普遍引进了新的管制方法—激励性管制方式。所谓激励性管制，就是针对原有的进入、价格管制，不利于企业降低成本、提高效率的弊端，向被管制企业引进更多的竞争性激励，促进企业内部效率化的一种管制方式。其主要做法有，特许权投标制(Franchise Bidding)、价格上限管制(Price cap Regulation)、区域竞争(Yardstick Competition)、时滞管制(Regulatory Lag)等。
(1)特许权投标制。所谓特许权投标制，是指政府通过投标、招标，将垄断权力出卖给出价最高的投标者。这样做法有以下几个好处：一是通过特许权的公开投标、招标，可以由政府收取垄断租金，避免潜企业采取种种不正当手段，从事寻租行为；二是在决定特许权的授予时，政府不仅要考虑投标者所报的标价，而且还要考虑投标者拟对消费者收取的价格，可以迫使投标者对其产品或服务收取低价，提高社会福利；三是在特许权投标制中，特许权的授予不是无限期的，而是有一定的时段性，在一定时间过后再进行竞争招标，将特许权授予那些能够以更低的价格提供更优质产品或服务的企业，对现有特许企业有着约束、激励的作用。
在特许权投标应用中可能也会出现一些问题，从而减弱特许权投标的激励作用。比如存在着投标企业之间妥协、合谋的危险，尤其是企业数量越少，这种危险也就越大。又比如已经拥有特许权的现有企业，由于存在学习曲线、信息不对称等种种原因，它在新一轮特许权投标中往往要比新加入的投标企业具有更大的优势，从而也就弱化了特许权投标的竞争机制的作用。另外在一些需求和技术不确定性较大、需要大规模设备投资（因而沉淀成本也较高）的产业，在招投标中被击败企业的庞大的固定资产如何处置，也是必须考虑的。
(2)区域竞争。区域竞争是指将受进入管制的全国垄断企业分为几个地区性的企业，使每个特定区域的企业的效率与其他地区企业的效率进行对照、比较，从而使其在其他区域企业效率刺激下提高自身的内部效率。区域竞争并不是处于特定市场中的企业之间的相互直接的竞争，而是地区间垄断企业之间的间接竞争。
当然由于处于不同区域企业的需求结构、地理位置、资源禀赋不完全相同，并且企业竞争受到区域阻隔，资源无法充分流动，区域垄断企业效益并不能真正反映企业内部的效率。因此在设计区域竞争机制，进行区域间垄断企业的效率比较时，必须把这个外部因素予以排除，区域间竞争才是有效的。
(3)价格上限管制。价格上限管制是激励性管制方式中应用最为广泛的一种。它是指管制当局与被管制企业之间管制契约，规定价格变动上限，使价格原则上只能在价格上限以下变动。
英国早在1984年就将价格上限管制应用于电信业，并以此为开端，在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业中广泛加以应用。价格上限管制的原则，是行业价格上涨不能高于通货膨胀率，同时考虑到劳动生产率的提高，还要使行业的价格逐步下降。价格上限的公式为：
P=RPI-X
其中：P是行业产品价格变动率，RPI是零售物价指数，X是该行业技术进步率。技术进步率由各行业的管制当局核定，每隔4-5年核定一次。例如英国电讯服务公司的最高限价是：服务收费上涨率＝通货膨胀率—7.5%。该公式从1993年8月开始生效，有效期4年。这就意味着在这4年里只有通货膨胀率大于7.5%时，英国电讯服务公司的服务收费才能提高，否则只能维持原价或降价。1993年8月份以来，英国通货膨胀率只有2%左右，所以该公司每年必须把价格下降5.5%，这就使消费者享受企业效率提高的好处，有利于提高社会资源配置效率。对于企业而言，要获得更多的利润，就必须降低成本、费用，使生产效率的实际增长率高于政府管制所规定的X值，从而迫使企业积极进行技术更新、优化内部管理，以提高生产效率。英国在电力、煤气、天然气等行业也都规定了比零售价格指数更高的技术进步率，使这些行业的价格不断下降。自实行价格上限管制以来，英国通讯公司的价格下降了27%，电力价格下降了25%，天然气价格下降了13%。
此外用价格上限管制替代原先公平报酬率管制，也避免了类似原先的公平报酬率管制那样每当价格或收费修订时都要详细审查企业成本等的复杂程序，可以显著地降低企业的交易费用和政府的管制费用。
当然，在价格上限管制中，常常会发生管制当局与被管制对象就制定服务收费上涨率方面讨价还价的现象，由于二者之间信息不对称、利益不对称，以至最后会在实际可能实现的技术进步率增长以下达成协议，往往不可能使这种产业的价格总水平低于实际上可能达到的水平。这种情况在实际运作中必须加以考虑。
(4)管制时滞。由于确定管制价格的主要依据是产品的边际成本或平均成本，管制价格往往要随着成本的降低而降低，接受管制企业并不能从降低成本中收益，缺乏提高生产效率、降低成本的积极性。为了克服这个缺陷，可实行管制时滞，这也是激励性管制的重要方式，即管制者对自然垄断企业的价格管制有一段时滞期，把企业降低成本而获得的超额利润，在一段时期内留给它们，从而刺激受管对象提高生产效率、降低成本的积极性。这里的关键是管制时滞期限的确定。期限太短，企业会因获利太小，而缺乏应有的提高生产效率的积极性；而期限太长，消费者将长期无法获得生产效率提高所带来的应有利益，造成社会福利的损失。当然管制时滞并不是普遍适用的，有时企业处于生产要素的成本迅速增加时期，比如本世纪70年代的能源成本，管制时滞就是不可取的。在这种情况下，拖延价格的上升的时间将使接受管制的企业蒙受长期、巨大的损失。
因此，市场经济发达国家的实践证明，价格上限制、区域间竞争、特许权投标制等激励性管制的实行可以使企业受到竞争性刺激，对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。在我国进入管制改革的实践中完全可以学习、借鉴。
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