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“抓大放小”，是国有企业改革和发展的基本方针。在实施
“抓大放小”的过程中，存在着若干层次的诸种经济关系。正确认识和处理这些经济关系，对于深化国有企业改革，搞好整个国有经济，具有重要意义。
第一，“抓大放小”的理论基础：国有企业改革和国有经济发展的关系
国有企业与国有经济既有联系、又有区别。国有企业是从个体上讲的，是一个个量范畴；国有经济是从整体上讲的，是一个总量范畴。两者是个体与总体、个量与总量的关系。进行国有企业改革，是为了从整体上增强国有经济的活力。因此，国有企业改革的着眼点不是每一个国有企业，而是整个国有经济。
把国有企业改革的着眼点定位在国有经济发展上，还有更深层次的理论依据和实践依据。就理论依据而言，这是社会主义市场经济赋予国有企业改革的必然选择。市场经济是竞争经济，竞争的规律就是优胜劣汰。在竞争过程中，不可能使每个国有企业都搞活，有的国有企业必然在竞争中破产而被淘汰。试图通过“一厂一策”、逐一抢救的思路把每一个国有企业搞好搞活，不仅不可能，而且也没有必要。就实践依据而言，这也是国有企业改革实践提出的客观需要。多年来，我们围绕增强国有企业、特别是国有大中型企业活力，进行了艰苦的改革探索，取得了显著成就。然而，我国目前仍有相当一批国有企业处于困境。究其原因，尽管有企业自身的原因，但更多地是历史性和体制性的原因，是国民经济运行中各种深层次问题的综合反映。在这种情况下，国有企业改革必须要被置于整个国有经济发展之中，必须要放到全国国有经济的大环境中去定位。舍此，别无选择。可见，把国有经济作为国有企业改革的着眼点，具有逻辑和历史的必然性。
从某种意义上说，国有企业的个量定位转变为国有经济的总量定位，是计划经济体制向市场经济体制根本转变在国有企业改革问题上的具体体现。计划经济体制和市场经济体制对国有企业改革的思路有根本不同的选择。处在计划经济体制下的国有企业吃国有经济的“大锅饭”，无优胜劣汰之忧患，干好干坏都能生存下来。以这种“都要活下来”的思维定式去选择国有企业改革的着眼点，必然是“一厂一策”、逐一抢救的改革思路。相反，着眼于整个国有经济去深化国有企业改革的思维定式则与市场经济体制密切相关。市场经济通行市场竞争规则，竞争不像政府那样仁慈，它不同情弱者，它要对国有企业进行优胜劣汰的筛选。筛选的结果就是效率，就是企业活力，就是整个国有经济的生机盎然。可见，着眼于搞好整个国有经济进行国有企业改革，是由计划经济体制向市场经济体制转轨时期的必然选择。
伴随着“国有经济”着眼点的定位，国有企业在改革中开始走出只见树木不见森林的困惑，眼界更加宽阔，思路更加清晰，产生了一系列有关国有企业改革和发展的正确指导思想和方针政策。其中，关于把国有企业改革同国有经济发展结合起来，着眼于搞好整个国有经济，“抓好大的，放活小的”的国有企业改革和发展的基本方针，就是“国有经济”着眼点定位产生的最积极有效的政策成果。在国有经济重点发展领域中，重点抓好一批大型企业和大型企业集团，以资本为纽带，通过市场推动整个国有企业的改组，充分发挥大型企业和企业集团的骨干作用；而对小型国有企业，则区别不同情况，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制和出售等形式，放开放活国有小企业，是从整体上搞活国有企业，推动国有经济发展的战略选择。
第二，“抓大”层次上：改制和改组的关系
所谓“改制”，就是进行制度创新，建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度。所谓“改组”，就是调整合理的企业组织结构，促进存量资产优化，实现规模效益，从整体上提高我国企业的市场竞争能力。在大企业建立现代企业制度过程中，必须把企业改革和企业改组结合进来，以建立社会主义市场经济体制和搞好整个国有经济为目标，通过企业制度的变革和企业组织结构的调整来推动国有企业的改革和发展。
一方面，国有企业改革的深化呼唤企业组织结构的调整。目前部分国有企业面临不同程度的困难和问题，主要原因：一是企业管理体制、经营机制和思想观念不适应市场经济发展的要求。二是结构调整，包括企业结构和产品结构的调整不适应市场需求的变化。暴露矛盾为解决矛盾创造了条件。适应市场，调整结构，是当前深化国有企业改革的关键之一。通过企业组织结构调整，一则可以盘活国有资产存量，资源流向效益好的企业，让优势企业得到更好的发展，让亏损企业找到新的出路；二则国家通过出让扭亏无望、或限制发展或不宜国有的企业产权，将国有资产以价值形态予以回收，既可以使国有资产得到保值，又可以把国有资产重新投资，实现国有资产增值的目的。可见，企业组织结构调整，有利于国有企业深化改革，加快转机建制的步伐。
另一方面，企业组织结构的调整要求国有企业改革的配合。在现代市场经济条件下，国有存量资产的调动和重组，是以市场和产业政策为导向，以产业结构运动为核心，通过市场机制来进行的。具体说来，就是国家首先把国有企业放到产业政策中定位，决定其是该发展，还是该调整。然后，把企业产权推向市场，通过规范的产权市场运作和价格导向来引导企业产权运动，最终实现资产的调整和重组。要通过市场进行资产重组，前提是要理顺产权关系，对国有企业进行公司制改造，建立起相应的法人财产制度，才便于市场引导国有资产流向，实现资产重组。
企业改制和改组结合的实现形式和途径主要有两种：一种是大企业的形式，一种是企业集团的形式。以大企业的形式实施改制和改组的有效结合，其具体做法是：先将企业的后勤服务性单位和企业承担的社区服务职能从企业生产经营主体上剥离出去，然后进行裂变聚合，重组产权。在产权重组过程中，将企业改制为多元投资主体持股的有限责任公司或股份有限公司。以企业集团的形式实施改制和改组的有效结合，则是在企业改制的基础上，实行大企业间的强强联合，以资产为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大型企业集团。
大企业和大企业集团尽管都是改制和改组有效结合的基本形式，但在结合中侧重点则有所不同：大企业的形式由于是在企业范围内进行改制改组，所以重在解决改制问题；企业集团的形式由于是在社会范围内进行的改制改组，所以重在解决改组问题；就目前的实践看，两种形式顺序相结合进行改制和改组，是企业改制和改组相结合比较理想的实现形式。
第三、“放小”层次上：政策调整和制度创新的关系
江泽民同志在十五大报告中指出：“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。”在这多种改革方式中，就改革思路而言，实际上包含着两种基本思路：一种是在不触及产权关系的条件下，就经营权作经营权关系的政策调整。如承包、租赁的改革方式。一种是触及产权制度，以产权改革为核心进行的企业制度创新。如股份合作制、出售等改革方式。这样，放开搞活国有小企业就有一个理顺政策调整和制度创新的关系在内。政策调整和制度创新是既相区别又相联系的两种改革思路和措施。政策调整是以所有权和经营权分离理论为基础，按照“放权让利”的思路进行的行政分权分利的改革；制度创新则是以产权理论为基础，通过理顺产权关系，建立适应社会主义市场经济体制的现代企业制度的改革思路和措施。政策调整的着眼点是经营权问题，是通过变革经营权关系，实现企业自主经营、自负盈亏；而制度创新的着眼点则是企业产权问题，是通过产权制度革命，最终解决企业经营自主权的制度革命。很清楚，政策调整属于浅层次的改革；制度创新则属于深层次的改革。政策调整和制度创新又有其内在的一致性：政策调整是制度创新的必要准备，制度创新则是政策调整发展的必然要求。政策调整和制度创新都是对传统国营企业制度的否定，其改革目标和任务都是为了转换国有企业经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体，最终搞活国有企业。在这方面，只不过制度创新较之政策调整表现为一种根本性改革措施罢了。
正确处理政策调整和制度创新之间的关系应遵循的基本原则是“三个有利于”。只有在这个原则基础上才能真正统一认识，企业改革才有正确的方向，才能不断深化。以“三个有利于”作为判断国有企业改革得失成败的根本标准和原则，其要点是：第一，社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，必须把现代企业制度的制度创新作为国有企业改革的目标和方向；第二，我国正处在从计划经济体制向市场体制转轨时期，需要在以公有制为主体的现代企业制度作为社会主义市场经济体制基础的条件下，采取灵活多样的企业组织形式和改革方式推进国有企业改革；第三，一切符合“三个有利于”的改革形式都可以而且应当用来为国有企业改革服务。
在“三个有利于”原则指导下深化国有小企业改革，必须强调从实际出发，因地制宜、因企制宜，采取多种形式进行。有的要调整产权结构，有的要改变经营形式，制度创新和政策调整要有机结合。“放小”绝不意味着统统地“卖”。小企业的情况千差万别，地区经济发展水平、经营者的素质差别很大，相应地改革形式也必然是多种多样的，不能强求一律。从实际情况来看，改制后的原国有小企业其所有制形式、财产组织形式、生产经营和管理形式应呈现多样化的特征。小企业的改革同样要在创新上下功夫，同样要在切实转变企业经营机制上下功夫，改革的目标同样是把小企业培养成真正的市场主体和法人实体。要尊重小企业自己的选择，只要有利于经济发展，就可以试，就可以闯，允许试验，鼓励探索。
第四，“抓大放小”的企业制度中：物和人的关系
加快国有企业改革，实行“抓大放小”，无论是大企业实行股份制，还是小企业实行股份合作制，都有一个正确认识和处理物的关系和人的关系的关系问题。所谓物的关系，就是要选择好的财产组织形式；所谓人的关系，就是要选择好的企业管理模式。财产组织形式解决的核心问题是个产权关系问题。明晰的产权关系即是明确企业的投资主体，实质上是解决政企职责分开，营造市场经济的微观基础的问题。其目标是企业自主经营、自负盈亏。企业管理模式解决的核心问题是个经营机制问题。在产权清晰的基础上，通过公司股权结构的多元化，强化所有者的约束，明确董事会的权利、责任和法律地位，形成对经营者有效的监督和激励机制。其实质是理顺股东大会，董事会、经理层和监事会之间的关系，形成相互约束、相互激励的机制。其目标是企业自我约束、自我发展。转换国有企业经营机制是建立社会主义市场经济体制的中心环节。企业转换经营机制的目标是，使企业适应市场需求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者，成为独立享有民事权利和承担民事责任的法人实体和市场竞争主体。为了实现上述转机目标，必须选择好的财产组织形式和科学的企业管理模式，并且使二者密切结合起来，推动国有企业的改革和发展。
就大型国有企业而言，进行制度创新，建立现代企业制度，在组织形式上实行公司制，在管理模式上建立法人治理结构是正确处理物的关系和人的关系的有益探索和改革方向。规范的公司，能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，明晰企业产权，确认投资主体，理顺产权关系，既有利于政企分开、转换经营机制，也有利于筹集资金、分散风险。实行现代企业制度，在管理模式上，就是要根据有关法律，建立规范的法人治理结构。即根据现代企业权力机构、决策机构、执行机构和监督机构之间相互独立、相互制衡和相互协调的原则，建立由股东大会、董事会、经理层和监事会组成的公司治理结构，并通过公司章程确定职权和责任、各司其职。股东大会、董事会、经理层和监事会之间形成了产权清晰、责权明确的分权制衡机制，以这种机制去调节所有者、经营者和劳动者之间的关系，形成激励和约束相结合的企业经营管理机制。在法人治理结构中，董事会处于核心地位，而且是由股东选举产生的，经理是由董事会聘任的。只有那些具有管理才能和专业知识的人才能进入董事层和被聘为经理。因此，专家成为企业管理结构中的基本成分。专家的创新精神和活动推动着企业管理向科学化方向发展。
就小型国有企业进行股份合作制改造而言，由于股份合作制既不是股份制，也不是合伙制，它是把股份制和合作制有机结合在一起的一种新型的资本经营形式和企业组织形式，所以不能完全照搬现代企业制度的组织形式和管理模式。股份合作制是独立的法人，其资本的合作方式采取了股份的形式，通过职工共同出资来筹资。在自愿的基础上，鼓励企业职工投资入股，也允许少数职工暂时不入股。未投资入股的职工可以在企业增资扩股时投资入股。职工之间的持股数可以有差距，但不能过分悬殊。它不吸收本企业以外的个人入股。职工离开企业时，其股份不能带走，必须在企业内部转让，其他职工有优先受让权。职工个人股和职工集体股应在总股本中占多数。企业是否设置国家股、法人股，由企业出资人协商议定。股份合作制的上述财产组织方式主要体现了劳动者的资本联合为主的特点。在企业的管理模式上，股份合作制尽管也采纳了股份制的形式，一般也设有股东大会、理事会和监事会，并由经理进行日常管理，但必须强调实行民主管理。职工股东大会是企业的权力机构，实行一人一票而不是一股一票的表决方式选举产生董事会。董事会研究决定生产经营重大问题，制定重要规章制度，要听取职工的意见，研究决定涉及职工切身利益问题时，要事先征求职工的意见，并邀请职工代表列席会议。要充分发挥工会和职工代表大会的作用，由工会代表职工实行民主管理，由职代会代表职工实行民主管理的，职代会的职权和参加董事会、监事会职工代表的职权要互相衔接，维护职工的合法权益。要健全企业的民主管理，使企业领导的管理权威同职工的主人翁地位统一起来，充分体现股份合作制劳动者集体经济的性质。
无论是大型国有企业实行股份制，还是小型国有企业实行股份合作制，除了选择适宜的管理结构和模式之外，还要完善内部组织管理，改革企业的劳动、人事、工资等项制度，逐步形成权责分明、团结合作、相互制约的科学的管理制度。
第五，“抓大放小”的改制过程中：资产重组和人员流动的关系
在当前“抓大放小”的工作中，资产重组和人员流动都处在急剧的变动之中。这种变动的深刻性和广泛性，生动地说明：“抓大放小”是一场革命。在这场新的革命中，正确认识和处理资产重组和人员流动的关系，把资产流动和人员流动结合进来深化改革，既是国有企业改革的新课题，也是国有企业改革和摆脱困境的必由之路。
“抓大放小”的国有企业改革，从一定意义上说，这是财产权关系的变革，是财产的组织方式和经营方式的变革。但是这种产权关系的变动不是孤立的，它必然要引起经济人员的社会流动。引起“物流”和“人流”相伴运动的根本原因在于企业本身。众所周知，生产资料和劳动力是物质资料生产的两大基本要素。作为物质资料生产基本单位的企业，实际上是这两大要素的结合体。当前，随着企业改革的深化、技术进步和经济结构调整，资产在重组，人员也在重组。完整意义上国有企业改革，是资产体制改革和人员体制改革的统一。除了上述一根本理论原因之外，影响“物流”和“人流”结伴而行的就是体制因素。在计划经济体制下，由于国家对企业实行计划管理，物质资料经基建投资形成企业资产之后，国家以此为载体采取低工资、高就业的政策和就业终身制来吸纳就业。就业问题一经解决，一个人就长期甚至终身被固定在一种职业上，很少变动。这种以过度就业和就业终身制反映的生产要素的投入模式，是一种僵化的静态模式。在市场经济条件下，生产要素资源是以市场为基础进行配置的。市场的法则是竞争法则。在竞争过程中，生产要素的投入及其组合是在动态中完成的。可见“物流”和“人流”的相伴运行是市场经济条件正常的社会经济现象。体制因素是资产和人员流动发生最重要的背景条件。
就资产重组和人员流动的关系而论，资产重组是人员流动的基础，人员流动反映资产重组。如果没有资产关系的空间移位，就不会引起同资产结合在一起的人员的流动。同时，人员流动又从属于资产重组，受资产流动的制约，并随着资产流动的规模、范围、结构和速度的变化而变化。但是，人员流动又不是资产流动的简单反映，它反过来对资产流动起着积极的促进作用或消极的阻碍作用。就资产重组和人员流动的矛盾运动来看，一般说来，改制一开始主要表现为资产流动的矛盾方面；当改制深入之后，则主要表现为人员流动的矛盾方面；最后，矛盾的焦点是人员流动问题。正确处理资产流动和人员流动的关系，关键是处理好因资产重组和结构调整引起的职工下岗分流的问题，组织好再就业工程。
针对兼并破产中“物流”和“人流”的突出矛盾，江泽民同志在十五大报告中提出了“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的方针。这个方针的要点就是要抓住人员流动这个“牛鼻子”，着眼于资产流动和人员流动两个方面，双管齐下去解决好“物流”和“人流”之间的关系。“鼓励兼并”，就是要“多兼并、少破产”，尽可能减少富余职工沉淀的压力；“规范破产”，就是要求申请破产的企业，必须经过一定的司法和行政程序、必须在首先安排好职工的前提下方可破产。“鼓励兼并、规范破产”是从资产重组方面解决人员流动问题的第一把钥匙。“下岗分流、减员增效和实施再就业工程”则是从人员流动方面解决人员流动问题的第二把钥匙。这把钥匙的关键是组织实施好再就业工程。再就业作为一个工程而言，它是一个系统工程。作为系统的社会工程，至少包括以下两方面的内容：第一，党和政府依靠社会各方面力量，采取多种渠道、多种形式，切实抓好再就业工程；第二，职工群众要正确理解结构调整和减员增效的意义，打破就业终身制的传统观念，树立市场调节劳动力需求的新观念，适应国有企业改革和发展的新要求，拓宽就业门路，采取多种就业形式，创造就业机会，主动实现就业。
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