政府、银行的信息与激励——金融约束政策评介，本文主要内容关键词为：政策论文,银行论文,金融论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府在经济发展中的作用是发展经济学最富有挑战性的课题。不久前，世界银行经济发展局和斯坦福大学共同出资，对此进行了深入研究。研究成果已由牛津大学出版社结集出版，即《政府在东亚经济发展中的作用》一书（中译本即将由中国经济出版社出版）。在该书中，赫尔曼（Hellmann）、穆尔多克（Murdock）和斯蒂格利茨（Stiglitz）（1997）根据有关东亚经济、尤其是战后日本经验的研究成果，提出经济落后、金融深化程度低的发展中国家应实行金融约束（financial restraint）政策，其中一个重要方面是政府应在银行（指商业银行，下同）部门设立租金，使之有动力吸收存款，对贷款企业进行严密的监督，发挥其信息优势来克服由严重的信息不对称引起的市场失灵。本文对此作一简要评述，探讨政府与银行的信息与激励问题，并结合我国的实际，说明该政策在我国的适用性。
一、金融约束政策的主要内容
1、金融约束政策的目的和实质
金融约束的目标是为民间部门创造租金机会，尤其是为银行部门创造租金机会，使其有长期的动因，发挥掌握企业内部信息的优势，减少由信息问题引起的、不利于完全竞争市场形成的一系列问题。此处租金指的是超过竞争性市场所能产生的收益。金融约束的实质是政府通过存款监管、市场准入限制和稳定的宏观政策等一整套金融政策使银行部门因“特许权价值”而获得租金。金融约束与金融压抑迥然不同。后者是政府通过把名义利率保持在远低于通货膨胀率的水平而从民间部门攫取租金，前者是政府有意识地为民间部门创造租金机会。金融约束和金融压抑对民间部门的激励是不同的。
2、金融约束的具体政策
（1）控制存款利率
赫尔曼等人认为，发展中国家金融不稳定的一个重要原因是银行经理人员存在道德风险问题：如果银行资本匮乏，他们就可能进行投机或瓜分银行资产。因此，应提高银行经营权利的价值——“特许权价值”（franchise value），即将存款利率控制在一个较低的水平上（但要保证实际存款利率为正值），降低银行成本，创造可增加其特许权价值的租金机会，减少银行的道德风险行为，使之有动力进行长期经营。
存款利率控制还可促使银行大力吸收存款，因为完全竞争的存款市场不能向银行提供“专属保护”（patent protection），所有因发现新储源而可能获得的租金都因竞争而消失了。但在金融约束下，存款利率不会上升到竞争均衡水平，银行仍可从新增存款中获得租金。
（2）限制银行业的竞争
尽管存款利率受人为控制，但发现新储源的租金仍可能因非价格竞争而消失（或减少），因此政府可规定后进入的银行在一定期限内不得进入新的存款市场，给发现该市场的银行以专属保护。除对发现新储源的银行加以保护外，金融约束政策试图限制整个银行业的竞争。赫尔曼等人认为，竞争将消除政府给银行设立的租金，引起经常性的银行倒闭，影响金融稳定。因此政府要严格控制银行业市场准入，并防止现有银行过度竞争。
（3）限制资产替代
金融约束的一项重要政策是限制居民将正式金融部门中的存款转为证券、国外存款、非正式金融部门的存款和实物资产。赫尔曼等人认为，证券市场在发展中国家的用途依然有限，而且容易与银行部门争夺居民的资金，影响银行的特许权价值，会威胁金融体系的稳定，必须加以抑制。此外，应限制资本外流和居民为了较高的利率将存款转移到非正式金融部门；要保证实际存款利率为正值，防止居民提取过多的存款购买实物资产。
二、金融约束政策评析
1、金融约束政策的出发点——解决信息和激励问题
金融约束政策的出发点是政府有意识地为掌握企业内部信息的银行设立租金，使之有动力吸收存款和监督贷款，减少由信息引起的一系列问题。这一政策之所以引人注目，是因为它紧紧抓住解决经济问题的两个基本点——信息和激励。
信息有助于减少经济中的不确定性，但信息不可能完全，并且信息的分布常常是不对称的：不同行为人收集、处理信息的能力即信息能力有很大的区别。因此，为了优化社会资源配置，经济中的决策结构和信息结构必须相适应，即应创造条件使决策者掌握信息，或让具有信息能力的行为人成为决策者。这就涉及到激励问题：现实中决策者可能没有动力花很大的成本收集和处理信息，而掌握较多信息的行为人可能由于未被赋予决策权而没有动力利用这些信息。问题的根源在于行为人追求自身利益最大化可能不利于社会资源的优化配置，即不满足“激励相容”条件。赫尔曼等人认为，在发展中国家，银行掌握企业的内部信息，但由于自身资本额太小，银行经理人员没有动力进行长期经营，往往热衷于投机或瓜分银行资产，而不是积极监督贷款的使用，从而损害银行和社会公众的利益。另外，过度竞争使得先发现好的储蓄来源的银行得不到额外收益，银行没有动力花成本吸收存款。因此，政府要通过控制存款利率、限制竞争等方式保护银行的特许权价值。这一重要论点很值得我们进一步深入讨论，以使一些政策建议可启发我们的思路。
2、关于政府的经济职能问题
关于政府在经济发展中的作用，过去主要有两种观点，一是“亲善市场论”（market-friendly view），即强调市场中民间部门的作用，政府只能促进市场建设，不应直接干预经济；二是“国家推动发展论”（developmental state view）：政府为了弥补市场失灵，必须干预经济，东亚经济中的强势政府正是有意“将价格弄错”实现了经济发展目标。而金融约束政策代表第三种观点——“市场增进论”（market-enhancing view）。这种观点认为，政府的职能是促进或补充民间部门的协调功能，因为民间部门可能具有信息优势。发展中国家民间部门的力量往往是有限的，政府可促进民间部门的发展，改善民间部门的协调活动（青木昌彦等，1996）。例如，在金融约束下，政府通过一整套的制度安排在银行部门设立租金，使之有动力发挥信息优势，加强对企业的监督。除对特定产业的定向信贷以外，政府并不过多介入具体企业的贷款过程。显然，政府试图利用租金，扶持某一民间部门（如银行），甚至直接干预特定产业的发展。应如何看待这三种差异较大的观点？我认为，政府的经济职能应与其信息能力紧密地联系起来。
（1）政府的信息能力
政府的信息能力体现在对实际经济运行情况的掌握和了解。这种能力随着经济的发展和市场范围的扩大而相对降低。经济发展水平较低、市场范围较小时，交易行为少而简单，政府通过行政、法律和经济等手段管理国民经济，相对于其它组织和个体，政府具有信息优势。政府有可能直接推动经济发展，而民间组织一般很弱小，难以发挥较大的作用。随着经济的发展、市场范围的扩大，交易行为越来越多，越来越复杂，信息不对称更加严重，交易的协调更为困难。政府不可能掌握所有具体交易的信息，即使它能做到这一点，由于信息空间的维数过多，它也难以准确地处理信息。此时，政府在积极促进信息传播，增加市场上可用的公开信息的同时，应充分发挥掌握内部信息的民间组织的优势，而不是越俎代庖，对经济进行过多的干预。赫尔曼等人提出金融约束应随着金融深化程度的加深而放松，正是将政府与民间部门收集、掌握和处理信息的能力看成一个动态过程，因此是符合经济发展规律的。
（2）政府干预的激励机制
理想的状况是，当政府的信息能力减弱时，应放松直接管制，让银行发挥更大的作用，直至完全由市场调节经济。但实际上，政府并不总是社会无私的守护人，而是各种利益集团相互作用的集合体；政府除经济发展这一重要目标外，还追求公众支持、社会安定或某种既得利益等，因此政府的行为不一定满足“激励相容”条件。赫尔曼等人正确地指出，官僚阶层为了既得利益，很可能在金融约束已经变得没有必要时仍将其保持下去。发展中国家法制不健全，政府决策过程透明度低，缺乏有效的监督，政府往往没有动力自动放弃对经济的控制权，促进信息的公开传播，提高资源的配置效率。
（3）我国转轨时期政府的经济职能
我国转轨时期政府的经济职能应与其信息能力相适应。既要发挥政府在经济发展中的作用，又要避免政府不顾其信息能力，过多地干预经济。
我国几十年来一直实行计划经济，相应的信息结构是政府垄断信息的收集和处理，信息纵向传播，公开化程度低。企业缺乏信息能力，也没有动力收集、处理信息。各种民间组织的信息能力也很弱。改革以来，政府的信息能力相对削弱，原因在于：第一，国民经济迅速发展，市场范围逐步扩大，政府难以掌握各种交易的信息。第二，经济中存在公开的、透明的、可调控的市场，也有未公开、未透明、因而难以调控的市场，这容易使信息混淆，加大政府的信息成本。第三，中央政府对地方政府、企业放权让利的同时，没有使它们建立起相应的风险约束机制，企业存在严重的“内部人控制”现象，地方政府的本位利益也得到强化，它们为了上项目，尽可能多地得到贷款、转移支付和核销呆帐、减少税收和利润上缴，有很强的动力不提供真实信息，这影响了中央政府掌握信息的准确度。第四，财政收入增长率一直落后于经济增长率，“吃饭财政”无力进行信息基础设施建设，必然影响到政府的信息能力。
那么，转轨时期政府应有什么样的经济职能呢？应该肯定，我国信息不对称较严重，政府还具有一定的信息能力，尤其掌握宏观经济运行的信息，能够在经济发展中起关键作用。其经济职能主要表现在：第一，制定国民经济发展战略，扶持政府具有信息优势的产业，如交通、能源、基础原材料等重要产业的发展。第二，政府不应直接干预具体企业和项目，而应向掌握这些企业和项目内部信息的银行等民间组织提供适当的激励，使其发挥更大的作用。第三，建立有利于政府与民间部门信息交流、协调的机构。第四，促进信息的公开传播，如建立、健全信息披露等方面的法律法规，并严格监督执行。政府首先要强化自身信息披露的制度化建设，根据公开、透明的规则制定政策、管理经济。应强调政府的统计、管理等信息垄断部门的非盈利性、公益性及中立性。更为重要的是，政府应为企业创造公平竞争的环境，加快培育要素市场和产品市场，使包含的信息量最大、传播最快的价格信号成为评价企业绩效的合理依据，解决信息不对称问题（林毅夫等，1997）。
政府的经济职能不是一成不变的，它应随着经济的发展和民间组织的壮大而进行调整。近年来，曾在政府有力的调控下实现经济快速增长的东亚国家和地区，如日本、韩国和台湾都纷纷深化市场取向的改革，经济进一步走向自由化。但当前我国存在一个危险的倾向，政府在其信息能力不断削弱的情况下依然试图利用行政手段加强对经济、金融的控制，而不是放松管制，促进信息的公开传播，发挥银行处理信息的优势。这可能是因为：第一，社会各利益集团冲突的结果。我国十几年走的是渐进式增量改革之路，从传统体制外突破，各利益集团都能从改革中获益；然而到了今天，已经不能不面对深层次问题尤其是存量调整问题，这必然导致利益的再分配，利益集团的冲突日趋激烈。政府为了维持社会经济稳定，倾向于维持原有管理体制不变。第二，政府保证其管理有效性的需要。我国在过去几十年为了实现重工业优先发展的目标，形成了一整套内生的经济管理体制，政府对信息完全垄断，微观经济单位只能根据政府的指令行事。改革后，企业和地方政府获得许多自主权，如果存在大量公开信息，它们就很容易利用信息自行协调，从而削弱中央政府经济管理的有效性。而中央政府却没有动力放弃信息的垄断地位。第三，维持“信息租金”的需要。改革后国民收入分配格局发生了很大变化，政府的财政收入占国民收入的比重下降很快，难以维持庞大的官僚体系和支持经济建设，各部门只好各显神通，利用手中的职权获取某种收益，“信息租金”是很重要的一个方面。这导致我国目前出现严重的利益格局分化、信息分割现象。
为了扭转这种局面，我国政府职能的转变必须有一个成熟的机制，即，首先政府和民间组织应有一个较为完善的信息沟通渠道，这样政府才可能意识到自身信息能力的缺乏，自觉进行市场增进的改革，发挥民间组织的信息优势；其次也是更为重要的是，政府必须接受外部的制衡和监督。因为政府干预有很强的路径依赖，容易形成既得利益集团，即使政府干预严重阻碍了生产力的发展，也不能完全指望政府能主动进行变革；但如果有外部力量的制衡，政府就会权衡改革的成本和收益，使之成为可能。
3、关于直接融资与间接融资
（1）信息问题决定了我国以间接融资为主的基本格局
赫尔曼等人强调培育有效的银行对发展中国家实现金融深化至关重要；在银行体系逐步健全的阶段，不应高估证券市场的作用。但他们也认为，随着经济朝更自由、更具竞争性的金融市场这一大方向迈进，金融约束的力度要适时减轻。
这一分析是符合各国金融发展实际的。从信息的角度看，直接融资和间接融资对信息的要求是不同的。筹资者若想通过证券市场顺利地进行直接融资，信息必须充分、公开，否则投资者无法作出投资决策。在有效的证券市场中，金融产品的价格已包含所有市场参与者可获得的全部信息，信息在市场上迅速传播，既简单又有效，每个市场参与者获得信息的机会是平等的。通过证券市场进行资源配置，兼顾效率和公平。但证券市场普遍存在信息不对称，投资者很难掌握筹资者的内部信息，导致逆向选择和道德风险问题，金融产品的价格远远偏离其内在价值，证券市场远不是有效的。发展中国家市场化程度低，公开信息较少，信息不对称较严重，证券市场很难发展起来；即使在市场经济高度发达的国家，证券市场的作用也不如一些人认为的那样大。
在发展中国家，银行却有可能解决信息不对称问题。银行与企业有着长期共存的关系，通过经办企业的结算帐户、提供流动资金贷款、在企业董事会中占据重要席位等途径获得企业的内部信息。内部信息难以标准化，只有银行才能对其进行加工、利用。虽然通过银行进行间接融资会造成信息某种程度的分割，但在信息不对称的情况下，这是一种次优的、现实的选择。世界各国大都经历过间接金融长期占主要地位，接着直接金融才逐渐发展起来的历程。即使证券市场发展起来了，在市场上融资的也大多是实力雄厚、信誉卓著的大企业，中小企业仍主要通过银行融资。因为大企业为公众所熟知，财务制度规范，容易满足证券市场对信息的高要求；而中小企业的财务制度往往不健全，投资者掌握其信息要耗费大量成本，银行却能低成本、高效率地获得这些企业的内部信息。
总之，金融约束政策所提出的重视银行的作用很值得我们借鉴。我国证券市场已有近十年的的发展历程，但间接融资仍占绝对主导地位，并非偶然。
（2）为银行提供适当的激励
赫尔曼等人认为，银行之所以缺乏吸收存款、监督贷款的动力，是因为银行难以从竞争性市场中获得较高的收益；银行的特许权价值较低容易造成经理人员进行投机或侵吞银行资产。因此，政府应该控制存款利率，限制银行竞争和资产替代等等。这种分析不符合我国实际，所提的“药方”大多难以奏效。首先，我国银行之间恰恰缺乏充分、公平的竞争。目前我国工农中建四大国有银行占国内存贷款的份额分别高达70%、80%以上，1994年前98%以上的再贷款都给了这四家银行（中国金融体制改革跟踪研究课题组，1997）。可见，我国银行的市场准入限制是非常严格的，银行垄断程度相当高。因此，限制竞争和市场准入，对我国商业银行改革不利。其次，人为地压低存款利率使银行获得一定的利差不符合我国金融体制改革的方向。利率是资金的价格，一旦被扭曲，将导致价格信号紊乱，增大经济中的不确定性，降低资源配置的效率。实际上，在我国市场经济相对发达的沿海地区，利率已经或明或暗地半自由化了，人为控制利率，既无必要，也行不通。再次，限制资产替代，防止居民提取银行存款投入证券市场，在现阶段固然可以维持银行正常的经营和金融体系的稳定，因为当前我国银行的不良资产问题非常严重，而资本金长期得不到补充，如果没有大量的新增存款，可能出现极大的金融风险。但长远来看，这种政策不利于银行效益的提高。因为限制居民的投资渠道，银行将没有动力为保住存款而改善服务和积极监督贷款，不断累积的不良资产问题一旦总爆发，后果不堪设想。总之，金融约束为银行提供激励的具体政策对于我国已经开始的金融深化的现况并不可行。
我国银行的根本问题是尚未真正成为自主经营、自负盈亏的金融企业，缺乏预算约束和风险约束。问题的根源在于政府不愿或无法正视其信息能力的不足，仍对国民经济进行过多的直接干预，将银行作为管理经济的工具。这明显表现在银行仍承担大量的政策性业务，当宏观经济走软或政府出于某种需要时，这种政策性业务往往急剧增加。同时，中央银行又拿出一大块货币发行收入给银行，[①]作为准备金、备付金的利息，这等于向银行提供补贴。众所周知，通常中央银行无需对准备金付息，也不向银行要求备付金；而货币发行收入理应上缴财政。可见，政府过多干预经济扭曲了财政、中央银行、商业银行和国有企业的关系。政策性贷款业务给银行背上沉重的包袱，同时又使其有借口弱化预算约束。银行的利润率不能作为评价其经营绩效的指标，银行出资人（目前主要是政府）也就不能据此对经理人员进行奖惩。加上银行实际上没有破产的威胁，造成银行缺乏风险约束。赫尔曼等人提出要增加银行的特许权价值是不错的，但所用的手段——控制存款利率——有助于增加银行资本，却不利于改变银行缺乏风险约束的状况。
因此，为了使银行有较强的动力吸收存款和监督贷款，最重要的是政府不再把银行视为管理经济的工具，同时在银行业中引入充分竞争机制，使利润率能准确反映银行经营的绩效。政府不一定都让陷入困境的银行破产，但至少可以对其经理人员施以严惩。
三、简要的结论
根据上文的分析，可得出几点结论：
1、信息与激励是解决经济问题的两个基本出发点金融约束政策意识到政府的信息能力也是有限的，因此政府应发挥市场增进的作用，在民间部门设立租金，使之发挥信息优势，解决信息不对称问题。这就兼顾了信息与激励这两个解决经济问题的基本出发点，具有重要的借鉴意义。
2、我国在转轨时期应主要发挥银行的信息优势
金融约束政策的焦点是政府通过设立租金，发挥银行的信息优势。此点较符合我国当前的实际。证券市场对公开信息的充分性和准确性要求很高，而我国在转轨时期信息不对称现象严重，引发大量逆向选择和道德风险问题，证券市场远不是有效的，因此在积极稳妥地发展证券市场的同时，不能对其在资源配置中的作用期望过高。而银行掌握企业的内部信息，通过银行监控企业，虽然可能导致信息一定程度的分割，但却是解决信息不对称的次优选择。
3、金融约束对银行的激励政策在我国不可行
金融约束的目的是在银行部门创造租金机会，使其获得高于竞争性市场所能提供的收益。这种对银行的分析不符合我国实际，金融约束的具体政策，包括控制存款利率、限制银行业的竞争和资产替代等，一旦实行，可能造成价格信号失真、信息问题加剧、银行更缺乏吸收存款、认真管理其资产组合的积极性。我国银行的主要问题是仍作为政府管理经济的工具，承担过多的政策性业务，垄断性强，缺乏预算约束和风险约束。因此，政府要将银行办成真正的金融企业，为其创造充分竞争的环境，使其具有预算约束和风险约束。
4、政府的经济职能应随着它的信息能力的变化而变化
政府的信息能力随着经济的发展、市场范围的扩大而相对降低。政府的经济职能应随其信息能力的变化而变化。在经济发展水平低，民间组织不发达的情况下，政府信息能力相对较强，主导经济发展可能是有效的；政府的信息能力下降了，就应该发挥市场增进的作用，为掌握内部信息的民间部门（银行）解决信息不对称问题提供适当的激励。无论是政府直接干预还是让银行发挥较大的作用，都会导致信息的分割，影响公开信息的充分传播。因此，经济自由化、市场化，让承载最多信息、传播最快的价格信号调节经济，应是一种理想的模式。
注释：
① 货币发行收入指的是中央银行的货币发行量减去印钞成本。印钞成本相对于货币发行量微不足道，可以忽略不计，所以货币发行收入约等于货币发行量。众所周知，我国每年新增的货币发行量数额十分巨大。
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