劳动争议民间调解协议的效力及其加固，本文主要内容关键词为：效力论文,劳动争议论文,民间论文,协议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.5 文献标识码：A 文章编号：1004-8634(2012)05-0037-(10)
一、劳动争议民间调解协议效力的意义
1.民间调解在劳动争议“大调解”体系中的地位
我国法定的劳动争议调解，包括劳动争议调解机构的调解、劳动争议仲裁委员会的调解(仲裁调解)和人民法院的调解(司法调解)。其中，劳动争议调解机构的调解属于仲裁和诉讼之前的调解，较之属于官方调解的仲裁调解和司法调解，称之为民间调解，①可归类为仲裁和诉讼外纠纷解决机制。
在我国民生问题突出、社会矛盾凸显、民间纠纷多发的背景下，国家将社会管理创新②作为解决民生问题、化解社会矛盾的重大举措。以广泛发掘纠纷调解资源，尤其是诉讼、仲裁以外纠纷调解资源，组成以多元共治的纠纷调解体系为特征的“大调解”体系，是当前社会管理创新的一个范例。《劳动争议调解仲裁法》的亮点之一，③是在我国立法上首次确立劳动争议“大调解”体系。
较之以往的劳动争议调解体系，劳动争议“大调解”体系的根本标志是，重构劳动争议民间调解和官方调解的地位，即在劳动争议仲裁和诉讼中坚持“调解优先”的同时，将单一民间调解(即企业内调解)模式改变为开放性的多元民间调解模式，从而使民间调解在劳动争议调解体系中的地位显著提高。其主要特点有：(1)在企业内调解(即企业劳动争议调解委员会调解)之外开拓开放性的社会化调解。即不仅首次赋予网络遍布城乡各个社区(村民委员会、居民委员会)和部分企事业单位的基层人民调解组织以劳动争议调解职能；而且首次确认“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”。值得注意的是，《劳动争议调解仲裁法》所称“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”，是一种开放式的表述，即只强调具有劳动争议调解职能，而既未限定其设立主体，也未限定其是否专司劳动争议调解职能。尽管人力资源和社会保障部《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》(人社部发[2009]124号)将“推进乡镇街道调解组织建设”限定为两类。即由乡镇、街道劳动保障服务所(站)、④工会、企业代表组织设立的劳动争议调解组织和行业(产业)工会与行业协会双方代表组成的行业性劳动争议调解组织，但出于广泛发掘调解资源的需要，还应当包括由其他社会力量设立的劳动争议调解组织，并且，既包括专司劳动争议调解职能的组织，也包括兼司劳动争议调解职能的组织。(2)赋予各种民间调解在劳动争议处理体制中以同等的法律地位。即在劳动争议处理体制中，仲裁机构和法院之外的多元调解组织，无论其设立主体是谁，也无论劳动争议调解是其专司职能还是其兼施职能，都具有同等的法律地位。当事人可以向多元调解组织中任一调解组织申请调解，但在同一时空一个案件只能由一个调解组织进行调解；《劳动争议调解仲裁法》第二章规定的调解规则，统一适用于各种民间调解；各种调解组织的调解都属于仲裁和诉讼前的调解，且调解协议都具有同等的效力。这一规定应当导致，各种民间调解的发展都得到法律同等力度的支持和保障，各种社会力量都有设立调解组织、发挥调解作用的同等机会，各种民间调解组织都可以就调解劳动争议和提高公信力展开平等竞争。只有这样，才足以充分发掘民间调解资源。
之所以要提高民间调解在劳动争议调解体系中的地位，是因为民间调解较之官方调解具有其优越性。即民间调解虽然不是劳动争议处理的必经程序，但作为劳动争议仲裁和诉讼前的自愿选择程序，是遏制劳动争议蔓延和激化的“第一道防线”，是拦截劳动争议案件进入劳动争议仲裁和诉讼的“过滤网”。由于民间调解是对劳动争议的初始介入，双方当事人之间比进入仲裁和诉讼阶段后具有更易于达成调解协议的心理基础。换言之，若在民间调解阶段未能达成调解协议，在仲裁和诉讼阶段达成调解协议的难度就更大。长期以来，劳动争议裁审关系一直难以理顺，无论是以往立法所规定的“先裁后审”和试点中的“或裁或审、一裁终局”，还是现行立法所规定的“部分一裁终局与部分先裁后审相结合”，都存在种种弊端和难题，其根本原因就在于仲裁和诉讼前的民间调解不力，而使大量劳动争议案件涌入仲裁和诉讼。面对源源不断、越来越多的劳动争议案件，无论裁审关系如何改革，仲裁机构和法院都不堪重负。
所以，提高民间调解的法律地位，加强民间调解能力的建设，才是优化劳动争议处理体制、提高劳动争议处理效率、减轻劳动争议裁审负担、理顺劳动争议裁审关系，尽可能将劳动争议解决在始端、基层的治本之道。
2.劳动争议“大调解”体系的效率取决于民间调解协议的效力
基于民间调解在劳动争议“大调解”体系中的地位，劳动争议“大调解”体系可否提高劳动争议调解的效率，重点在于民间调解的效率；而衡量民间调解效率的重点指标，一是民间调解的受理率，即民间调解组织的劳动争议案件受理量占劳动争议案件发生量的比例；二是民间调解的完成率，即民间调解组织的劳动争议案件调解完成量占争议案件受理量的比例。其中，劳动争议调解完成率最为关键，因为即使民间调解受理率高而民间调解完成率低，也不意味着民间调解高效率。
还值得注意的是，劳动争议调解完成的标志，不只是调解协议的达成，更重要的是调解协议的履行。因为达成的调解协议若未能履行，仍然属于调解不成。而调解协议能否履行，关键在于调解协议的效力，即调解协议的履行，既是调解协议效力的核心要素，也是调解协议效力的法律后果。调解协议的效力问题关系着是否能够最终解决争议，只有调解协议对当事人各方存在约束力的情况下，当事人才会自觉自愿地履行双方的义务，纠纷主体间的争执才算得到了解决。[1](P328)民间调解协议与官方调解协议在效力上的区别在于，前者由当事人自觉履行而无司法的权威支持，即不可强制履行；后者则具有可强制履行的效力，即有司法的权威支持，可以最大限度地避免当事人可能单方面毁约的代价。[2]故就官方调解而言，调解协议一般不存在效力问题，达成调解协议一般就意味着调解完成；而就民间调解而言，达成调解协议并不意味着调解完成，效力问题对调解协议至为关键。可见，民间调解协议的效力问题，是劳动争议“大调解”体系可否实现高效率的关键性问题。
二、劳动争议民间调解协议效力的现行规定及其评析
1.现行规定的解读
在建立了劳动争议民间调解制度的国家，制度内容或许不尽相同，但几乎都认可“若争议双方当事人同意调解方案，该调解内容有如契约般的执行力(enforceable as contract)”。⑤
我国立法关于劳动争议民间调解协议效力的规定有一个不断演变的过程。最早见之于最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释[2006]6号)的第17条，即劳动争议调解委员会主持达成的调解协议(以下简称企业内部调解协议)，“具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据”(第1款)；其中劳动报酬支付调解协议，用人单位不履行的，“劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理”(第2款)。2007年，《劳动争议调解仲裁法》的规定稍有变化，即在第14条第2款强调“调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后”才生效，“对双方当事人具有约束力，当事人应当履行”；还在第16条规定，支付性调解协议由劳动报酬支付扩展到各种支付事项，且在用人单位不履行时可直接向法院申请支付令，而不是直接向法院起诉。后来，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(法释[2010]12号)第10条对企业内部调解协议的劳动合同效力作出补充性规定，即“劳动者与用人单位就解除或者终止劳动合同办理相关手续、支付工资报酬、加班费、经济补偿或者赔偿金等达成的协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在欺诈、胁迫或者乘人之危情形的，应当认定有效”；若“存在重大误解或者显失公平情形，当事人请求撤销的，人民法院应予支持”。2011年出台的《企业劳动争议协商调解规定》，在第28条对企业内部调解协议专门补充规定了可作为仲裁裁决依据的效力，即“一方当事人在约定的期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁”；“仲裁委员会受理仲裁申请后，应当对调解协议进行审查，调解协议合法有效且不损害公共利益或者第三人合法利益的，在没有新证据出现的情况下，仲裁委员会可以依据调解协议作出仲裁裁决”。对上述规定，需明确下述要点：
第一，民间调解协议效力分为一般效力和特别效力，前者即劳动合同的约束力，后者即可申请支付令的约束力。关于一般效力，尽管《劳动争议调解仲裁法》第14条第2款中只表述为“对双方当事人具有约束力”，而按《法释[2006]6号》第17条第1款的规定，对此表述应理解为“具有劳动合同的约束力”。此种约束力，不仅表现为当事人应当履行调解协议，而且还表现为调解协议可以作为法院裁判的根据(《法释[2006]6号》第17条第1款)和仲裁裁决的依据(《企业劳动争议协商调解规定》第28条第2款)。关于仅适用于支付性调解协议的特别效力，不应当理解为普通民事合同效力，⑥而应当理解为特殊的劳动合同效力。因为，《法释[2006]6号》第17条第2款虽然将因不履行劳动报酬支付调解协议而起诉的纠纷视为“普通民事纠纷”，但这不符合后来《劳动合同法》第30条第2款所规定的劳动合同履行规则，即“用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令”。从该条款在《劳动合同法》体系中被置于第三章即“劳动合同的履行和变更”的安排看，申请支付令属于履行劳动合同的一种手段。所以，《劳动争议调解仲裁法》第16条所规定的仅适用于支付性调解协议的申请支付令，应当依据《劳动合同法》第30条第2款的规定，定性为劳动合同的约束力。
第二，民间调解协议效力与劳动合同效力并不完全相同。主要表现在：(1)有效要件。依《法释[2010]12号》第10条的规定，民间调解协议仅以“不违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在欺诈、胁迫或者乘人之危情形”为要件，即使有“用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利的”内容，只要不构成“显失公平情形”，也不影响其有效。而依《劳动合同法》第26条第1款的规定，“用人单位免除自己的法定责任、排除劳动者权利的”劳动合同则为无效。(2)可撤销。依《法释[2010]12号》第10条的规定，民间调解协议若“存在重大误解或者显失公平情形”，则可撤销。而依《劳动合同法》第26条的规定，只有无效劳动合同而没有可撤销劳动合同，即使是“存在重大误解或者显失公平情形”的劳动合同，也属于无效劳动合同而不属于可撤销劳动合同。《劳动合同法》之所以如此，是因为第38条(五)项作出了无效劳动合同可由无过错方当事人解除的规定，以此替代劳动合同可撤销制度，更为优越。[3](3)不履行的后果。民间调解协议不履行，一般不存在违约责任，只是原劳动争议仍然存续且进入劳动争议处理的下一环节(仲裁或诉讼)。而劳动合同不履行，则导致违约责任，并且可能引发劳动争议和启动劳动争议处理程序。
第三，民间调解协议效力的法律依据因调解组织不同而有所差别。除《劳动争议调解仲裁法》关于民间调解协议效力的规定适用于各种调解组织主持达成的劳动争议调解协议外，其他规范性文件的规定只适用于企业内部调解协议。而《劳动争议调解仲裁法》的规定较之其他规范性文件的规定则存在缺漏，例如，关于调解协议可以作为法院裁判根据和仲裁裁决依据的规定，则未见诸《劳动争议调解仲裁法》。
2.现行规定的评析
争议当事人自愿申请和接受民间调解，表明其对民间调解有权威依附的预期。这种预期能否满足，取决于民间调解协议效力的强弱；而民间调解协议效力的强弱，不仅表现为当事人是否履行，更表现为当事人的履行是否得到某种权威的支持，尤其是司法权威的支持。没有司法权威的支持或者司法权威的支持不力，即使达成调解协议，不受权威约束的当事人仍有可能单方面毁约。[2]所以，应当根据可获得权威支持的程度来评价关于民间调解协议效力的上述规定。
在现行规定中，民间调解协议所具有的劳动合同的约束力，已包括当事人应当履行的约束力和可以作为法院裁判根据和仲裁裁决依据的约束力，虽然强于当事人和解协议的约束力，⑦但毕竟作为劳动合同，不可能具有直接的强制执行力。于是，民间调解协议效力所依赖的权威支持，一方面，是因不履行民间调解协议而导致劳动争议仲裁和诉讼，即当事人不履行民间调解协议，依《劳动合同法》则构成违约，依《劳动争议仲裁法》则构成调解不成，其后续的法律救济渠道则是劳动争议仲裁和诉讼；另一方面是民间调解协议作为劳动合同可以在劳动争议仲裁和诉讼中起证据作用，但会遇到利益相对方主张民间调解协议无效、可撤销或可变更的抗辩。可见，民间调解协议具有的劳动合同的约束力，对于劳动争议的解决而言，并不具有稳定和最终的确定力和拘束力。并且，民间调解协议一般不会或较少像劳动合同那样有违约责任条款，故在其后续履行中若发生违约和争议情形，其解决难度一般会大于劳动合同履行中的争议。
在现行规定中，支付性调解协议所具有的可申请支付令的约束力，其执行力显然强于一般民间调解协议所具有的劳动合同的约束力。因为只要劳动者支付令申请成功，民间调解协议即可强制执行。然而，这种可申请支付令的约束力也具有形同虚设的风险。根据《民事诉讼法》(2007年修改)第194条的规定，劳动者向法院申请支付令后，若用人单位向法院提出书面异议，法院就应当裁定终结督促程序，支付令则自行失效。这就意味着绕了一大圈的劳动者，在时间、精力和申请费用上的消耗所换来的只是期待的落空。[4]尽管根据《法释[2010]12号》第17条第3款的规定，劳动者依法申请的支付令因用人单位提出书面异议而自行失效后，还可依据调解协议直接向法院提起诉讼，但支付事项所发生的争议仍然未能解决。
总之，民间调解协议效力无论是劳动合同的约束力还是可申请支付令的约束力，都没有获得足够的司法权威支持，只要有一方当事人反悔，劳动争议就又不得不进入仲裁或诉讼程序。因此，民间调解协议效力因其固有的自愿性和当事人单方的反悔权，加之违约责任缺失，就难以实现有效拦截劳动争议案件进入仲裁或诉讼程序的目标。
三、劳动争议民间调解协议效力加固的现行规定及其评析
正因为民间调解协议效力不足以拦截劳动争议案件进入仲裁或诉讼程序，迫于大量劳动争议案件涌入仲裁或诉讼的压力，实践中产生了民间调解协议效力加固的探索，即通过一定程序，赋予民间调解协议以强制执行的约束力。在现有法律框架内和操作实践中，民间调解协议的效力加固主要有两种模式，即司法确认和仲裁置换。⑧
1.两种效力加固模式的依据
司法确认模式，即民间调解协议的效力经法院依法审查、确认，而取得强制执行的约束力。其最早的规范性文件依据是最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)的规定。根据其第1条和第25条的规定，经《劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议，由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有合同约束力；双方当事人可以不经仲裁程序，直接向法院申请确认调解协议效力；法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；法院不予确认的，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；法院确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请法院强制执行。此后的最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(法释[2011]5号)，依据《人民调解法》第33条关于人民调解委员会调解协议司法确认的原则规定，对司法确认程序的若干问题作出具体规定，这也可适用于人民调解委员会调解劳动争议所达成的调解协议。
仲裁置换模式，即民间调解协议经劳动争议仲裁机构依法审查，置换为可依法申请强制执行的仲裁调解协议。⑨其依据多见之于地方部门规章。最早者如，广东省劳动争议仲裁委员会《关于加快劳动争议仲裁案件处理的若干意见》(粤劳仲[2005]3号)第5条第2款规定：“对各级劳动仲裁机构授权或指导设立的劳动争议调解组织主持双方当事人达成调解协议的案件，劳动争议调解组织或双方当事人可持已达成的调解协议，到有管辖权的劳动仲裁机构置换《劳动仲裁调解书》。《劳动仲裁调解书》一经送达，就立即发生法律效力。”目前，许多地方都有仲裁置换的实践，有些地方还制定了专门的实施细则，如南京市劳动争议仲裁委员会《关于非诉调解协议置换劳动争议仲裁调解书的实施意见》(宁劳仲委[2010]2号)。就仲裁置换作出规定的中央级文件仅有《企业劳动争议协商调解规定》，其第27条第2款规定，仲裁委员会受理调解协议双方当事人提出的仲裁审查申请后，“应当对调解协议进行审查，并根据《劳动人事争议仲裁办案规则》第54条规定，对程序和内容合法有效的调解协议，出具调解书”。值得说明的是，有的地方文件虽然将这种模式称之为“仲裁确认”，如江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于劳动人事争议调解协议仲裁确认程序若干问题的意见》(苏人社规[2011]1号)，但从其中规定的程序⑩看，与仲裁置换没有实质区别。
2.两种效力加固模式的比较
表1表明，两种效力加固模式的相同之处在于：(1)都由调解协议双方当事人自愿共同申请；(2)都需遵循简易程序且对调解协议进行合法性审查；(3)调解协议经确认/置换的，具有强制执行力；(4)决定不予确认/置换的，当事人仍可以就劳动争议向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
两种效力加固模式的差别中，下述几点尤其值得重视：(1)法律依据的差别。司法确认具有全国性依据即最高人民法院的司法政策和司法解释，但仅人民调解协议有较完整的司法确认程序规则即《法释[2011]5号》，而其他调解协议的司法确认则缺失程序规则。仲裁置换的依据中，全国性依据仅限于强制执行的依据(《劳动争议调解仲裁法》第51条)和企业内部调解协议的仲裁置换依据(《企业劳动争议协商调解规定》第27条第2款)，其他依据均来自地方部门规章，不仅各地不一，而且许多地方几乎没有程序规则。(2)合法性审查的差别。法院对民间调解协议的合法性审查，其后果限于合法则确认、违法则不确认。仲裁置换中民间调解协议合法性审查的后果，根据《苏人社规[2011]1号》第11条的规定，除合法则确认、违法则不确认外，还有对民间调解协议内容瑕疵的特殊处理规则，即“调解协议内容存在瑕疵的，仲裁委员会应当进行法律释明。当事人自愿接受的，可另行签订调整或补充条款。当事人不愿意接受的，仲裁委员会应当建议其重新调解或依法申请仲裁。当事人不同意重新调解也不愿意申请仲裁的，仲裁委员会不予确认其效力”。(3)强制执行依据的差别。司法确认中所强制执行的是确认决定书和原民间调解协议；而仲裁置换中所强制执行的是由原民间调解协议直接置换而来的仲裁调解书，并且，《苏人社规[2011]1号》第15条还要求“仲裁调解书载明的内容，应当与调解协议及调整、补充、补正条款原件内容相一致”。
3.两种效力加固模式的正当性分析
一般说来，判断程序设计是否具有正当性，有两个基础性标准，即公平正义和效率。[5]就民间调解协议的效力加固而言，其效率可以从及时快捷、执行力和影响力等因素考量，其公平正义可以从被加固的调解协议是否合法有效和程序性权利的配置是否公平合理等方面考量。
将效力加固与原民间调解协议效力比较，其效率价值显而易见。基于我国劳动争议数量暴增、劳动争议仲裁机构和法院办案压力巨大、案件解决周期长、劳动者维权成本高的现状，民间调解协议效力经过依法加固而得以强制执行，有利于劳动争议在短期内快速解决。而民间调解协议的强制执行以及在强制执行力倒逼下的当事人自动履行，反过来又能吸引更多劳动争议当事人选择民间调解作为其争议解决方式，从而使民间调解在劳动争议“大调解”机制中的地位不断提升、在社会上的影响力不断增强。
但是，效力加固在提高劳动争议解决效率的同时，则不一定能满足公平正义的要求。如果在时间和执行力意义上的效率提高是以公平正义的减损或缺失为代价的，则就不具有正当性，即效力加固反而不及原调解协议的弱效力对劳动者有利。就此意义而言，在效力加固的正当性的构成中，公平正义的地位比效率更重要，或者说，只有在保障公平正义的前提下，效率的提高才有其正当性。
效力加固的公平正义，首先取决于被司法确认或仲裁置换的调解协议是否合法有效。而这进一步取决于对调解协议合法性审查的宽严。在现行规定中，有的仅作原则性规定，如《企业劳动争议协商调解规定》第27条仅原则要求被置换的调解协议“程序和内容合法有效”；有的则对可确认或置换的调解协议规定其要件，如《法发[2009]45号》第24条、《法释[2011]5号》第7条明确规定了对调解协议不予确认其效力的若干情形，《苏人社规[2011]1号》在第12条、第13条分别规定了对调解协议确认其效力和不予确认其效力的若干情形，这些要件与合同的有效要件基本一致。合法性审查中关键的问题在于，劳动者非完全自愿地在调解协议中作出低于法定底线利益的让步，是较常见的现象，法院和仲裁机构对缺失有效要件的调解协议是否可从严把关而不予确认其效力呢？这里的实质在于是公平正义优先还是效率优先的问题。《法发[2009]45号》第24条在第1款规定不予确认调解协议效力的几种情形后，在第2款规定：“当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系、调解显失公正的，人民法院对调解协议效力不予确认，但当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。”在这里，似乎体现的是效率优先。而《苏人社规[2011]1号》第11条规定：“调解协议内容存在瑕疵的，仲裁委员会应当进行法律释明。当事人自愿接受的，可另行签订调整或补充条款。当事人不愿意接受的，仲裁委员会应当建议其重新调解或依法申请仲裁。当事人不同意重新调解也不愿意申请仲裁的，仲裁委员会不予确认其效力。”在这里，显然体现的是公平正义优先。
效力加固的公平正义，还取决于程序性权利的配置是否公平合理。在多种民间调解协议并存与两种效力加固模式并存的格局中，程序性权利配置的公平合理体现在两个层面，一个是微观层面，即同一种民间调解协议且在同一种效力加固模式中程序性权利在当事人双方之间配置公平合理；另一个是宏观层面，即不同民间调解协议在同一种效力加固模式或不同效力加固模式中，程序性权利在当事人双方之间配置公平合理。依现行规定，微观层面程序性权利配置的公平合理，除细化规定不足外，几乎不存在问题；而在宏观层面，因统一立法缺失、规则出自多门且不一致，程序性权利配置的公平合理则存在较多缺陷。首先，就各种民间调解协议的司法确认而言，仅人民调解组织主持达成的调解协议(简称人民调解协议)的司法确认规则在《法释[2011]5号》中有较完整的规定；而其他调解协议的司法确认仅在《法发[2009]45号》中有原则性规定，缺少可操作性细则。并且，在有的规定中存在差别，例如，人民调解协议的司法确认中，依《法释[2011]5号》第5条的规定，审结时限为15日，特殊情形下可延长10日；而其他调解协议的司法确认，依《法发[2009]45号》第23条的规定参照适用民事诉讼简易程序，其审结时限为3个月。其次，就各种民间调解协议效力的仲裁置换而言，仅企业内部调解协议的仲裁置换有全国性规则，而其他调解协议的仲裁置换则只有规则不一、完备程度不同的地方部门规章。于是，不同民间调解协议的仲裁置换规则必然存在差别。例如，企业内部调解协议的仲裁置换申请时限，《企业劳动争议协商调解规定》第27条第2款规定为调解协议生效之日起15日内；其他调解协议的仲裁置换申请时限，《苏人社规[2011]1号》第5条规定为调解协议生效之日起3个工作日内。再次，就司法确认与仲裁置换比较而言，司法确认较注重民事关系的形式平等要求，仲裁置换则较注重劳动关系的实质平等要求，故其程序规则更有差别。例如，仲裁置换具有仲裁调解的属性，仲裁委员会不仅审查、确认调解协议本身，还兼有主持调解的职能，即对存在瑕疵的调解协议内容，若当事人双方自愿另行签订调整或补充条款，仲裁委员会则充当调解主持人的角色；而司法确认不具有司法调解的属性，法院对调解协议只是作出确认或不确认的决定，而不具有主持调解的职能。
四、劳动争议民间调解协议效力及其加固的立法思路
基于前述，为了充分发掘和利用民间调解资源，提高民间调解的效率和质量，对民间调解协议的效力及其加固应当加强规范化和法律化建设。其中值得重视的立法思路有：
1.统一规则并提高位阶
在多种民间调解组织并存、民间调解协议司法确认与仲裁置换并存的格局中，鉴于立法缺漏、不统一且位阶低的现状，应当把统一规则作为立法的首要追求。其要点在于：(1)民间调解组织尽管多元化，而各种民间调解组织调解劳动争议的规则应当统一化，这样才足以保障各种民间调解组织及其所主持达成的调解协议处于同等的法律地位，进而保障各种民间调解组织就劳动争议调解展开平等竞争，实现民间调解资源的高效率配置和利用。这就需要在总结现有的企业内部调解规则和人民调解规则的基础上，制定统一适用于各种民间调解组织的劳动争议调解规则。(2)民间调解协议的司法确认和仲裁置换尽管分属于不同系统，但在现行劳动争议处理体制中处于同一个环节即民间调解之后、劳动争议仲裁之前，都属于民间调解协议效力的加固，两者之间应当是平等竞争和相互补充的关系。尤其在劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，而法院按行政区划层层设立的背景下，强调司法确认与仲裁置换的互补更有必要。为此，司法确认和仲裁置换对各种民间调解协议应当同等对待，尤其是法院和仲裁机构确认民间协议效力的要件、确认或不予确认民间调解协议效力的法律后果都应当是相同的，这就要求两者在程序规则上具有一致性。
为了实现前述统一规则的要求，应当由分散立法转向统一立法，至少在对各种民间调解进行统一立法的同时，分别对司法确认和仲裁置换作出统一适用于各种民间调解协议的立法。基于统一立法的需要，应当提高立法位阶，对民间调解，总结企业内部调解和人民调解的规则和经验，制定统一适用于各种民间调解的《劳动争议调解条例》；对司法确认，由现行的司法政策和司法解释，上升到统一适用于各种民间调解协议的法律，尤其在《民事诉讼法》中增加关于司法确认的规定；对仲裁置换，由现行的地方部门规章上升到全国性立法，尤其是在《劳动争议调解仲裁法》及其《实施条例》中作出规定。
2.公平正义与效率并重
任何调解协议的达成，都是让步性、自愿性、合法性一体化的结果。其中，调解的效率价值主要体现于让步性和自愿性，公平正义价值主要体现于在合法性和自愿性。在劳动争议民间调解的实践中，让步方多是劳动者，故在立法中，要求调解协议具有自愿性，主要是保障劳动者让步的自愿；要求调解协议具有合法性，主要是强调劳动者让步不违背公共利益、不损害第三人合法利益，并且，劳动者让步后的剩余利益不低于法定底线。无论是司法确认还是仲裁置换，对效率目标和公平正义目标都不应当偏重其中一种而忽视另一种。实践中，这两种价值目标冲突的焦点是如何对待民间调解协议的瑕疵问题。基于公平正义与效率并重的要求，应当着重考虑的要点有：(1)对于低于劳动基准的劳动者让步，如果用人单位也有大致对等的让步，就不必拘泥于其违反劳动基准而否认其效力。(2)对于只是劳动者作出低于劳动基准的让步，或者劳动者让步大于用人单位让步的情形，则需要考虑劳动者让步是否出于真实的自愿或者关系到案外利益所得。如果劳动者为尽快结案而作出低于劳动基准的让步，有助于其得到案外利益，就可视为出于真实的自愿，而可不否认其效力。(3)对于有程序瑕疵的调解协议，需要看该种程序瑕疵是否足以影响劳动者的自愿和协议内容的合法。如果程序瑕疵未成为影响劳动者自愿的主要因素，或者协议内容的合法性未受到程序瑕疵的影响，就可不因程序瑕疵而否认调解协议的效力。(4)对于足以影响调解协议效力的严重瑕疵，如果法院或仲裁机构兼施调解主持人的职能，由当事人双方自愿协商达成变更原调解协议内容的协议，再作出确认或置换，较之不予确认或置换而重新申请民间调解或仲裁，更符合效率目标。
3.突出劳动争议调解协议的特殊性
在立法中虽然要反映劳动争议调解协议与民事争议调解协议的共性，更应当重视劳动争议调解协议的特殊性以及由其所决定的调解协议效力及其加固的特别规则。在现行立法中，人民调解组织调解劳动争议、民间调解协议司法确认和劳动报酬等支付调解协议的规则几乎湮没和混同于一般民事程序法中，而难以满足劳动争议调解的特殊需要。例如，比较《法发[2009]45号》与《苏人社规[2011]1号》，就可发现，前者适用于包括劳动争议调解协议在内的各种民事调解协议的司法确认，并将各种调解协议都视为民事合同性质，未能重视劳动争议的特殊性和劳动法的社会法属性；后者只适用于劳动争议调解协议的仲裁置换，并将调解协议视为劳动合同性质，凸显了劳动争议的特殊性和劳动法的社会法属性。因此，对于这些事项的立法而言，强调其特别立法，显得更为重要。
在特别立法中，应当重视的要点有：(1)人民调解立法和调解协议司法确认立法中的特别立法，应当与劳动争议调解仲裁立法中的相关规定靠拢，或者说，吸收劳动争议调解仲裁立法中的相关规则。(2)鉴于劳动者处于弱势地位和在调解协议中多为让步方的现实，在劳动争议调解和调解协议效力加固程序中，应当赋予调解组织和法院、仲裁机构主动向劳动者提供法律咨询的职责，以便劳动者对其让步的内容和法律后果有全面的理解，从而保障调解协议的自愿性和合法性。(3)鉴于现行立法关于支付性调解协议可申请支付令的规定形同虚设的现实，应当在《民事诉讼法》所规定支付令制度之外，就劳动报酬等支付令制定特别法。其关键是赋予法院对用人单位提出的支付令书面异议进行审查的义务。(4)劳动者维权的法律援助重点，在已有的实践中只放在仲裁和诉讼环节，从提高劳动争议民间调解的效率和质量的需要看，应当将民间调解和调解协议效力加固也作为重点。这就需要转变法律援助的理念，将着力点前移到民间调解和调解协议效力加固环节，将促成调解作为法律援助的主要任务。
注释：
①民间调解是一个包容力非常强的概念，可以分为有组织的民间调解和无组织的民间调解，人民调解制度就是典型的有组织的民间调解。本文中的民间调解仅指有组织的民间调解。在民商事争议调解体系中，由于民商事仲裁机构属于民间机构，故仲裁调解属于民间调解。而在劳动争议调解体系中，由于劳动争议仲裁机构有较强的行政属性，故将仲裁调解归属于官方调解。有关民间调解概念的分析可参见：郑尚元：《劳动争议处理程序法的现代化——中国劳动争议处理制度的反思与前瞻》，中国方正出版社2004年版，第42-48页；宋太郎：《人民调解是中国现代模式的民间调解》，《政法论坛》1991年第4期。
②胡锦涛指出，“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系”。见胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日。这表明社会管理创新的关键是重构政府与社会的关系，即提高社会力量在社会管理体系中的地位，实现政府与社会力量对社会领域的共同治理。参见王全兴、谢天长：《我国劳动关系协调机制整体推进论纲》，《法商研究》2012年第3期。
③《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：(一)企业劳动争议调解委员会；(二)依法设立的基层人民调解组织；(三)在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。
④各地乡镇、街道劳动保障服务所一般是由街道办事处和乡镇政府所属的财政拨款事业单位，业务上接受县市区劳动和社会保障部门的指导。
⑤Stephen B.Goldberg and others,Dispute Resolution,Boston:Little,Brown and Company,1985。转引自郑津津：《我国劳资争议调解制度之研究》，《月旦法学杂志》2008年第8期。
⑥有种观点认为，《法释[2006]6号》第17条第2款关于支付性调解协议的规定，即“用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理”，表明调解协议的内容如果仅仅是对工资等劳动报酬争议达成的具体协议，该协议就具有民事合同的性质，那么在处理此类纠纷时按照普通民事纠纷的处理程序进行，不需要按照“仲裁前置”的劳动争议处理程序进行。参见李国光主编：《〈最高人民法院劳动争议案件司法解释〉释义与案解》，法律出版社2006年版，第112页。
⑦和解协议即劳动争议当事人双方自行协商达成的协议。根据《企业劳动争议协商调解规定》第11条的规定，“和解协议对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。经仲裁庭审查，和解协议程序和内容合法有效的，仲裁庭可以将其作为证据使用。但是，当事人为达成和解的目的作出妥协所涉及的对争议事实的认可，不得在其后的仲裁中作为对其不利的证据”。而对民间调解协议可作为法院裁判根据和仲裁裁决依据的约束力，并未限制其在其后的仲裁和诉讼中不得作为“对其不利的证据”。
⑧除本文介绍的两种模式之外，劳动争议调解协议双方还可依据《公证法》共同申请公证机关依法赋予具有给付内容的调解协议书强制执行效力。但《劳动争议调解仲裁法》确立的支付令制度与公证有着类似作用，且公证仅限于具有给付内容的调解协议书，不具普遍性，所以本文省略对此类加固模式的探讨。
⑨《劳动争议调解仲裁法》第51条规定：当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。
⑩江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于劳动人事争议调解协议仲裁确认程序若干问题的意见》(苏人社规[2011]1号)第14条规定，仲裁委员会审理确认调解协议效力案件，应当出具仲裁调解书或不予确认决定书；第15条规定，确认调解协议效力的仲裁调解书载明的内容，应当与调解协议及调整、补充、补正条款原件内容相一致。
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