首都人口疏解的理论思维和现实应对，本文主要内容关键词为：首都论文,人口论文,思维论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
首都人口膨胀是一个世界性难题。例如，日、英两国统计部门数据显示，2014年东京都和伦敦市人口分别为1336万和853万，前者以0.6％的国土面积容纳了日本10.5％的人口，人口比例较十年前增加0.7个百分点；后者以0.6％的国土面积容纳了英国15.7％的人口，人口比例较十年前增加3.3个百分点。从解决思路上看，这些国家正致力于首都圈的建设来缓解首都人口压力。目前，中国首都北京也面临同样问题。2014年，北京市人口为2151.6万，以不足0.2％的国土面积容纳了全国1.6％的人口，人口比例较十年前增加0.4个百分点。未来，首都北京需要在京津冀协同发展的视域中，洞悉人口疏解的特殊性和复杂性，并在关注城市生机和民生刚需的前提下，探寻人口疏解的方向性。 首都人口疏解的特殊性：源于“人口流动滞胀” 为何首都北京要在此时加强人口的调控？本文认为，这是因为目前北京出现了一种特殊的人口现象，本文将其定义为“人口流动滞胀”，主要表现为： 一是“滞”，即人口流出停滞。一方面，北京户籍人口流出几乎停滞。2013年将户籍迁往北京市外的人口仅8.9万，仅占户籍人口总量的0.7％，而且其中绝大部分为大中专应届毕业生及转业军人；另一方面，流动人口“不流动”现象明显，可谓“只进不出”。如，2010年第六次人口普查(以下简称“六普”)数据显示，离开户口登记地五年以上的流动人口占全市常住流动人口总量的29.8％，长期滞留特征明显；人口流动原因中“随迁家属”的比例由2005年的7.6％升至2013年的11.2％，举家迁移趋势显现。北京人口流出相对停滞，严重抑制了京津冀地区城市群的发育。如，对于超大城市(城区人口超过1000万)与特大城市(城区人口超过500万)数量之比，京津冀地区为2∶0(北京、天津“双城记”)，长三角地区为1∶3(上海：南京、杭州与苏州)，而珠三角地区为2∶2(广州与深圳：佛山与东莞)。可见，北京人口的“虹吸”效应已致京津冀人口布局畸形化。 二是“胀”，即人口流入提速，导致人口规模急剧膨胀。从人口增速看，北京人口流入自2005年以后进一步加速。2000～2005年北京常住人口和常住流动人口的年均增速分别为2.4％和6.9％，而2005～2014年两者增速分别升至3.8％和9.7％；从人口规模看，2000～2014年间，北京常住人口年均增长56.3万，相当于每年新增一个国内县级市的人口规模，已超过了日本东京都1949年以来人口年增量的峰值53.3万；从人口激增后亟须解决的问题来看，主要有二：一是全市中心城分布过密。北京户籍人口加速向中心城流动，人户分离的户籍人口在中心城所占比重由2000年的41.94％增至2010年的64.06％；2010年全市62.5％的非经济活动人口集中在中心城；二是北京周边地区长期人口净流出。如“六普”时，河北籍流动人口以占北京常住流动人口总量22.1％的比例居各省之首。在河北省172个县级区划中，有105个县(市、区)人口净流出，占总数的61.0％，其中，邢台、张家口、承德、衡水四市人口净流出的县(市、区)比例分别高达84.2％、76.5％、72.7％和72.7％；张家口市的康保县、沽源县、尚义县及张北县户籍人口流出率高达25％以上。 首都人口疏解的复杂性：困于区域“人口双循环”不畅 从系统论的角度看，北京人口疏解之难以及京津冀协同发展受阻在很大程度上源于区域“人口双循环”不畅。何为“人口双循环”的良性互动？本文将其界定为两个方面： 一是“人口与经济循环系统”的畅通。此循环包括六大核心要素，即政府税收、政府投资、产业发展、人口就业、人口服务需求、消费，要素间形成了始于也终于政府税收的正向激励循环：税收增加，政府支出能力增加——新的项目开工——区域成为增长极——发明、创造推动新产业引进或原有产业规模扩张——就业机会增加，购买力增加——合格劳动力增加，对住房以及各类服务需求增加——就业机会增加及生活质量提升，吸引人口迁入，地方财富增加——税收增加。 二是“人口与社会循环系统”的畅通。此循环系统也包括六大核心要素，即政府税收、公共服务供给、生活质量与人力资本、人口就业、人口服务需求、消费，要素间形成了始于也终于政府税收的正向激励循环：税收增加，政府支出能力增加——人口公共服务供给能力和水平提升——人口生活质量和人力资本提升——人口就业机会和就业能力提升，购买力增加——各类服务需求增加——消费拉动地方财富增加——税收增加。
图 区域发展中“人口双循环”理论框架图 在此理论框架的指导下，我们应如何看待首都北京出现的“人口流动滞胀”现象？除了城镇化发展的客观规律性，区域生产力及公共服务发展不均衡性、人口服务管理体制和城市管理能力滞后性等因素之外，本文还认为这是目前京津冀地区人口与经济、人口与社会双循环系统中的四大断裂使然。 第一，人口信息整合环节存在断裂，发展规划的数据基础不实。此环节的断裂是造成京津冀“人口双循环”系统不能良性运行的基础性因素。人口信息管理主体不清、效率不高、信息不明等问题，严重制约了首都城市乃至京津冀发展规划的科学性和权威性。美国的社会安全号及日本的住民票制度将人口信息采集与税务系统、国民健康保险系统，选举系统及居民服务系统结合起来，以保证数据采集的准确性和动态性，此经验值得在京津冀地区推广。 第二，地方财力与事权之间存在断裂，京外地区吸纳人口的动力不足。此环节断裂是造成京津冀人口经济循环系统不畅的关键原因。“财权向上、事权向下”型的制度安排，必然造成地方政府对流动人口的本能排斥，流动人口社会融合受阻，城市归属感缺失。国外通常保证各级政府，特别是基层政府的征税权，形成权利和义务的统一，对地方政府提供基本公共服务形成良好的正向激励。例如，美国最基层的学区仍具有征收财产税的权利，以履行学区内义务教育和治安维护之责任。 第三，政府绩效考核与人口疏解之间存在断裂，经济聚集和人口聚集难以同步。此环节断裂是造成京津冀人口经济循环系统不畅的重要原因。唯GDP的绩效考核观，导致地方政府更多关注当地的经济发展，走的是一条绕开人口系统、任由经济系统自循环的“抄近路”发展之路，以致人口流动不能完全受市场力量支配，人口流动与产业布局、产业升级不相适应。 第四，区域之间公共服务均等性存在断裂，公共服务的人口疏解功能微弱。这种断裂严重影响了京津冀区域内人口社会循环系统的正常运转。一方面，户籍制度及非一体化的社会保障体系严重限制了人口流动；另一方面，北京在教育、医疗等公共服务资源方面强大的“高地”效应，导致人口加速向北京集聚。从十余年的历史数据来看，通过公共服务主动引导人口流出的效果，在首都北京目前表现得很不明显。 首都人口疏解的思辨性：归于“四位一体”的统筹之道 首都人口疏解是一个复杂的系统工程，需要在京津冀一体化的视野下，着力修复“人口双循环”系统中的四大断裂，并实现人口疏解与生产、生活、生态、生机之间“四位一体”的统筹协调。 一是人口疏解与“生产”的统筹。以功能疏解和规划布局为先导，修复“人口双循环”系统中人口聚集和经济聚集不同步的断裂，推动北京人口的分流。在功能疏解上，应依据国家主体功能区划对京津冀优化开发区的定位，可考虑将高污染、高耗能、高水耗产业、制造业生产环节、大型批发市场、教育机构、医疗园区、部分行政事业、公路运输等非首都核心功能向京外疏解，以引导人口流出；在产业定位上，可在首都圈内打造具有国际竞争力的高端产业链，利用市场机制，以“产业链”带动“人口链”的转移。如，北京可强化文化和国际科技创新中心等功能，精准甄别首都功能定位所需的各类人才；依托港口优势及政策优势等，天津可打造国际航运中心等，以促进北京生产运输业流动人口的分流；依托土地资源和人力资源优势，河北可培育现代化高端制造业和服务业中心等，以吸引北京劳动密集型产业人口的转移等。 二是人口疏解与“生活”的统筹。以服务和管理为双轮驱动，修复“人口双循环”系统中财税环节、公共服务环节、人口信息整合环节的断裂，以引导人口有序流动。在服务上，建立与城市功能定位、人口疏解相挂钩的政府投资和公共资源分配机制，特别是探索建立财力与事权相统一的基层财税制度，将北京教育、养老、医疗、公交、文娱等优质服务资源向周边地区转移，以更好地分流北京人口；在管理上，强调居住证在人口服务和人口疏解中的重要功能。以居住证为载体，以福利梯度供给为引导，京津冀地区可尝试建立“人口生命事件信息”和“人口生活事件信息”双核心人口信息决策平台，服务于政府规划与决策。进一步明确居住证的前置性和管理性职能，在就业、就学、居住、医保、车辆驾驶等环节与居住证挂钩，体现流动人口责权利的统一。 三是人口疏解与“生态”的统筹。京津冀创新发展需要以可持续发展为前提，并着力修复“人口双循环”中绩效考核环节的断裂。一方面，政府应建立京津冀不同节点城市“人口聚集”、“经济聚集”及“生态文明”三者的协同性考核，发挥绩效考核的指挥棒功能；另一方面，在设立人口疏解目标时，应注意分解人口规模与人口行为对生态环境的独立影响，以明确与城市功能定位相适应的人口疏解目标。 四是人口疏解与“生机”的统筹。这是保证“人口双循环”系统活力的重要组成部分。一方面，人口疏解不能伤害首都自身的城市活力，忽视对部分行业劳动力的刚性需求。“六普”数据显示，流动人口已成为北京黄金年龄段的就业主体，如在北京16～19岁、20～24岁，25～29岁的常住就业人口中，流动人口分别约占92％、70％和54％，部分行业对流动人口的刚需增强。此外，目前的流动人口红利还掩盖了未来北京的养老危机。北京0～14岁常住少儿人口所占比例已由1953年的30.1％急降至2013年的9.5％，2013年65岁以上老年户籍人口比例达到14.9％，常住人口家庭户均规模由1982年的3.8人/户骤降至2010年的2.5人/户，养老问题逐渐由隐性转为显性，并对流动人口产生严重依赖。更为雪上加霜的是，如果劳动生产率不提高，北京劳动力供给拐点则可能出现在2020年前后。这是因为支撑北京流动人口供给的五个大省——河北、河南、山东、安徽、黑龙江，五省15～64岁劳动适龄人口会在2020年以后呈现减少态势，合计将缩小约400万人左右，届时可能会对北京劳动力资源的补给产生一定影响。因此，北京必须明确人口疏解“适度规模”和“适宜结构”的“双适”目标，确保城市来的生机活力；另一方面，首都人口疏解应有助于激发京津冀圈层内不同节点城市的活力，培育生机焕发的京津冀城市群。北京需要处理好“舍”与“得”的关系，给京津冀地区其他城市留下更多的发展空间，必须通过城市功能的转移、产业链条的整台、交通规划的串联以及科技文化的引领，带动首都人口的输出，促进周边城市的人口回流。 总之，首都人口疏解应紧紧围绕“经济利益”、“服务需求”及“发展机会”三大人口流动的驱动因素，开展“四位一体”的人口疏解工作，其中，生产是主线，生活是辅线，生态是外围，生机是内核，而建立区域之间、部门之间特别的协调机构和特殊机制，则是实现首都人口分流的重要保障。
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