90年代以来的俄罗斯法制建设，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,法制建设论文,年代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D512 [文章标识]A [文章编号]1009-721X(2003)03-0019-(010)
按照西方学者的说法，1990年6月12日的主权宣言标志着俄罗斯“第一共和国”的成立 ，因为这份宣言规定了立法、执行、司法三权分立的原则，由此俄罗斯整个社会的制度 变迁从形式上说，有了法律规范的依傍。但事实上，只有到1993年12月12日新宪法确立 之后，整个社会的制度创设才开始显得有规可循，才初步具有了“革新”而非“应急” 的性质。本文拟从立法、司法和对司法裁决的执行三个角度，从制度而非具体法律的角 度，来描述俄罗斯十余年，特别是1993年至今社会转型中的法制改革。
宪制改革
宪制改革的起点：苏联后期对宪法的修改
苏维埃历史上共通过了四部宪法：1918年宪法、1924年宪法、1936年宪法和1977年宪 法。戈尔巴乔夫当选为总书记之后，1977年宪法已经不能反映国家发生的重大变化了， 修宪问题逐渐被提上日程。当时推动修宪的力量主要来自苏共内部。在1988年第19次党 代表会议时已经有人提出取消宪法第六条(即取消苏共领导地位的宪法条款)的修宪要求 ，但没有被通过。1990年以后，苏联走上了实质性修改1977年宪法的道路。
苏联后期对宪法制度的修改主要体现在以下几个方面。1、从议行合一到三权分立。这 是通过两个步骤完成的，包括成立人代会和引入总统制。1988年12月1日，最高苏维埃 通过了《关于修改和补充苏联宪法(根本法)》的法律，宣布成立苏联人代会，并将其作 为最高权力机构。1990年3月14日，苏联第三次非常人民代表大会通过了《关于设立苏 联总统职位和苏联宪法修改补充法》。在修改后的苏联宪法中增加了“苏联总统”一个 章节，规定总统是国家的最高执行长官。2、取消苏共领导地位，引入多党制。在1990 年3月14日通过的宪法修正案中，对规定苏共作为社会领导力量的宪法第六条作了根本 修改：苏联共产党、其他政党以及工会、共青团、其他社会团体和群众运动通过自己选 入人民代表苏维埃的代表，并以其他形式参加制定苏维埃国家的政策，管理国家和社会 事务；一切政党应在宪法和苏联法律的范围内活动。3、打破原有的联邦制宪法体系。4 、改变了原有的选举制度，人民代表实行竞争性选举。5、原有的关于经济制度的宪法 条文也被改变。经过修改，宪法中取消了关于生产资料社会主义所有制的提法。
俄罗斯联邦的宪法也几乎与苏联宪法同步作了相应的修改。
俄罗斯联邦1993年宪法
取得十月事件的胜利之后，叶利钦并没有如人所预料那样转向独裁，而是加快建立新 宪法制度。他颁布了一系列总统令，确立了议会两院的选举制度，并规定在12月12日举 行议会选举，同时就新宪法草案进行全民公决。
1993年12月12日，除车臣和鞑靼斯坦共和国外，俄罗斯全国对新宪法草案进行了公决 。12月20日，中央选举委员会公布了结果：54.8%的注册选民参加了全民投票，其中的5 8.4%对宪法草案投了赞成票，41.6%的选民投了反对票。新宪法获得了法定多数，并在 通过的同时正式生效。12月12日也成了俄罗斯的宪法日。
俄罗斯1993年宪法共有两部分，第一部分是正文，包括九章137条；第二部分是结论性 和过渡性条款，共九项。
对1993年宪法的批评很多。如对公民权利的法律保障不足；在司法领域里留有大量的 灰色区域；宪法造成了中央与地方之间关系的紧张；大量的规则和程序没有被写进宪法 ，仍旧由命令和规章调控；还有的观点认为宪法太长。对新宪法最集中的批评是“三权 ”的不平衡。有人认为，超级总统制的宪制安排，使宪法和法律无法保证总统不向个人 专权的方向发展。特别是一旦极端分子当选总统，将会给国家带来灾难。另外，议会和 政府在国家的大政方针上没有或很少有发言权，破坏了决策的民主和科学。
这些批评有一定的合理性，但忽略了一点，即宪法是规定国家建制的基本法律文件， 它是一个框架，是法制发展的基础和开端，而不是全部。随着法律的不断制定，宪法的 实际效用才能逐渐发挥出来。一个最明显的例证就是总统令的兴衰。曾经是叶利钦呼风 唤雨的法宝—总统令，逐步被议会立法取代，国家经济等重要领域里现在已经基本没有 总统令的影子了。
而且，该宪法还为社会、政党、组织、企业和个人都留下了发展余地。尽管宪法对某 些政治组织的斗争目标和活动方式有所限制，但它们并没有受到不公平的法律歧视和压 制。特别是几乎所有主要的政治派别，都参加了自1993年12月以来的选举。这一方面表 明他们愿意遵守新的宪制安排，另一方面也加强了新制度的合法性。反对派在议会选举 的成功(1993年是民族主义政党，1995年是共产党)，以及议会立法的日益重要，使他们 在新制度中的利益要高于在制度外的斗争所能获得的好处。因此，虽然俄罗斯各派政治 力量的争斗仍然存在，总统与议会的冲突有时也很激烈(特别是车臣战争和98金融危机 一度使社会经济政治矛盾尖锐化)，但随着对宪政的深化理解和宪政本身的不断完善， 各派政治力量逐渐学会了妥协与协商的艺术，所以俄罗斯在宪法通过后一直没有出现类 似1992-1993年的动荡。政治角逐在1993年以后都是在宪法框架内进行的，从这个意义 上说，宪法成功地为俄罗斯新型政治的运作提供了基础。
最近，俄罗斯国内有声音要求修改宪法(注：参见董晓阳：《新世纪俄罗斯宪法的演变 趋势》，《俄罗斯东欧中亚研究》2003年第2期。)，普京明确表示，在他任内绝不会修 宪。在《千年之交的俄罗斯》一文中，普京对现行宪法的评价是，“我们已经拥有一部 真正好的宪法，修改宪法并不是刻不容缓和首要的任务。”在2000年12月12日的宪法日 上，普京再一次表示：“正是我们国家的宪法在很大程度上决定了俄罗斯的新面貌，俄 罗斯宪法反映了盼望已久的变化，它是国家稳定发展的坚实基础。”这也表明，当俄罗 斯社会逐步纳入正轨后，1993年宪法仍将在相当长的时期内规定着俄的制度构架。
立法实践与问题
立法实践
宪法第94条规定，“俄罗斯联邦议会是俄罗斯联邦立法代表机关”。在立法方面，国 家杜马相对于联邦委员会有较大的权力。虽然联邦委员会有权驳回杜马通过的法案，但 杜马可以以2/3多数推翻联邦委员会的否决。被两院都通过的法案还要经过总统的批准 才能上升为法律。总统也有否决权(但不能否决联邦宪法性法律)。也就是说，在俄罗斯 ，一部法律的通过，首先要经过杜马审议，然后还要面临两次否决，这在西方国家是没 有的。(注：一般而言，如果上院有否决权，那么国家元首就没有否决权(如西班牙、德 国)，或者国家元首有否决权，上院则没有(如英、法、意大利等)。)实际上，虽然宪法 中没有规定，俄罗斯联邦政府在某些领域内也是一个重要的“否决者”。联邦政府拥有 审理所有与金融和预算相关法案的特权。由于宪法中没有规定政府必须在何种期限内完 成审理，这实际上给了政府以阻挠法案通过的附加机会。第二届杜马安全委员会主席罗 曼·鲍勃科维奇说：“如果我们把法案送到芬兰会比送到政府快四倍返回……没有一件 送到政府的法案被及时送回”。(注：Archie Brown,Contemporary Russian Politics,Oxford University Press,2001,p.118.)
宪法104条规定，“立法动议权属于俄罗斯联邦总统、联邦委员会、联邦委员会委员、 国家杜马代表、俄罗斯联邦政府和俄罗斯联邦主体的立法(代表)机关。俄罗斯联邦宪法 法院、最高法院、最高仲裁法院在其管辖的问题上也享有立法动议权。在立法提案中的 主要问题是，有权提案机关所提法案的数量相差很大，特别是政府提案所占比例过小。 如在1996年1月—1997年3月，即在第二届杜马第一年的工作中，审议法案的来源如下： 杜马代表提案53%；政府提案23%；联邦主体总共提案11%；总统提案7%；上院议员提案6 %。(注：B·格列别尼科夫A·瓦西茨基：《数据中的立法程序》，[俄]《国家与法》19 98年第9期。)从中可以看出，杜马是主要的法案提出者。而上院立法动议的积极性最低 。“在1995—1999年中，所有最终成为法律的法案中仅有3%是联邦委员会提议的。”( 注：Archie Brown,Contemporary Russian Politics,p.117.))这主要由于上院是由地 方的立法与行政机关首脑组成，其提案的专业水平有限，更主要的是他们的精力主要放 在了如何维护本地区利益上，而不是关乎全局的立法问题。
其实，政府的提案立法也很低(上面政府提案的数据中还包括提交批准的国际条约)。 俄罗斯现今立法中的问题之一就是联邦政府研究、制定法案及提交议会审议的积极性不 高。受议会和总统的双重辖制是俄罗斯政府提案率低的重要原因。政府既要面对议会的 不信任案，还要实际上处处向总统汇报、负责。另外，在政府与议会之间缺少有效的联 系机制，俄罗斯的“政权党”始终都不是议会多数。同时提案率低也反映了政府官员的 法律意识差，不重视法律。尽管如此，有政府背景的法案的最终通过率较高。在1996— 1997年中，政府提案中的27.9%最终上升为法律；而上院、杜马、总统、联邦主体机关 的提案上升为法律的比例相应为：11.8%，9.9%，34.7%和1.6%。(注：B·格列别尼科夫 A·瓦西茨基：《数据中的立法程序》，[俄]《国家与法》1998年第9期。)
在立法提案比例不平衡的同时，提交到国家杜马审议的法案，按大多数观察家的说法 是“局部性的，点状的，质量低”。大量无组织、混乱的立法提案逐渐超出了国家杜马 的审议能力。目前杜马只对一半左右的被提交法案进行审议。同样由于提案的质量问题 ，在1996—1998年间，由杜马通过的法案中的41%—48%被联邦委员会和总统否决，最后 上升为法律的法案中也有许多违宪之处。在1994—1998年间，有11项联邦法与宪法不符 。(注：M·萨维丽娃：《俄罗斯联邦立法完善问题》，[俄]《国家与法》2001年第9期 。)大量被否决的法案和违宪的联邦法说明，提案者，包括议员的法律意识、素养和责 任还有待提高。针对这种情况，M·萨维丽娃建议公开立法程序，让有利害关系的公民 组成社团获得第一手立法信息，以形成一股压力，迫使提案者与议员负起责任；另外， 刊登或公布所有送交杜马审议的法律提案，这样提案者就会注意所提法案的社会与政治 责任，从而提高法律提案的质量。(注：M·萨维丽娃：《俄罗斯联邦立法完善问题》， [俄]《国家与法》2001年第9期。)
国家杜马的工作绩效
从前面的数据中可以看出，杜马议员是最重要的法案提议者。国家杜马也是审议提案 的重要一环。从这意义上说，国家杜马及其成员是最主要的立法者。但是，大多数政治 评论家认为杜马没有实际的权力。一方面这是由于俄罗斯的宪法设计，使议会处于一个 比较弱势的地位，而且总统还有权颁布总统令，从某种程度上取代议会立法。另一方面 ，议会的行动能力还受到很大的内部牵制。杜马的内部分裂严重，立法委员会之间的协 调很差，还有政党之间的大量分歧。(注：关于杜马内部机制的研究参见Ostrow,Joel,
Procedual Breakdown and Deadlock in the Russian State Duma:The problem of an unlinked Dual-Channel Institution Design.Europe-Asia Studies,Vol.54,No.5,19 98,pp.793-816.)
但也有人持不同的观点，有人从微观的角度，通过对杜马的立法产量和杜马在民意调 查及媒体中的形象的研究后，发现一个矛盾现象：1994年以后，杜马制定了大量法律， 而且所立法律中有很多是十分重要的，这意味着杜马在立法上有很大权力，然而杜马在 媒体和民众心目中的形象却一直很差。(注：参见，Paul Chaisty and Petra Schleiter,Productive but not Valued:The Russian State Duma,1994-2001,Europe-Asia Studies Vol.54 No.5 2002,pp.701-724.)所以在评价杜马的立法工作时 ，要与杜马在媒体和民众中的形象区别开来。
关于杜马的立法产量，3届杜马(从1994-2001年的数据)共通过了122部重要的法律。( 注：法律的重要性的根据是法律的创新性和影响力，以及评论家对法律的评述。Paul Chaisty和Petra Schleiter考察了俄罗斯的10家报纸：俄罗斯通讯，俄罗斯报，议会报 ，消息报，今日报，独立报，莫斯科通讯，商人报，真理报和苏维埃俄罗斯，这十家报 纸分别属于不同的机构。通过对这些报纸和专家对法律的评论的分析，Paul Chaisty等 认为俄罗斯在7年内(1994-2001)共通过了120多部重要的法律。)这是一个相当高的数字 ，可以说俄罗斯杜马的立法积极性甚至要比西方国家的立法机关还高。
尽管杜马有这些立法成就，但在媒体和民众中的印象却相当差。第一届杜马开始运作 的初期受到了比较正面的评价，这主要得益于人们当时还把它同原人代会做比较。但好 景不长，到1994年春季例会结束以后，所有媒体都对杜马持批评立场。《真理报》指责 杜马处理国家的经济危机不力；《独立报》认为杜马的政治色彩过浓，没能完成立法使 命，理由是杜马对1991年8月风暴、1993年10月事件的参与者进行了大赦，以及在1994 年4月签署了社会和睦条约。消极的评价仍然困扰着第2届杜马。《消息报》对1997年春 季例会的标题文章是“杜马否决了几乎所有的提案，然后出去度假”；《今日报》的评 价是，“政府提交的一揽子方案中只有一项被通过了……”。
随着第3届杜马的产生和普京的当选，执行权力与杜马的关系发生了很大的转变，杜马 在媒体中的形象也开始有所好转，但仍有批评的声音。按照《独立报》的说法，“2000 年春季例会表明，政府提案的比例上升，而且议员对这些法案的支持率要高于以往”( 注：《独立报》2000年7月21日。)。2000年秋季例会，总统所提的议案中没有一个被否 决，《今日报》把杜马形容为克里姆林宫的“捧剑武士”。
国家杜马在2001年春季例会时得到了较高的评价。普京指出“我们国家的议会从来没 有如此高效、紧张和目的明晰地运转过……”(注：《俄罗斯报》2001年7月19日。)。 但俄罗斯媒体同时指责杜马议员没能就土地改革、税法典等达成一致。
对议会工作的消极评价不仅是媒体，民意调查也表明杜马的威信很低。主张解散杜马 的人要远高于支持杜马存在的人(1995年这个比例是2∶1)。在10分为满分的问卷中，杜 马的平均得分是2.5-3.5。(注：Paul Chaisty and Petra Schleiter,Productive but not Valued:The Russian State Duma,1994-2001,Europe-Asia Studies Vol.54,No.5,2002,p.711.)
为什么在杜马制定了大量重要法律的情况下，媒体和民众对其评价还如此消极?Paul Chaisty等人认为主要有两个原因，首先，杜马的内部机制使其难于设计和决定立法的 优先顺序，一些社会迫切需要通过的法律无法及时制定出来。其次，杜马与执行机关在 立法上的协调很差，而执行机关对杜马的评价又在很大程度上主导了媒体和民意。
优先法律无法得到及时讨论和通过主要是与杜马立法程序的混乱有关。在每次例会开 始时，首先要决定例会的议事规划。由于杜马中始终没有一个稳定的多数派别，议程设 定往往被各政党、立法委员会和杜马代表所分割，他们纷纷提出大量自认为优先的法案 。而且杜马代表可以不受任何程序上的限制，就能提出对杜马议程的修改。这给人一种 杜马工作混乱、各自为政、不关心国计民生的印象。在第一次车臣战争时，杜马没能就 总统宣战的命令立刻做出反应，这使杜马的名望降到了低谷。同样，1998年8月危机之 后，社会纷纷指责杜马没有担负起自己的责任，没能拿出有效应付危机的对策。杜马本 身的表现令民众大为失望，议员们在1998年危机期间关注的是诸如“关于红场的地位” 、“关于北方驯鹿的饲养”和“关于体育锻炼和运动”的立法。给人的感觉就是议员只 关心自己狭隘的党派利益。
杜马除了不能有效解决立法的优先顺序外，它同执行机关之间还长期难以在立法问题 上保持协调，这也间接损坏了杜马形象。二者之间难于协调的原因是，在议会和执行权 力之间缺少联系机制，比如政党，这就制约了执行机关影响杜马立法议程的能力和愿望 。
由于执行机关无法通过议会进行管理，总统和政府转而选择以命令和政府规定的方式 推行政策。1998年，基里延科称，“杜马通过的法律不够政府用，所以政府必须通过总 统令和政府规则来进行管理。”总统令和政府规则的运用给民众一种印象，即杜马在政 策制定的过程中处于边缘位置。1994年的莫斯科新闻报评论说，“大多数议员都很清楚 俄罗斯议会在目前国家权力体系中的位置，它对政策没有实际影响，最重要的政策决定 是以总统令的形式颁布的，议员们没有权力影响总统令。”俄罗斯政治文化中对权力规 则的信奉，意味着给人一种没有实际权力、又不关心民意的杜马，是很难博得民众好评 的。
1999-2000年，随着新议会和总统的产生，立法与执行机关之间的政治分歧大大降低， 这立刻对执行机关的提案积极性产生了正面影响：在2000年春季例会期间，提交杜马审 议法案中的72%是由执行机关提出的，最终成为法律中的69%的法案是由总统或政府提出 的。
尽管杜马立法权受到宪法设计的限制(特别是总统有否决权和颁布命令的权力)，尽管 杜马在媒体和民众中的形象很差，但是杜马的实际工作表明，它有着比1993年宪法所赋 予的更大、更实际的权力，杜马立法逐渐成了推行公共政策的主要方式。另外，议会立 法要比行政命令有更高的地位，很难轻易被取缔。事实上，议会立法已经主导了一些十 分重要的领域，如经济和法律-政策领域。而且执行机关也想与议会在重要的立法上进 行协调。(注：关于执行机关与杜马关系的演化参见，Thomas F.·Remington,The Evolution of Executive-legislative Relations in Russia Since 1993,“Slavic Review”，2002，No.3，pp.504-505.)
司法改革
“司法改革构想”和实现情况
1991年10月24日，叶利钦提出了“关于俄罗斯司法改革的构想”，这份文件拉开了俄 罗斯司法改革的序幕。“构想”的总体目标是保证俄罗斯联邦在自己的领土上行使司法 主权；在国家体制中确定司法权的独立地位；保护公民的自由与人权。具体而言，“司 法改革构想”包括改革检察院、侦查机关、律师、司法部门以及对刑事诉讼制度(辩论 制度、原告与被告的平等，对预审的司法监督，对逮捕和干涉私人生活进行司法核准) 进行根本改革，“构想”还提出恢复有陪审的审判。
实际上，司法改革的步骤在1991年7月就已经迈出了。当时通过了“仲裁法院法”和“ 俄罗斯宪法法院法”。此前的国家仲裁实际上一个行政机关，主要任务是解决经济纠纷 和加强国家纪律。随着经济纠纷的不断增多和复杂，迫切需要一个专门的法律机关来取 代国家仲裁，仲裁法院就是由国家仲裁过度而来的。宪法法院在俄罗斯没有先例，苏联 的法院实际上几乎没有权力审查法律和次法律条文的合宪性问题，当时混乱的法制空间 急需一个裁决法律的机关。按照欧洲经验制定的这部“宪法法院法”规定宪法法院的主 要任务是确定俄罗斯的国际条约、联邦立法、主体立法是否符合宪法，宪法法院法官终 身任职，不服从任何人，但不能从事政治活动。
经过十余年的演变，俄罗斯司法权力中建立了三个分支系统：俄罗斯联邦宪法法院、 以最高法院为首的联邦普通法院体系，以最高仲裁法院为首的联邦仲裁法院体系。还通 过了一系列关于宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、法官地位、法院体系、民事诉讼 、刑事诉讼等联邦宪法性法律，这些法律具有仅次于宪法的法律效力，它们既是司法改 革的成果，也是司法改革深化下去的重要依据与保障。在2000年第5次全俄法官大会上 ，普京认为，“在基本的参数上，司法改革的构想实现了”。(注：B·列别杰夫：《成 功完成改革的条件形成了》，[俄]《俄罗斯司法》2001年第11期。)
但在微观层面，司法改革没有取得预想的结果，也没有得到俄民众的认同。特别是俄 罗斯社会的高犯罪率和官员腐败长期没有得到有效解决，这无可避免地降低了法院的威 信和人民对法律公正的信心。2002年“新时代”杂志的社会问卷显示：79%的被问者不 指望能在法院寻得公正；75%的人认为，谁钱多，谁会赢；65%被问者认为，行政领导人 经常迫使法官采取他们所需要的判决。(注：[俄]《新时代》，2002年第8期“
monitoring.ru”的社会问卷结果，第13页。)
有两个因素影响着影响“构想”的实现和司法改革的效果。一是推动司法改革的动力 不足。尽管司法改革构想在苏联解体之前就提出来了，但萨塔罗夫等人的观点是，“不 只是叶利钦，而且大多数其他政治家，不管他们置身于哪一个政治营垒，都没有赋予司 法体系的改革以战略意义……在整个这些年代，司法系统仍处于外围……”。(注：《 叶利钦时代》，第473页。)在这种情况下，一些重要的司法改革的方案都是由法院提出 的。而法院领导人的政治影响十分有限，加之他们也不希望原有的法院体系和司法制度 发生根本的、触及自身利益改变。而关于法官义务和责任的提议却几乎没有，也始终没 有建立起有效解决法官失职和腐败问题的机制。
二是财政匮乏。司法机关长期缺乏财政支持，迫使法院求助于执行机关和私人捐助， 加大了司法的不独立。仅仅由于资金不足，1993年宪法中明确规定的陪审团制度在十年 之后，即到2003年为止，仅在9个主体内建立了起来。经济问题引起的另一个后果是法 官人数长期不足。“从1991年到2000年，法官人数增加了10%，而同期的刑事案件多了2 50%，民事案件增加了300%。”(注：B·列别杰夫：《成功完成改革的条件形成了》，[ 俄]《俄罗斯司法》2001年第11期。)法官人数不足直接导致了“1/6的民事案件和1/10 的刑事案件(2000年数据)超过了诉讼时限，其中4万多起被拖延达半年之久。”(注：B ·列别杰夫：《成功完成改革的条件形成了》，[俄]《俄罗斯司法》2001年第11期。)
司法体系结构
根据“俄罗斯联邦司法体系法”，目前在俄罗斯有联邦法院(联邦宪法法院、联邦普通 法院、联邦仲裁法院)和联邦主体法院(宪法或宪章法院和治安法院，也称调节法院)。
联邦宪法法院独立存在，与主体内的宪法或宪章法院没有关系，也没有自己的子法院 系统，主要任务是审查法律条文的合宪性问题。联邦普通法院体系包括三类法院。第一 类是联邦最高法院、共和国的最高法院，自治区、自治州、联邦直辖市的法院，和区法 院。第二类是军事法院，按照地域和军队分布的原则建立。第三类是特别法院。普通法 院系统对民事、刑事、行政和其他属于自己权限内的案件进行裁判。联邦仲裁法院的功 能与机构和普通法院体系很相像，不同在于，仲裁法院审理与经济有关的案件，另外仲 裁法院设立在最小的行政区划单位中，以便与人民接近。
目前在33个主体内有调节法院。根据“俄罗斯联邦调节法院法”，调节法院法官任期5 年，由人民选出或者由主体立法机关任命。调解法院法官与其他法院法官具有同等地位 。调解法院的设置比较接近普通民众，便于办理案件。它的审理权限包括那些不需要长 时间审查、但又必须送交联邦法院的案件，比如家庭法律关系上的案件，还有一些小额 的经济纠纷。此外，调节法院还有权处理一些刑事案件(刑期不足2年的)。
但是在“俄罗斯联邦司法体系法”中忽略了“司法改革构想”中的许多规定。其中之 一就是必须引进与行政区划不重合的联邦司法区(此举是为使法院摆脱地方权力的影响) 。
在许多法律专家、法理学家和法官的呼吁下，俄罗斯建立了行政司法。最高法院院长A .列别捷夫向国家杜马提交了“俄罗斯联邦行政法院”的草案。规定行政法院裁决联邦 主体之间和地方自治机关之间的纠纷，审理对官员或组织的行为的上诉，还有权处理与 破坏公民选举权有关的案件。
还有一些人支持建立劳动和金融法院，但是目前没有得到普遍认同。俄罗斯法律专家 认为，过于专门化容易破坏司法权的统一。另外也有人提出，根据国际经验建立“准司 法机构”。他们的设想是，把“准司法机构”设立在国家和地方执行管理机关内，按照 规定的程序，审理如劳动、家庭、税务和其他争端。不服从“准司法机构”裁决的一方 可以向普通法院申诉。持这种观点的人认为，“准司法机构”有很多优点。首先，可以 利用管理机关的空间，无需建立专门的办公设施，能节省大量资源。其次，“准司法机 构”设立在行政机关内也比较符合俄罗斯人的心理，因为俄罗斯人更习惯求助于执行机 关，特别是如果“准司法机构”能比法院更为积极地处理案件，对民众就更有吸引力。 但这个提议显然得不到法院系统的支持，也不符合司法独立的原则。
法院和法官的独立
保证法院与法官独立是司法改革的重要一环。没有司法独立就谈不上司法的公正，不 公正的司法也就失去了其作为裁决机关的意义。因此各国都十分重视司法的独立问题， 独立后的俄罗斯也不例外。
俄罗斯宪法明确规定了法院的独立性。宪法第十条规定：“立法权、执行权和司法权 的机构是独立的”。1996年的“法院体系法”对法院独立作了比较细致的规定，“只有 法院有权进行审判活动；法院生效的判决为终审判决，其它任何机关无权重新审理；在 联邦最高法院下设立法院司，保障法院活动的组织管理和职能集中统一；建立对法院的 财政保障。”
影响法院独立的主要因素是资金不足。法院长期得不到依照法律应当得到的充足的财 政拨款。法院有时无力支付运送被告、送达司法文书的专用运输工具的费用，甚至无力 支付寄送司法文书的邮费。很多法院院长不得不向地方行政机关要钱，或求助于私人捐 助。
在法官独立的问题上，1992年6月通过了俄罗斯法官地位法，2001年11月，杜马通过对 这个法律的修正案，再加上宪法与司法体系法等一起规定了法官独立的组织、法律和财 政保障。规定年满25岁，具有高等法律教育程度和5年以上法律职业工龄的俄罗斯公民 可以担任法官；法官没有向任何人汇报自己审判活动的义务；法官不受侵犯；国家向法 官提供与其崇高地位相适应的物质和社会保障；国家对法官、法官家庭成员及其财产提 供特殊保护。
但是这些规定中没有关于法官遴选的具体规定，而法官不独立的部分原因正是出在这 个环节上。根据1993宪法，总统有权任命所有联邦法官而无需征求议会同意(对三个最 高法院法官的任命要得到联邦委员会赞同)。1991年成立了司法任命委员会，负责向总 统提出法官人选。尽管如此，一些主体的行政官员在法院出现空缺的情况下，自行任命 区、市法院法官，这在一些民族共和国比较普遍。1994年，当20个共和国行政首长被问 及是否所有级别的法官应由总统任命时，“13位坦然说‘不’，6人逃避回答，仅有1人 说应遵守宪法。”(注：[俄]《消息报》1994年8月25日。)
法官难以独立的另外一个原因是普通法院系统和仲裁法院系统是以最高法院、最高仲裁法院为首的集中体系，下级法院的决定有被上级取消的可能，所以法官必须调整自己 以适应上级的偏好。一些法官在做决定时要考虑上级法院是如何看待该问题的；另一些 法官则相反，认为他们可能犯的错误会被更有经验的法官更改过来。在这两种情况下， 法官都没有表现出应有的独立与负责。
法院和法官独立意义重大，直接影响到法院的办案效率和质量，关乎法院在民众心中 的形象。但在整个叶利钦时代，法院在财政上始终得不到有效的支持，因此很难摆脱执 行机关的干扰，另外，地方在法官的任命上有很大的影响力。这两个问题直到普京新一 轮的司法改革时才得到了比较切实的解决。
普京时期的法制建设
对叶利钦时代法制改革绩效的评价众口不一。1999年，俄罗斯法制改革基金会和社会 预测中心对此作了比较全面的评估。这两个机构对俄罗斯834名法制方面问题的高级专 家(律师、检察官、法官、公证人、高级护法机关人员、大学和研究所中的法学专家)进 行了采访和问卷调查。(注：[俄]《俄罗斯法制改革》，俄罗斯法制改革基金会、社会 预测中心主编，莫斯科，1999年。)
他们普遍认为，经过近十年的法制改革，俄罗斯已经基本上建立起了能够有效调整市 场关系的法律基础。73.6%的专家认为，俄罗斯今天的法制体系基本上符合现代经济的 要求。
他们同时也指出了法制建设中的问题。他们认为，财政和人员问题，主要是财政问题 是法制改革面临的最大难题，财政上的困难使得法制改革常常虎头蛇尾。其次，法制改 革的困境还在于来自社会上的阻力很大，主要是犯罪组织、官僚分子、立法机关(议员) 、寡头以及大公司和银行的领导者。而要克服这些阻力必须有强大的动力支持。
压倒性多数的法制专家(94.2%)认为有必要继续推进法制改革。他们认为，新一轮法制 改革的主要方向是：加大对法制改革的资金投入，加强司法裁决的执行机制。此外还包 括完善立法基础、消除法律的内部冲突、扩大法制的宣传教育力度以及提高法律工作者 的素质。
这份高质量的报告比较如实地反映了叶利钦时代法制改革的绩效，同时专家们对未来 法制建设的建议也体现在了普京的改革举措上。普京时期法制建设的重点不是打破原有 的制度框架，而是将其完善。2001年，普京开启了新一轮的法制改革(注：在普京之前 ，司法改革的主要推动力或者是法律学者(1991-1993)或者是法院领导(1994-1999)。普 京改变了这种传统，自己担负起了司法改革的担子。普京在这一轮法制改革中的力度和 决心是叶利钦无法比拟的。)，主要针对的是法院决议得不到执行、法制改革财政不足 的问题。
法院决议的执行机制改革
普京的法制建设中比较关注于法院裁决、特别是宪法法院裁决的执行。贯彻宪法法院 的决议实际上是在维护宪法的权威，也有利于保证俄罗斯法制空间的统一。面对法制建 设中的诸多任务和问题，普京把精力集中在了宪法法院决议的执行之上。
到2000年6月，在普京“法制专政”的理念鼓舞下，宪法法院通过了两个判决，取消了 许多地方宪法中存在多年的“主权”条款。(注：如鞑靼斯坦宪法中指出，由共和国自 己确定国家的法律地位；图瓦共和国宪法称自己有宣布战争状态的权力；巴什科尔托斯 坦共和国宪法中没有规定该共和国是俄罗斯联邦的一个组成部分；车臣共和国在其宪法 中宣称车臣是国际社会的平等主体，要在国际法基础上与俄罗斯建立关系。)受到影响 的主体公开忽视宪法法院的判决。巴什科尔托斯坦甚至拒绝公布法院的判决，声称这个 裁决将破坏2000年秋该共和国在俄罗斯内获得主权的十周年庆典。地区的抵制加上一些 联邦机关对宪法法院裁决的不遵守，使得宪法法院法官深深不安，也令法院的形象因此 受损。地方的公开抵制使普京加快了解决法院裁决执行的问题。普京认为，“违宪的法 律或规则继续被使用是无法容忍的，因为使用这种法律是对俄罗斯公民权利的直接侵犯 。”
2000年9月，总统的宪法法院代表米蒂乌科夫提出就宪法法院决议的执行问题召开讨论 会，并得到了普京的支持。
与此同时，另一个由科扎克领导的负责司法改革计划的小组，正在起草关于完善宪法 法院决议执行机制的草案。科扎克认为宪法法院决议执行中的主要问题是，在被宣布为 违宪的法律被修改或取消之前没有人服从宪法法院的决议。
科扎克认为最好的解决办法是设立一个明确的期限，这样有利于法院裁决在实际中的 执行。他的建议是：地方政府官员有一个月的时间来修改其被发现的违宪法令，地方立 法机关有六个月的时间来修改被发现的地方违宪法律；联邦执行机关领导修改违宪规则 的时间是两个月；联邦政府要在三个月内对被发现违宪的联邦法律起草出修正案，杜马 有一个月的时间考虑政府的修正案。
2001年5月23日，普京把一揽子宪法法院法的修正案提交杜马审议。在一读中，该法案 遭到了以卢基扬诺夫为首的杜马国家建设委员会的反对。最后总统与议会立法者之间在 2001年11月中旬达成了妥协。杜马在2001年11月28日三读中通过了总统的修正案，并在 12月5日得到联邦委员会的支持，普京在十天之后签署。该法律正式规定：总统、联邦 政府和地方政府首脑有两个月的时间，去修改被发现违宪的命令、决议和双边条约。在 宪法法院宣布联邦法律违宪后的三个月内，联邦政府要向杜马提出新的修改法案。杜马 不能拖延，必须尽快讨论政府提交的修正案。地方议会要在6个月内使被发现违宪的立 法得到修改。
该法律同时规定了惩罚措施。如果地方机关没能如期完成要求则将受到严惩：解散地 方立法机关或解职地方行政首脑。但是没有规定在总统、联邦政府没有如期修改或取消 违宪的命令和法律的情况下，应该受到何样的惩罚。
司法独立的保障
一直到普京为止，俄罗斯司法改革的中心都是在克服苏联传统，即让司法免受外界的 政治影响。2001年司法改革的设计者，一方面也继续关注法院和法官的独立，提高法院 和法官的声誉，同时还对法官提出了要求——法官在不断独立的同时要负起自己的责任 ，这一点是以往司法改革中所不被重视的。
普京政府在司法独立问题上的最大、最实际的动作是许诺大幅度提高在法院上的开销 ，提出了发展法院的“五年计划”。这个计划得到了俄罗斯政府的认可和支持。该计划 规定，每年向法院新增70-100亿卢布(2.3-3.3亿美元)，五年内一共投入439.622亿卢布 。这些资金主要用于：把有陪审的审判扩展到所有联邦主体中；实质性地提高所有法官 的工资(但他们大部分的额外津贴将被取消)；增加新的法官和法院办事人员；发展新的 治安法院；修理法院建筑；为新法官购买房屋提供无息贷款。普京在法院财政上的革命 无疑会提高法院的业绩，降低法院对地方政府和私人资助者的依赖，提高法院独立性。 除了预算提高之外，还有其他提高法官独立性的措施。其中之一就是把地方立法机关排 除出法官任命的过程。为了获得上院的支持，1996年的“法院体系法”把地方立法机关 引入到法官任命中来。从1997年起，不仅任命新法官，而且法官提升和新的法院院长的 任命都要得到地方立法机关的同意。这意味着地方立法机关在法官任命上拥有了否决权 ，那些不讨地方政治家喜欢的法官因此很难在仕途上有较大发展。
如何把握法官独立与保证法官尽其职责是普京的一个难题。普京的两员“干将”—— 科扎克和格列夫，在不同场合表达了对法官独立所带来的问题的担忧。科扎克在一次报纸采访中说出了自己的考虑，“从1991年起，我们一直首要考虑的是保证司法独立，今 天这仍是一个主要议题……我们的出发点一直是建立在这样一个假设之上：即司法独立 可以保证法官的诚实、廉洁和纪律。但这当然是乌托邦!我们应该现实地考虑法官的本 质，他们与我们有着同样的缺点和不足。仅仅是法官独立不能带给我们任何东西，只会 给法官们提供完全的行动自由。”(注：《俄罗斯报》2001年11月1日。)用格列夫的话 说，“在俄罗斯，当我们决定要做一件事情的时候，我们能把它做得很好。我们已经把 司法体系改革得如此独立，以至于法官既不从属政府也不从属司法系统。俄罗斯所有的 法官都是终身制，他们形成了一个封闭的俱乐部，远离于公众的批评、监督和经济的需 要。”(注：《俄罗斯自由电台对格列夫的采访》，2000年11月1日。)
针对法官独立可能带来的消极影响，普京的法案中还包括了一系列意在制约法官，使 法官更负责任的措施。1、改革司法鉴定委员会(这个机构在法官的任命和解职上有很大 发言权，也是法官们的“保护伞”)，扩充其成员数量。而且成员不再仅仅是法官，其 中的1/3将由有地方背景的律师和法律学者组成。另外在该委员会中还增添一名总统代 表。司法鉴定委员会的扩充也是为了回应“司法社团主义”的批评。2、尽管法官仍不 受任期的限制，但他们必须在规定的年龄退休(一般法官是65岁，最高法院的法官是70 岁)。3、法院院长的职位有任期限制。4、降低法官免受刑事起诉和行政处罚的免疫力 。对一名法官起诉的许可不再由司法鉴定委员会做出，而是由上一级别法院的三名法官 组成的小组，根据总检察长的代表(不必是检察长本人)的要求做出。一旦对法官起诉的 要求被许可，法官的一切特权将消失：此后的拘留、庭审等均按照相关程序进行。
法官欢迎科扎克的计划中提高司法独立的部分，但是不能容忍该计划中对法官责任的 检查，特别是最高法院、司法鉴定委员会和法官委员会的领导，他们的反对最为激烈。 最高仲裁法院领导对此异议不大。在这种情况下，普京采取了战术妥协。在克里姆林宫 与高级法官的会谈中，普京同意对法官的刑事起诉分两个步骤。首先，上一级法院的三 名法官组成的委员会决定犯罪的事实是否存在，但在检察长对法官提起诉讼之前，要争 得司法鉴定委员会的同意。普京还对科扎克的计划作了一些调整，但实质的部分最终都 保留了下来。在法院院长的任期上，规定所有法院院长的任期6年(宪法法院除外)，可 以连任，但不能超过两届。法官的固定退休年龄是65岁(宪法法院法官除外)。
普京2001年的改革代表了政治领导层对法院及其未来发展的巨大信心和支持。财政上 的许诺最为突出，如果能够完全兑现，那么将会吸引更多更好的法官加入，也能使司法 独立不再流于空谈。另外，地方立法机关也被排除在了法官任命的程序之外。这两点关 键的措施可以有效地保证独立、公正的司法。
同时，法官纪律检查制度和对法官刑事诉讼的规定，加大了普通法官对法院主席和和 上级法院法官的依赖。这使得俄罗斯的法官类似于法国和日本的法官情况：法官面临的 外部压力很小，但体系内的压力很大，这可以促进法官队伍的凝聚力。
展望未来，2001年司法改革计划的完全实现还需要进一步努力，首先是新的民事诉讼 法典还有待于制定。另外，五年的财政计划必须得到执行(不管国家的预算收入如何， 必须保证对法院的计划内开支)。再次，推广有陪审的审判和完善治安法院都需要巨大 的努力，特别是后者还特别需要得到地方的支持。
小结
妨碍俄罗斯法制建设的因素很多，其中最主要的是动力、财力不足。俄罗斯法制改革 的特点是自上而下，但从上面而来的推动力长期不足，难以使法制建设与社会变迁同步 进行。90年代以来，“法制改革”、“司法改革”等概念频繁出现在总统咨文与政府报 告中，但一直都不是俄罗斯政治生活的中心问题。尽管俄罗斯变更中的社会与各领域的 制度重构对法律的需求是不言而喻的，但普通的俄罗斯人对法律与制度几乎没有什么兴 趣和信心；在私有化过程中形成的经理人阶层还继续求助于原有的社会关系网络。斯拉 夫学派代表阿克萨科夫认为，“俄罗斯人只是把自己对政治的判断与观点表达出来，却 不想创设一种制度与机制”(注：O·B·玛勒蒂申：《关于俄罗斯法制国家前景的几个 话题》，[俄]《国家与法》1996年，第5期。)。这一表述相当贴切地表现了转型中俄罗 斯社会法制建设的缺失。
财力不足也长期困扰着法制改革。议员、法官被迫以相当部分精力关注经济上的问题 。议会和法院在财政上依赖执行机关，而政府官员因此可以更肆无忌惮地违法犯纪。
世纪之交，俄罗斯领导层完成了政治更替，政治上的妥协与稳健风格逐步取代了冲突 与动荡的局面。在追随国际规范的同时，法律中的务实、本土色彩取代了简单的引进与 “复制”。2001年，在普京逐步理顺中央与地方关系之后，他开始把法制建设纳入到了 自己的工作中心。俄罗斯的法制建设开始真正有了比较充足的动力和支持。针对法制建 设中资金不足的长期弊病，普京破天荒地推出了规模巨大的“五年计划”，为法制建设 注入了大量资金。法制建设中的两个“瓶颈”终于得以突破。
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