教育控制：集权与分权问题及其张力，本文主要内容关键词为：张力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于教育控制(在本文中，教育控制control of education为中性词，含义接近教育管理，根据行文需要，education system译为教育系统或教育体制)常有激烈的争论，且问题通常难以解决。究其根源，既有政治上的原因也有技术上的原因。因为集权(centralization)与分权(decentralization)的属性及其程度不仅对教育系统的规模和形式有影响，而且对不同群体的受教育机会也有影响。对此进行比较研究将有助于分析不同教育管理方式的优缺点，有助于对诸多教育系统的独特性及其发展方向的理解。
一、教育集权与分权的含义、动力、模式与度量
(一)教育集权与分权的含义
“集权”与“分权”对不同的人有不同的含义。首先，“集权”与“分权”都是动态过程，二者是“化”，而不是静止状态。本文所关注的教育管理方式的多样性既探讨过去分权体制的集权化，也探讨集权体制的进一步集权化；既探讨实行集权管理但逐步分权的体制，也探讨已实现了分权并进一步强化分权的体制。其次，“集权”与“分权”通常由权力高层所发起并审慎进行。然而，有时模式的变化是出于职责的疏怠，而并非通过审慎的行动进行的。而且，权力可能会由于对中央的服从或面对来自中央的限制而被收回。再次，有必要区分各种类型的集权与分权。有关这一主题的观点并不完全一致，但在一些主要观点，如集权/分权的功能与地域维度上的意见是一致的。① 功能集权/分权指在各种平行运行当局之间权力分配的一种转移。例如，在一些国家，只有教育部对公共教育系统的各方面负责。将这一机构职责划分到基础教育部与独立的高等教育部称之为功能分权。又如，在一些系统中，所有公共考试都由教育部操作，建立一个独立的考试机构来接管这一职责就属于功能分权，即便该考试机构仍然由政府直接管理。再如，在许多国家，学校既有政府举办的，也有一些民间机构举办的。政府对民间机构办学的松散管理属于功能分权。相反，强化管理是功能集权的一种表现。民办学校的国有化，就是将这些学校划归政府直接管理，是一种更加明显的功能集权表现。
相比较而言，地域集权/分权是指政府权力在不同地域层次之间的重新分配，如国家、州(省)、地区和学校。权力从高到低的转移就是地域分权，这是该术语的空间概念。
地域分权包括三个主要方面。第一，权力分散(deconcentration)，是指通过中央当局建立各职能部门或分支办公室，并配以自己的工作人员的过程。这样，教育部人员可能都在同一中心大楼工作，或者一些工作人员会被分派到各省各地区工作。第二，委托(delegation)，是指地方一级享有比以往更大程度的决策权。然而，委托体制内的权力基本上仍掌握在中央当局，只是中央当局将权力“借”给了地方当局。地方当局如不按法律行事，权力就会被取消。第三，权力下放(devolution)，是三种地域分权中分权程度最高的一种。权力掌握在国家下属行政单位手中，其官员采取行动时不必征求上一级部门的同意。他们可选择向上汇报其所做的决定，中央的作用主要在于收集和交换信息。一些学者把私有化描述为分权的另一种形式。② 在私有化过程中，国家在学校中的权限被削弱。然而，这并不一定就是分权，在某些情况下私有化并不排除管理集中化。
(二)教育集权与分权的动力
教育管理集权或分权的动力一般是政治上的，但也可能是行政上的，或是二者的结合。政治上引发的改革，其目标在于加强统治集团的权力，或把权力向其他集团扩散。行政上引发的改革，其目标是便于科层体制的运行。教育改革往往源于较广泛的政治或行政变化，而不是因为教育部门本身的具体情况。
在某种意义上，为了提高效率，集权与分权都应该加以提倡。支持集权的主要论点是没有平行机构或下属机构的繁冗的功能重复，由少数中央规划者进行的操作更加有效。支持分权的主要论点是专业平行机构能更好地关注当事人的需要，③ 而且地域分权的国家下属机构与当事人的关系更密切，能更好地适应地方多样性。④ 温克勒指出，对地域分权的有效论据，通常集中在由中央政府提供的初等教育和中等教育的高单位成本上。⑤ 与此判断相类似的是其他一些基于文化差异的原因。韦勒指出，为了更灵活地适应地方教育需求的多样性，应该提倡教育分权。⑥
相比较而言，提倡教育集权是基于国家内部文化的多样性，因而有必要至少对课程与教学的核心成分实行标准化。这主要体现在20世纪30年代美国实行部分集权的教育行动之中，⑦ 而最近这也成为英格兰的一个动机，英格兰政府于1988年推行了集权型国家课程。⑧
教育分权的消极动力是由于财政紧缩，中央政府希望减少其对教育的责任。中央政府意识到它们没有足够的资源提供充分的服务的，可能会选择通过把权力下放给下级政府或下放给非政府部门的方式来回避困难。⑨
(三)教育集权与分权的模式
教育管理模式差异悬殊，模式选择的决策以政治意识形态、历史传统以及诸如语言多样性、地理面积、便于沟通等因素为依据。澳大利亚、加拿大、印度和美国是联邦制国家，其教育管理的实际权力在州或省级政府部门。许多单一制教育系统也呈现出较高程度的分权。例如，英国虽然没有实行联邦教育体制，但其组成部分——英格兰、北爱尔兰、威尔士和苏格兰都有很大程度的教育权。英格兰与威尔士的教育系统联系紧密，但苏格兰和北爱尔兰的教育系统却独立运作。⑩ 一些联邦制教育系统享有更高程度的分权。例如，瑞士有26个州，各州都有自己的学校法和教育系统。(11) 州当局有权确定教育体制结构、课程、教学语言及各年级各门学科的学时，国家政府在决策过程中几乎不起什么作用。
语言多样性在上述几个国家中也有重要作用，特别是在加拿大和瑞士。比利时有服务于讲法语和讲佛兰芒语的平行教育系统。语言的多样性是巴布亚新几内亚教育地域分权行动的原因之一。相比之下，瓦努阿图已经在一个单独的教育部的指导下努力协调该国自成一体的英语区教育系统与法语区教育系统，这是一种属于功能集权形式的行动。(12) 就地理面积而言，幅员辽阔的国家不一定都实行分权教育管理体制，小国也不一定实行集权教育管理体制。
作为一级教育层次，应该强调学校的重要性。20世纪80年代中期以来，校本管理受到许多国家的追捧。例如，新西兰1988年开始了一项以“明日学校”为主题的影响深远的行动，(13) 政府教育部门被废除，建立了由董事会成员组成的校级董事会，要求董事会与社区签订协议，并被授权管理学校财政预算以及聘用和解雇教师。(14) 澳大利亚、加拿大、美国和英国在同一时期也采取了类似的行动。(15) 西班牙教育改革把权力下放到要求学校校务委员会选举学校校长的程度。(16)
教育行政管理模式也受到是否便于沟通的影响。在柬埔寨和刚果民主共和国，教育行政管理权力下放主要是因为沟通不便。而在世界其他地区，信息和通信技术大大缩短了距离，并使得更有力的中央指导成为可能。
(四)教育集权与分权的度量
当对教育集权与分权程度进行度量时，其复杂性尤为明显。许多人认为，能够以一个尺度来给采取不同教育管理体制的国家划定等级，如一些有着高度集权教育体制的国家处于一级，一些具有高度分权教育体制的国家处于另一级。然而，这种等级划分通常会让人置疑并可能误导。
第一个问题是把国家作为主要分析单位的差别。由于各国人口和面积差异悬殊，把日本(拥有1亿多人口)看成一个集权制国家与把汤加(不到10万人口)看成一个教育集权制国家意义不同。同样，尽管印度政府致力于对其分权的“地区初等教育方案”，(17) 但印度一些地区的人口已经超过了500万，比许多国家的总人口还要多。这就可能会使一些研究者感到作为分析单位，印度地区明显过大。
第二个问题是教育体制度量对不同权力重要性的价值判断。如决定学校体制结构或教学语言的权力可能非常重要，而雇佣学校清洁工的权力可能要次要得多。这就要求在任何一种度量模式中都要进行加权分析。
更为复杂的是，改革可能同时使教育体制走向相反的方向。20世纪80年代，英格兰政府极大地改变了教育决策的性质。(18) 如一方面推行国家课程，使权力集中在国家政府手中；另一方面要求所有学校设立董事会，在财政预算、教师聘任和学校设施等校级事务上具有相当大的权力。集权与分权趋向的并存给教育权力的分类带来了很大困难。
在一些教育系统中，主要的权力平衡是在国家与学校之间，而二者之间的省或地区几乎没有什么权力，这同样带来很大的困难。有人对此类教育系统是集权的还是分权的产生疑问，因为它们同时兼具两种形式。与此相关的是政府体制的集权或分权程度并不能从其地方政府机构的有无进行预先判断。许多国家宪法给予联邦政府以否决权，这对州或省政府是一个有力的约束，意味着其体制并不像初看时所显示的那样分权。而且，联邦和半联邦政府的权力普遍通过控制财政来源而得以加强。(19) 相比之下，即使在没有州或省政府的国家中，中央当局可能愿意将实权下放给学校。
尽管权力分散通常被视为一种分权形式，但它也可能是允许地方有更多的决策权而使中央加强对地方控制的一种机制。当派驻地方的中央政府官员被允许做出一些反映地方需要和优先事项的地方决策时，权力分散就理所当然地可以视为一种分权形式。但当派驻地方的中央政府官员负责加强实施中央政府制定的政策时，权力分散则可以被看做是一种集权形式。
二、教育控制的主题与差异
不同教育管理体制模式产生的原因以及不同制度安排的含义，可以通过一些实例做进一步阐述。
(一)中等教育毕业证书管理
中等教育毕业证书管理有着极大的多样性。加百利塞克的研究表明，在大多数欧洲国家，毕业证书由考试结果决定，尽管在某些情况下也由各种系列评估而定。在他们所研究的26个国家中，7个国家由教育部设定考试，4个国家拥有独立的考试委员会，15个国家的毕业证书由校本评估来决定，在这些国家中有两个国家还实施其他管理方式。(20)
至于行政的其他方面，不同制度安排背后的因素反映了历史传统与审慎政策的结合。英国的独立考试委员会由来已久，一些委员会与伦敦大学、剑桥大学和牛津大学这样的高等院校相联系，但也有其他一些委员会如联合考试委员会(the Associate Examining Board)以不同的框架运作。英国的考试管理适合那种允许学校决定其自己的课程和教育方式的教育文化。其他国家，如波兰、罗马尼亚和俄罗斯有集权化的考试管理传统，在教育部的直接管理下设立考试机构。然而，在另外一些国家，如冰岛、瑞典和土耳其，则没有正式的毕业考试，取而代之的是这些国家的学生在整个中学生涯中都要接受校本评估。
(二)中小学教材管理
教材政策上的共性与差异可从比较中国大陆、台湾、香港、澳门四个地区的模式加以说明。这四个地区有着许多共同之处，但也有很大的差异。在这里居住的主要是华人，其主流文化源于儒家思想。其中，中国大陆实行社会主义制度，其他三个地区实行资本主义制度。香港和澳门都有被欧洲列强管治的历史，但这两个地区在教材管理政策上也有重大差异。研究表明，在不同的政治环境中可以有相类似的教材管理体制，在类似的政治环境中也可以有不同的教材管理体制。中国大陆与台湾地区，虽然一个实行社会主义制度，一个实行资本主义制度，但两地在相当长的一段时期内都对教材实行严格管理。随着中国大陆迈向市场经济，放宽了教材管理；台湾地区一直实行市场经济，但直到最近才允许学校自由选择教材。在回归以前，香港只允许学校使用审查过的教材，而澳门却采取完全自由放任的政策。(21)
(三)大学管理
关于政府与大学的关系，主要有两种模式。(22) 一种是政府管理模式(the state-control model)，以欧洲大陆的高等教育体制特别是法国高等教育体制为典型。这些国家的高等教育系统由政府创立并几乎完全由政府资助。政府至少在形式上几乎控制了这些高等教育系统的方方面面。国家教育部规定入学条件、课程、学位要求、考试以及学术人员的聘任与薪酬标准，这套详细的政府规定的目标之一是国家学位的标准化。在许多国家，学位由政府而非由大学所授予。在这种政府管理模式中，国家权力与资深教授的高度权威结合起来，后者在院系和学校中都有很大的学术权力。因此，强上层(政府)、弱中层(学校行政)、强下层(资深教授)是这种模式的特征。
与此相对的是政府监督模式(the state-supervising model)，美国、英国及英国以前的许多殖民地都采用这一模式。这种模式中，资深教授有很大权力，而大学行政人员只有一般的权力，政府仅充当一般的角色。每所院校自主招收学生、雇佣教职工、决定课程。许多受英国模式影响的高等教育系统设有以大学拨款委员会(UGC)为模式的中介机构。英国大学拨款委员会成立于1919年，1988年改为大学基金委员会(UFC)，大学拨款委员会及类似基金机构在功能上存在差异，但是它们通常在大学与政府之间起着联络作用，一方面寻求尊重大学自主权，一方面保障公共资源使用上的责任制(accountability)。(23)
尼夫和范沃特强调政府监督模式对于政府管理模式的优点。(24) 他们认为，政府监督模式更有可能允许和激励大学内部的革新，而这是应对迅速变化的环境所必需的。由于这一优势，包括智利、阿根廷和中国在内的一些高等教育系统已转向这种模式。然而，尼夫和范沃特认识到，政府管理模式也有其优势，并且肯尼亚、乌干达和加纳等国的高等教育系统已朝这个方向发展。这两种方向的转变各有其合理性，依具体国情而定。关于这一点，英国的高等教育改革运动具有启迪意义。在英国，1988年大学基金委员会取代了大学拨款委员会。通过大学基金委员会，政府能施加更多的直接控制。(25) 这是一种功能集权形式，它允许政府要求高等院校遵守那些评估其研究产出和教学质量的要求。英国曾经以大学拨款委员会这一创造性模式引领了世界一部分国家，现在又以大学基金委员会这一新的研究评估实践和质量监督模式引领着世界一部分国家。(26)
三、教育控制的影响
(一)对效率的影响
在各种情况下，有关效率的讨论既可用以支持教育集权，又可用以支持教育分权。对此做进一步的阐述，以辨别所涉及的因素类型。
1977年，巴布亚新几内亚政府在19个刚建立的省政府进行了地域教育分权的改革，(27) 但改革并非未遭到批评，如1978年反对党领袖强调指出增加省级政府官员数量，大大提高了管理成本。(28) 尽管如此，巴布亚新几内亚教育分权改革仍得以进行。改革的一个结果就是官僚机构的大规模扩充。这一点在省一级特别明显，在国家一级也很明显，因为需要有更多的工作人员来协调工作和接受培训。而在其发展时期，巴布亚新几内亚的高素质人才严重短缺。在这种情况下，整个教育改革遇到了重大困难，并在20世纪90年代出现了倒退。(29)
不过，其他一些教育分权形式有提高效率的可能。这些分权形式包括澳大利亚、英格兰和新西兰在20世纪80年代和90年代初进行的校本管理改革。这些改革方案的典型特征是学校之间就学生和教师展开竞争，以及对校级大宗拨款的分配以使校长和其他行政人员能根据需要和优先事项在预算范围内进行调配。大多数方案也允许保留一些资金留待来年使用，以激励学校行政人员节约开支，而不是在财政年度末就把所有的盈余都花掉。一般来说，校本管理改革已经增进了人们的成本意识，并促使他们设法提高效率。(30) 但是，提高效率并非理所当然地是那些即便是专门致力于此目标的教育分权改革的一种必然结果。(31) 同样与效率问题有关的是在教育分权体制内对协调的需要。这可能既要消耗精力，又要消耗大量时间。所以，教育分权既要考虑效率，也要考虑效果。
以另外一种教育集权/分权类型为例，同时考虑责任的功能分配与地域分配是很有意义的。如上所述，一种形式的功能分权是将政府各部门进行划分以执行专门化任务；相反，将独立的政府各部门合并起来就是功能集权的一种形式。这种划分成若干部门的优点在于各机构能履行专门职责。不过，分立的部门可能会发现它们的职能部分重迭，并且不能取得规模效益。
(二)对社会不平等的影响
一般来说，分权有可能允许并且加剧社会不平等。相反，集权提供了一种减少不平等的机制。但是，该机制是否能真正实现则取决于权力系统高层的目标与意志。考虑到地理因素的差异，从地域权力下放到省或州一级，允许国家下属机构决定其发展的性质和方向。对此，一些机构可能比其他机构更活跃，而教育领域的数量或质量差距将增大，这同样也适用于各学区和各学校。权力下放通常并不仅仅涉及到决策，也涉及到资源分配。高度分权体制通常允许国家下属机构保留它们产出的大部分或所有资源。经济发达地区能提供更好的教育质量或更大的教育规模，差距仍然存在，甚至更大了。
教育行政结构在美国的各州内部及各州之间也带来了很大的不平衡。(32) 美国宪法没有赋予联邦政府直接介入教育的职责，但实际上越来越多的联邦资金被分配到了弱势群体的教育。在1919—1920学年度，来自地方的教育经费占绝大多数，而在1979—1980学年度，来自联邦和州的经费比以往更突出了。这表明在美国存在一种减少某些教育不平衡的机制，尽管各州之间仍存在一定程度的差距。(见下表)
美国公立中小学经费来源(％)
学年联邦州 地方
1919—19200.316.5 83.2
1929—19300.416.9 82.7
1939—19401.730.3 68.0
1949—19502.939.8 57.3
1959—19604.439.1 56.5
1969—19708.039.9 52.1
1979—19809.846.8 43.4
1989—19906.147.1 46.8
1997—19986.848.4 44.8
资料来源：基思·莫切利夫著《联邦资助、财政平衡与教育不平等》(Federal Finance,Fiscal Imbalance and Educational Inequality)华盛顿特区：世界银行，1987年，第29页；《教育统计文摘1995》(Digest of Educational Statistics,1995)，华盛顿特区：美国教育部，1995年。
社会经济群体间的教育不平等也可能因之加剧，如有研究表明，富裕社区比贫困社区更有可能并且能更好地开展自助教育项目。(33) 在纽约市，教育改革目的在于将决策权力下放到社区。这一权力下放行动的潜台词是社区委员会对家长和学生的当前需求能做出更好的反应。不过，许多社区的教育状况像纽约市的政治一样充满了派系斗争。即便派系斗争控制在一定范围内，在对待少数族裔的教育政策和实践上，他们也是排外的。改革政策允许强势群体保持其教育领先地位。(34)
相反，集权型政府掌握局势，他们更有可能给真正的需要者重新分配资源，这正是用以支持马耳他等国的教育集权的观点。但毕竟主要取决于当权者的意图，因为集权体制并非当然地对弱势群体的需求更为敏感。
四、教育集权与分权管理改革的先决条件与支持系统
在教育管理改革研究文献中，关注实现有效分权途径的要比关注实现有效集权途径的多得多。这或许反映了前一类文献的个人或组织的价值判断，也可能反映了这样一种看法，即分权比集权更难以实现。正如本文例子所指出的，在某些情况下集权比分权更合乎需要，但不能认为仅仅通过颁布法令就可以实现集权。
普若达着重研究了拉丁美洲教育部门分权中的一些经验，他认为，成功的教育分权需要以下七点：国家、地区、省、市和地方领导者充分的政治承诺；一种保障教育的功能和责任在中央政府分权单位和私人部门之间更高效益、高效能地传递，并清晰界定不同参与者的责任程度的模式；实施战略与时间进度表；清晰的操作手册和程序；对中央和政府分权单位的专业人员进行持续不断的培训；政策制定者和高层政府官员通过管理信息系统不断地监控相关成就指标；有维持这一过程的充足的财政、人力和物质资源。(35)
普若达所列的七点遗漏了用以解释教育改革之必要性的公关活动，这对集权与分权改革同等重要。与此活动相关的是，保证来自教师工会和类似团体的合作。(36)
在所有教育管理体制改革中，时间要素具有同等的重要性，如政治力量的突发情况要求在改革尚需一段时间才变得完全有效之前即告结束。这是一些国家从教育集权到分权，又从分权到集权摇摆的一个明显原因。普若达指出，墨西哥和智利的第一次教育分权成就在改革发起之后只维持了五年。(37) 在20世纪七八十年代，哥伦比亚和阿根廷的教育部长的平均任期约为16个月。在巴布亚新几内亚，更换速度更快；在1985年前的10年中，该国发生了11次国家教育部长更替。在一些国家，教育行政部门领导人更替频繁成为影响教育政策稳定的一个因素。
五、结论
在诸多因素中，教育管理体制改革的政治背景最值得一提。尽管教育集权与分权通常用技术标准加以证明，但政治因素常常是最重要的。(38) 集权与分权涉及到管理问题和资源分配，也涉及到在教育部门所获得的那些能从根本上影响个人和社会群体生活质量的机会。
对那些更注重于理性分析而不是变量控制的学者来说，在关于教育集权或分权的任何评论中，首要任务是准确识别这两个术语在各种情况下的含义。“集权”与“分权”有多种不同含义。不仅仅由于概念模糊，受到情境和判断者观点的影响，甚至在含义上有时也是互相矛盾的。例如，从中央教育部的角度看，权力分散可能看起来像是一种分权形式，但它也许是一种更严密的地方管理机制，从远离中央的地方教育部门的角度看，它则可能是一种集权形式。同样，在那些身在其位的人看来，将单一的政府部门划分为两个部门似乎是一种分权，但对于身处这些部门之外的人来说，这种划分似乎没有多大区别。尽管授权地方社区的教育尝试在分权上似乎值得称道，但这些社区可能会受到派系精英集团的控制而使其他团体感到如以前一样被边缘化了。
同样重要且值得注意的是对课堂教学结构改革影响的审慎评估。泰克关于对这些争论以及美国教育管理模式转变的评论使他得出以下结论：“政府改革往往脱离了学生所学”。(39) 埃尔默提出了类似的观点：“不管集权政治与分权政治在美国教育中是‘关于’什么的……它并不是根本地或直接地关于教与学的……没有对学生在学校里实际所学知识有任何明显的影响。”(40)
当然，教育行政改革可能不会根本地或直接地与教学紧密相联，但是许多改革对学校课程和不同群体受教育的机会产生了明显的影响。
比较分析无疑能凸显不同教育管理模式的优点和缺点。然而，找到一个适合所有国家的模式是不可能的。一个拥有根深蒂固的民主价值观与受过良好教育的社会确实比其他社会更有可能需要分权教育体制，并使之奏效。世界各国在将来教育管理形式都可能发生不断的变化，一些国家将走向集权，另一些国家将走向分权，还有一些国家可能是集权与分权二者兼具，但所有这些都是人类社会不断向前发展的推动力。
注释：
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②William K.Cummings & Abby Riddell.Alternative Policies for the Finance,Control,and Delivery of Basic Education,International Journal of Educational Research 21,No.8.1994.754—756.
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④Diana Conyers.An Introduction to Social Planning in the Third World.Chichester,U.K.Wiley,1982.107—109.
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