高等教育系统的重构及其前景——1990年代以来中国高等教育管理制度的改革,本文主要内容关键词为:教育系统论文,管理制度论文,重构论文,前景论文,中国高等教育论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:G647 文献标识码:A 文章编号:1000-4203(2003)04-0009-04
自1970年代末期中国政府实行改革开放政策以来,随着社会政治、经济和文化的深刻变迁,中国高等教育系统的面貌发生了巨大的变化。仅以全国在校大学生的规模为例,1980年为166万人,占18-22岁人口(大学适龄人口)的2.24%;1990年,学生数增加到442万,占适龄人口的3.45%;2000年,学生总数达到1184万,占适龄人口的比例增加到了12.9%。[1]到2002年底,高等学校在校学生数激增到1600万人,占适龄人口的比例历史性地达到了15%,实现了由精英高等教育到大众高等教育的历史性转变。[2]美国高等学校在校生占适龄人口(18-21岁)的比例从3%增加到15%经历了整整50年(1890-1940),日本经历了约40年(1930-1970)[3],而中国仅仅用了12年(1990-2002)。
中国高等教育在规模上的跨跃式发展,取决于多种因素的作用:整个国家经济发展水平的快速提升;城镇化进程的加快;中等教育的普及;劳动力市场的需求;人们对更多更高教育的追求,以及政府政策的引导和激励等等,但其中起基础性作用的因素则是高等教育制度,尤其是国家宏观高等教育管理制度的变革与重构。
合理有效的制度对于一国高等教育事业的发展具有根本性的意义。这种制度既包括由法律、行为和道德规范等组成的规则系统,也包括组织机构体系。中华人民共和国建国之初,曾经建立起了与当时的政治经济制度相一致的集中统一的高等教育制度,促进了高等教育事业的发展。但是随着经济社会的变迁,中央高度集权的教育制度的弊端日益显现,并在很大程度上成了高等教育事业进一步发展的障碍。比如政府严格的计划管理,使得高等学校丧失了自主发展的动力、能力和活力;政府业务部门各自办学,导致学科、专业重复设置,资源大量浪费;单科院校过多,学科间难以沟通融合,学生知识面狭窄,适应能力普遍薄弱,等等。自1980年代初期,中国政府开始尝试改革高等教育的管理制度,经过近10年“摸着石头过河”式的探索,到1992-1993年终于形成了比较清晰明确的改革与发展目标,即在1990年代,初步建立起与社会主义市场经济和政治体制、科技体制改革相适应的“教育新体制”。[4]为实现这一目标,中国高等教育的宏观管理体制进行了一系列重大改革。
1.改变政府与高等学校的关系,由“政府直接办学”转向“政府引导和监督办学”
1995年3月18日和1998年3月29日,全国人大常务委员会分别颁布了《教育法》和《高等教育法》。两部法律均规定“学校自批准设立之日起取得法人资格”,行使“按照章程自主管理”的权利和履行“遵守法律、法规”的义务。
制度改革不仅要求创立新的规则,还要求组织系统的相应变革。1998年,政府对中央教育管理部门等政府机构进行了重大改组,将原国家教育委员会更名为教育部。新教育部的职能由过去国家教委对高等学校实行直接的行政管理转向宏观的统筹规划与管理。这一转变标志着政府宏观调控,高等学校依法自主办学的新的运行机制开始形成。
2.调整中央政府与省级(自治区、直辖市)政府权限的划分:高等教育由中央政府统筹管理为主转向由省级政府统筹管理为主
1993年以前中国高等教育的统筹权、管理权和新建高等学校的审批权(包括高等学校的命名权)主要集中在中央政府。但随着地方经济的发展和市场经济体制的确立,一些经济实力迅速增强的沿海省份,包括北京、上海等直辖市纷纷要求中央能给予特殊政策,允许依照本地的条件来发展高等教育。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)在一定程度上反映了这种要求。《纲要》指出:“在中央与地方的关系上,进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下,对地方举办的高等教育的领导和管理、责任和权力都交给省(自治区、直辖市)”。“中央要进一步简政放权,扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属院校的统筹权。”[5]
为了切实落实《纲要》的精神,1994年7月,中央政府颁布了《关于〈纲要〉的实施意见》。《实施意见》明确指出:“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理,以省级政府为主的体制”。[6]到1990年代末,上述改革目标已经达到。1993年,中央政府直接管理普通高等学校358所,到2000年底,减少到了约116所。而同期省级政府管理的普通高等学校由704所增加到925所。[7]
高等教育管辖权由以中央政府为主向以省级政府为主的转变,一方面有利于各省(自治区、直辖市)统筹规划,因地制宜地发展本地的高等教育。事实上,近些年来一些经济发展较快的省市一直在努力这样做。另一方面有利于中央政府集中力量办好和建设好“一部分关系国家经济、社会发展全局”的重点大学和重大教育工程项目。如原国家教委自1993年7月开始实施的“211”工程重点建设项目,即“面向21世纪,重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科”。设立这一项工程的目的是“推动高等教育的体制改革,提高我国高等教育的教育质量、科研和管理水平,实现高层次人才的培养立足国内,为我国进入21世纪准备骨干人才”。[8]到1998年底,该工程正式立项建设的高等学校有61所,重点学科建设项目387个。61所学校(包括中国教育科研和计算机网、高等教育文献保障体系2个公共服务体系)建设资金总量为82.68亿元(另有配套建设资金52.55亿元)。国拨高等教育经费总额1993年为155亿元,1997年为327亿元。[9]可见国家额外拨付用于“211”工程项目的资金总量是相当巨大的。
1998年下半年,经中央政府批准,教育部又设立了“创建世界一流大学计划”(简称“985”计划),重点支持北京大学、清华大学等若干所重点大学尽快进入世界一流大学的行列。从1999年度到2001年度的3年内,仅这两所大学就获得国家重点建设资金各18亿元(每校年均6亿元,约相当于年均经常费的6倍)。教育部还同有关省市及中国科学院和国防科工委共同重点建设南京大学、浙江大学、复旦大学、上海交通大学、西安交通大学、中国科技大学和哈尔滨工业大学等7所著名大学。2000年以来,进入“985”工程重点共建的学校又增加了中国人民大学、北京师范大学、东南大学、华中科技大学、天津大学、重庆大学、四川大学、同济大学、兰州大学等共计21所重点大学。[10]
此外,还有已在实施中的“面向21世纪教学内容、课程体系改革计划”和“跨世纪现代远程教育工程计划”等。
3.调整中央政府教育主管部门与业务部门的关系,改造部门办学体制
中国原有高等教育系统的主要特点之一是部门办学。中央政府的各业务主管部门几乎都有自己的学校系统。1990年,全国共有普通高等学校1075所,其中中央部门所属高校就达354所(原国家教委所属36所),占全国高校总数的1%。在地方所属的721所高校中,很大一部分也是由省级政府的业务部门主办的。这是造成中国高等学校中单科院校过多及其他许多弊端的根本原因之一。
1998年,在国务院机构改革中,原机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部、化学工业部、国内贸易部、国家轻工总会、国家纺织总会、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业总公司等9个部门改或组建为国家经贸委管理的9个国家局。同年7月,国务院作出了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》。决定对上述9个中央部门所属共211所学校(其中普通高等学校93所,成人高等学校72所)的管理体制进行调整。93所普通高等学校中,除2所(中国矿业大学和华北矿业高等专科学校)暂时仍由国家煤炭工业局管理外,其余91所都实行中央与地方共建,72所成人高等学校全部划转地方管理。[11]
这是新中国建国以来对部门办学体制最大的一次改革。这次改革的顺利进行,“标志着中央部门院校管理体制改革工作已经驶入快车道”[12],显示了1990年代中国高等教育“难度最大”的“一项全局性改革”已经取得了明显进展,为全国性、区域性、地方性三类学校形成新的布局奠定了基础。
4.高等学校办学主体的变化:由政府独家办学到社会力量参与办学
在中国,长期以来政府一直垄断着高等学校的举办权。这同在经济领域长期不允许非公有经济的存在类似。但改革开放以来私人经济的迅速崛起,推动了中国经济体制的改造和发展。与此同时,1980年代初期以来,民办高等学校也开始涌现出来,但中央政府对其却迟迟不予认可。直到1993年《纲要》的颁布,中央政府才明确宣布:“改变办学体制。改变政府包揽的格局,逐步建立以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制。”[13]同年8月17日,原国家教委印发了《民办高等学校设置暂行规定》,正式承认“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分”。1995年颁布的《教育法》,规定扩大教育机构举办主体的范围:“国家鼓励企业事业组织,社会团体,其它社会组织及公民个人依法举办学校及其它教育机构”(第25条)。1997年7月31日,政府颁布《社会力量办学条例》,把非政府部门举办的教育机构通称为“社会力量办学”,但同时规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。[14]
1998年下半年,中国政府的谨慎态度开始转向“鼓励”和“支持”,这反映在国家颁布的《高等教育法》中。该法规定:“国家鼓励企事业组织、社会团体、其它社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革和发展”(第6条)。2002年12月28日全国人大常委会又通过了《民办教育促进法》,目的是进一步规范和推动中国民办教育的发展。
截止1999年底,中国共有民办高等教育机构1200余所,在校学生1488万人。[15]到2002年末,得到教育部认可的具有颁发学历文凭资格的民办普通高校已达131所,其他为由各省市区教育委员会批准设立的以职业培训和准备参加国家高等教育自学考试为主的民办高等学校。
中国社会力量办学的崛起及相应规章的建立,改变了中国高等教育由政府独办的局面,出现了公立与私立高等学校并举的新格局。诚然,社会力量办学还存在种种问题和困难,需要不断地改善,但是社会力量办学正在有力地推动着中国高等教育的改造,正在促进中国的高等教育向着大众化和终身化的方向迅速迈进。
综上所述,1990年代以来中国高等教育宏观管理制度的一系列变革,不是局部的、零星的改变,而是整个制度的“转型”,是高等教育模式的“转换”,是从一种高等教育系统转向另一种新的高等教育系统。如果用最简单的词汇来概括这种转变,可以较为确切地称之为“重组”。重组并非是抛弃原有的系统,而是用新的理论和原则,用新的模式和运行机制对原有系统进行根本性的改造并发展成为一种新的系统。这种由旧体制转向新体制,由旧系统重组为新系统所遵循的新原则和所显示出来的基本发展趋势,可以归纳为“分权”、“分层”、“竞争与合作”。
所谓分权,就是由对高等教育的高度中央集权转向以地方分权为主,高等学校由政府的附属机构转变为法人实体,政府由直接办学转向宏观指导和监督。
所谓分层,是指将过去比较平坦的高等教育系统转变为带有明显层次等级的金字塔式结构系统。
这个金字塔式结构系统的顶层,目前是进入创办世界一流大学行列的9所大学;第二层是进入“211”工程计划的除以上9所大学之外的约50余所大学;第三层是教育部所属的其他全国性重点大学以及中央政府业务部门和各省(自治区、直辖市)重点支持的大学;第四层是其他四年制酶大学和学院(包括少数有资格授予学士学位的民办高等学校);第五层是专科性普通高等学校(含高等职业学校、两年制学院)和成人高等学校;第六层是社会力量举办的其他高等学校;第七层是近年来平均每年有近百万人次参加的高等教育自学考试系统。处于第一到第三层的大学一般可以称作研究型大学;处于第四、第五层次的大学一般属于教学型大学;处于第六层次的大学带有培训型大学的一些基本特征;处于第七层次的自学考试系统或许可以归结为大众性和普及性高等教育之列。
除了高等学校之外,系科之间以及教师队伍内部也出现了明显分层的现象。
应当说高等教育系统的分层是一种客观存在。不同的学校、学科和教师,在办学条件或自身状况、业务水平、学术声誉等方面,有着各种各样的差异,只是过去这些差异往往不被承认或主观上使之缩小。而1990年代以来,政府(包括高等学校自身)通过采取分层策略以实现改革整个高等教育系统的战略目标,劳动力市场、科技服务市场和高等教育的顾客(雇主和学生等)的选择也促成了这种分层化。分层给更多的人们提供了选择和发展的机会。
分权和分层必然导致同一层次或相近层次学校、学科及人员之间的竞争。以往的平均主义、大锅饭、终身聘用制等已开始被“优胜劣汰”的竞争原则所逐渐取代。同时,高等学校之间,高等学校与政府部门、科研院所、企业间,以及国际性的合作则越来越广泛。
分权、分层、竞争与合作产生的一个明显结果就是高等学校的特色化、多元化和多样化。过去高等学校“千校一面”的状况已不复存在。各高校在努力适应自己所处环境的过程中,必须想方设法办出特色。高等教育的领导管理体制及经费来源已经多元化,高等学校的类型、办学模式也越来越多样。
1990年代以来中国高等教育系统重组的过程,是一个恢宏的历史变迁过程。在这一过程中出现的新旧体制的矛盾和冲突,新旧思想观念的矛盾和冲突,不同利益群体之间的矛盾和冲突是极其纷繁复杂的。尽管如此,这一历史巨变却实实在在地发生了。与中国的市场经济体制在总体上相一致、与21世纪中国和世界发展趋势在总体上相一致的新的高等教育体系已经开始建立起来。
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