教育社会组织发展与教育行政职能转变，本文主要内容关键词为：教育行政论文,职能转变论文,组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G462 文献标识码：A 文章编号：1672－4038（2009）03－0047－04
一、教育社会组织的界定与教育行政职能转变的趋势
1.教育社会组织的界定
教育作为政府的一项职能服务，不可避免地渗透进政府体制改革之中。在市场经济、市民社会的形成和发展为公众让渡出教育管理空间的同时，教育社会组织应运而生。教育社会组织也称为非政府组织、第三部门、非营利组织等，包括各种教育咨询服务机构、各种教育学会、教育协会、教育评估事务所、教育基金会以及各种各样的代理机构等。这些在发达国家数量繁多、形式多样、功能发达且覆盖面广、渗透性强的社会中介组织，已经成为成熟的市场经济的重要组成部分。它们不属于教育行政部门，但却在教育行政部门与学校或学生之间发挥着沟通协调、承上启下的作用。它们的存在使教育行政功能效应得以放大，促使教育行政部门的宏观管理措施在微观层面得以贯彻。
2.教育行政职能转变的趋势：从传统公共行政走向“公共治理”
行政职能是指“国家行政机关依法管理国家社会生活诸领域的职能作用”①。“所谓政府职能，就是政府在一定时期内根据社会发展的需要而负有的职责和功能，它反映了政府的实质和活动方向”②。作为政府职能的一部分，教育行政职能也就是在一定时期内根据社会发展对教育的需求而负有的职责和功能，反映着教育行政的实质和活动方向。
在知识经济的今天，人们对优质教育的需求日益增加，社会经济发展对创新型人才的需求日益旺盛，教育开始从规模发展走向内涵提高、从基本普及走向质量提升、从满足共性到追求个性。在这样的挑战面前，我国传统教育行政的弊端开始呈现，如教育财政投入不足、教育行政组织效率低下、教育公平难以实现、素质教育难以深化、公众对优质教育的需求得不到满足、权力的监督和约束机制不健全等。这些阻碍教育发展的制度性障碍促使我国教育行政体制改革不得不从转变教育行政职能入手，逐步走向“公共治理”的教育行政范式。“公共治理”范式诞生于20世纪70年代末，这场质疑官僚制的政府改革运动由此在西方国家蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，寻求政府、市场与社会的平衡发展成为西方政府改革的共同特征。进入90年代后，全球化、民主化以及分权化的社会发展趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，各国相互依存的程度不断加深。“更少的统治，更多的治理”（Less government,more governance）成为一些国家改革和发展的口号。
二、教育社会组织之于教育行政职能转变
在教育行政职能转变的过程中，社会个体能否在这一被让渡的空间中自主、自治地开展活动，取决于社会中是否形成了健全的教育社会组织。教育社会组织发展的滞后，在某种程度上也会延误教育行政职能转变的进程。
1.教育社会组织对于教育行政职能转变的意义
（1）教育社会组织的存在为教育行政职能转变提供了前提。在政府职能转变的大趋势下，教育行政职能必然面临越来越深入的变革。但是，这种变革客观上需要一定条件作保障，其中一个重要的条件就是社会中存在着能够承接被教育行政组织所让渡出来的职能的组织。没有健全的教育社会组织，教育行政职能的转变就会遇到障碍。如果教育行政组织通过职能转换放弃了一部分职能，然而教育社会组织却不能及时实现“职能补位”，那么，从整个社会生活来看，就会发生公共职能的“缺位”现象，其结果不利于人民教育需求的满足与教育事业的发展。
（2）教育社会组织在教育行政组织和学校之间、在学校与公众之间发挥着沟通、协调、服务、评价和监督作用。健全教育社会组织就为社会整合提供了条件，降低了政府维持教育秩序的成本。
（3）教育社会组织的存在为社会的自组织和自管理创造了前提。教育社会组织的出现能够减轻教育行政组织的负担，使之摆脱许多繁琐的具体事务，集中有限资源履行应该履行的职能，提高了其宏观调控、监督管理和教育服务的能力。我国目前的教育社会组织的主要职责是承担过去政府所从事的部分社会性、公益性和事务性的社会管理职能。通过履行这些职能，可以提高自身组织和管理的能力，同时促进市场经济的完善和发展。
2.我国教育社会组织发展的滞后对于教育行政职能转变的影响
（1）我国教育行政组织发展的滞后现状及其原因。随着社会经济体制向市场经济的转型，我国开始重视教育社会组织的健全和发展。1994年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中明确指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审等功能的教育中介机构应运而生。然而，与西方国家行政改革是在市场经济发育较为完善的基础上进行这一情况不同的是，我国正处于由计划经济向市场经济体制转型的过程中，制度供给严重不足，民间组织也多处于初步发展阶段，还无法承担大量政府转移出来的公共服务职能。从总体上来看，我国教育社会组织存在以下几个方面的缺陷：①对政府的依赖性较强；②专业性不够强，权威性不高；③相关的法规不健全。
究其原因，主要有五个方面：一是我国市场经济体制的形成时间较晚。我国在三十年的时间里经历了复杂的经济体制调整过程。党的十二大提出了计划经济为主、市场经济为辅的原则并付诸实施，开始重视市场机制对于经济发展的作用；党的十二届三中全会进一步提出社会主义是公有制基础上的有计划的商品经济，将逐步完善市场体系列为经济改革的重要任务；十三大进一步提出社会主义经济体制中计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的论断，指出社会主义有计划商品经济应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场经济调节相结合的经济体制和运行体制；十四大提出建立社会主义市场经济体制的重要理论；十五大进一步提出建设有中国特色社会主义的理论，就是在社会主义条件下发展市场经济，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；十六大强调在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。十七大则明确完善社会主义市场经济体制在实现未来经济发展目标中的重要作用，提出要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好地保障市场在资源配置中基础性作用的发挥。二是我国市民社会的成熟还需要一定时间。社会转型从根本上来说是经济体制的转型。市民社会是近代市场经济发展的产物。我国历史上一直缺乏政治国家和市民社会二元分立的传统，因为我国以往从来没有经历过市场经济阶段。建国之前，我国经济模式以自然经济为主导，市民社会没有产生的条件和生存的空间。建国之后，选择的是计划经济为主导的发展模式。在社会结构被政治高度整合的条件下，包括社会成员和社会组织在内的社会个体统统依赖于国家和政府，并受其控制。计划经济社会片面强调社会个体根本利益的一致性、忽视个体的差异性利益，使他们缺乏在追求个体利益过程中所形成的自主自治能力，社会也不可能建立一整套旨在维护个体权益和约束、规范个体逐利行为的法律体系。三是我国民众传统的“依赖政府”思想也在一定程度上束缚着教育社会组织的发展。在美国等国家，民众普遍不信任政府，政府只是他们选举来为自己服务的委托代理人。与世界许多国家出现政府信任危机所不同的是，我国民众对政府在一定程度上还存在着依赖心理。在我国民众看来，国家就是“一国之家”，而政府就是“一国之家长”、是权威的代表。在这样的传统思想之下，包括教育社会组织在内的社会组织生存和发展的空间无形之中被缩小了。因为人们会首先选择“公家”机构。四是我国教育行政集权的管理模式所能让渡的空间较小。古往今来，我国的行政管理体制均为集权制。当代中国，尤其是改革开放以来，随着经济体制向市场经济体制的转型，我国教育行政管理体制开始在一些领域逐步放权，如三级课程（国家课程、地方课程、校本课程）结构、教材打破统一制、基础教育分级办学、现代学校制度的构建、高校自主招生等。然而，这些制度变革常常进入“政策悖谬”，即政策的主观性与政策环境的客观性相排斥，政策执行的结果远远偏离其初衷。制度经济学将制度的产生分为外在制度和内在制度。其中，内在制度在教育改革中发挥着更加重要的作用，它是从人类经验中演化而来的，体现着过去曾最有益于人类的各种解决方法，比如既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗。由于政策环境的缺失，导致放权往往流于形式，放权的接受者受到长期被动服从观念的影响，依赖政府的思想根深蒂固，自主发展的意识还很淡薄。这在相当程度上导致了可以让渡以及能够放心让渡的空间较小。五是我国教育社会组织的发展环境还不成熟。在我国，教育社会组织发展的历史较短，且大多是政府制度安排的结果。受到上述几个原因的影响，导致整个教育社会组织的发展环境还不成熟，具体体现在缺乏相应的法律法规、行业自律协定等。这在一定程度上制约了组织自身的发展。
（2）我国发展滞后的教育社会组织对教育行政职能转变的影响。首先，教育社会组织发展的滞后使其难以承接教育行政职能转变过程中的职能让渡，使得我国教育行政职能在“放”与“收”之间左右摇摆。其次，我国教育社会组织自组织与自管理能力的先天不足制约了教育行政职能转变的步伐。我国绝大多数教育社会组织是在国家主管部门的推动或组织下建立的，与教育行政部门存在着直接的上、下级的隶属关系，有的教育社会组织的人员编制还归属公办系统。这就使得这些社会组织是在政府指令或要求下开展工作，独立性较差，客观性、公正性也受到影响。再次，我国教育社会组织尚没有发挥政府与学校、学校与公众之间的沟通协调、监督评价作用。一方面，由于对政府依赖性强，在一定程度上沦为政府和教育行政部门的传声筒。另一方面，由于自身发展的不足，因而没有在公众和学校中树立其专业地位，社会认可度普遍不高。
三、发展教育社会组织的对策
1.采取多种模式，提高教育社会组织的自主发展能力
组织发展的源动力来自于组织对自身持续发展的需求以及所具备的自主发展能力。从国内外的实践来看，教育社会组织自我发展能力提升的渠道主要有：①目标模式：组织在各个层面、各个业务领域制定发展目标，要求在指定时限内达到。同时，在实施之后，根据环境分析审阅目标，适机调整目标和行动。②资源输入模式：组织能自主争取资源，更灵活有效地运用资源。一般组织会通过环境分析和规划，制定出适合组织发展的策略，以争取到更多的资源。③认受模式：教育社会组织的自我管理成分如组织的环境分析、发展规划、监察及评估等，能帮助组织赢取公众的认受性，也确保其公众问责性。教育社会组织可通过这种机制建立良好的公共关系、问责形象、声誉及社会地位，达到认受模式所强调的组织效能。④满意模式：吸引重要人士如教育专家、教育行政领导、社会人士、学校领导和教师乃至学生等参与组织决策及发展规划，以增强他们自我价值实现的心理满足感及投入积极性。⑤组织学习模式：教育社会组织作为一个知识性组织，存在一定的专业性。因此，组织的自我发展过程往往就是一个连续学习过程，在帮助整个组织和全体组织成员意识到环境转变及教育需要的基础上克服外来约束及内部障碍，改进表现，有效发展，提高组织的专业性。上述每一种模式的选择必须根据组织自身特点、组织类型以及组织的发展环境来权变地选择。
2.制定和完善相应的法律法规，将教育社会组织真正纳入法治轨道
从上世纪90年代起，我国社团组织（社会组织）的发展开始呈现法治化趋势，国家陆续下发了一系列的法规文件，如《社团组织登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《关于党政干部不得担任社团领导职务的通知》、《关于进一步加强社团组织管理工作的通知》等。但是，由于我国社会组织登记除了需要在组织资产、会员数量及构成、固定办公机构、明确的组织章程、具体的行为法人等方面达到标准外，还必须找到一个政府部门作为组织的“业务主管单位”，社会组织接受的是民政部门和业务主管部门对于社会组织的双重领导。从现状来看，作为社会组织成员的教育社会组织的建立和发展主要存在三个困难：一是资产标准过高；二是注册手续复杂，进展缓慢；三是找“婆家”（主管部门）难，即使找到了“婆家”，“婆家”的监管又往往太细，不利于组织自主发展。因此，建议逐步修改和完善已有的制度和规定，同时加快教育社会组织的行业规范和自律机制的建立。
3.进一步厘清教育行政部门的职能范围，合理让渡职能空间
当前，我国政府职能转变的方向主要表现为：从全能政府向有限政府转变、从管制型政府向服务型政府转变、从“划桨型政府”向“掌舵型政府”转变。教育行政部门的职能转变也大体遵循这三个趋势。在教育从追求数量到追求质量、从规模发展到内涵发展、从追求统一到追求个性的今天，学校教与学的质量日益成为教育所关注的焦点。学校自主办学和自主发展被提到了重要的议事日程。在这样的形势下，教育行政部门的职能到底该如何定位，这必须成为首要思考的问题。必须思考哪些工作只有教育行政部门才能做、哪些工作必须由行政部门来承担、哪些工作社会组织也可以做但现在却由行政部门统揽在手等问题。只有把这些具体的问题理清楚，才能为社会组织合理让渡空间。
4.培育市民社会，提高公众的责任意识和社会参与能力
市民社会能促进教育社会组织发展。首先，市民社会的自由个体性产生了能够独立和自由活动的公民个体。这就保证了公众的独立性和平等性，为教育行政职能转变提供了人格前提；市民社会的民间性为教育社会组织的活动创造了自由活动的空间，使其具有充分的自由活动的余地；市民社会的自治性为教育社会组织维护自身权益提供了组织保证，使其能够有效地保护自身的权益，免受国家的侵害；市民社会的契约性为教育社会组织的活动提供了观念和制度保证，这使其在教育活动中能够自觉地遵守契约，使其行为得到规范、为其活动提供法律保障。
收稿日期：2008—12—30
注释：
① 中国大百科全书·政治学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1992.404.
② 中国政府管理百科全书[M].北京：经济日报出版社，1992.4.
标签：社会组织论文; 市民社会论文; 政府职能转变论文; 组织发展论文; 市场经济论文; 组织职能论文; 经济论文; 行政部论文;