论集体林权制度改革中的权力机制，本文主要内容关键词为：论集论文,制度改革论文,权力论文,机制论文,体林权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
福建、江西、浙江等集体林权制度改革先行地区，在许多方面进行了积极探索和大胆创新。具体表现为：福建省在2004年开始有步骤、有计划地推进一系列林改配套改革，以求尽快建立起符合社会主义市场经济要求的新的林业发展体制和机制。改革主要体现在以下几个方面：建立完善的林业社会化服务体系；建立新型的林业合作经营体系；建立规范的森林资源流转体系；建立可持续的林业发展支撑体系；建立高效的林业管理体系。江西省在集体林权制度改革中，坚持尊重历史，认真化解矛盾纠纷，还利于民，还权于民，把改革的决策权交给群众，制定预案，维护林区秩序的稳定。内蒙古在因地制宜，分类实施，积极探索集体林权制度改革的新路子时采取了“一均、二分、三卖、四租”的产权改革方式，也就是实现权益平等，户有其林；方便经营，无偿划分；公开公正，竞价承包以及租赁经营。浙江省在集体林权制度改革中着重转变经营理念，加快林业结构调整，推进山林经营机制的创新，强化依法治林意识。这些都是我国集体林权改革中的积极探索。
但是，要想使集体林权制度改革取得全面成功，政府首先要处理的是权力机制创新的问题。具体说来表现在以下几个方面：
（一）在集体林权制度改革中应当尝试实现双向度的权力行使方式
集体林权制度改革涉及多种利益主体和各方面的利益，但最基本的是要处理好集体与农民、管理与放活两大关系。推进这次改革需要做好各个方面、各个环节的工作，但关键是林权界定与林农决策这两个方面。也就是说，在集体林权改革中，要认真抓好主体改革和配套改革的并行，即明晰产权和经营主体及管理体制变革和运行机制创新。换言之，必须围绕林业确权这一主体改革，因地制宜、因势利导地推进各项配套改革。而要把集体林权制度改革的这些目标落实到处，权力机制创新的要求就日益凸显了，主要表现为改革中要实现双向度的权力行使方式。一方面，政府对林农进行引导与提供相应的服务；另一方面，林农有自主决策的权力，同时有对行使权力的政府部门进行监督的权力。其中，政府与林农的关系可以图示为：
在改革中，各级党委政府坚持主要领导亲自部署，分管领导具体负责，有关部门密切配合，定时分析林改态势，探讨解决林改疑难问题，并着手进行权力机制创新与调整。在改革方式上，注重充分体现民意，只要不违反法律政策，采取哪种改革模式，由村民民主讨论决定，任何部门不横加干涉，尊重群众首创精神，允许群众依法采取各种措施解决改革中出现的疑难问题。这就是实现权力的双向度行使方式的大胆尝试。
（二）在集体林权制度改革中运用法律制度来制约权力
首先，在集体林权制度改革中运用法律制度制约权力是必要的。权力制约是与权力的存在联系在一起的，有了权力就必须有权力的制约与之伴随。否则，权力就会变质、异化。孟德斯鸠曾提出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[4]154在我国集体林权制度改革的准备阶段，需要通过各种新闻媒体，通过干部培训，张贴告示，发放小册子等多种形式，广泛宣传改革的法律、法规、方针与政策等，为集体林权制度改革中规范权力的行使拉开序幕。在集体林权制度改革的实施阶段，需要面对林权的诸多历史遗留问题，建立规范的林木所有权、林地使用权流转机制，借助法律制度来规范权力的行使。在集体林权制度改革的总结推广阶段，需要规范集体林权制度改革成果涉及所有权和使用权的价值实现路径、林地租金的形成与使用、林业要素市场及其交易成本、产权变更后的服务体系、政府与市场及社会力量的伙伴关系等问题[11]。总之，要长期保持集体林权制度改革成果，必须借助法律制度来保证所有权与使用权拥有相互独立的价值实现路径。换言之，通过法律制度来保证林地所有权实现的基本方式是林地的租金，即林地使用费，而林地使用权则朝物权化发展，即在很大程度上成为一种财产权。
其次，在集体林权制度改革中运用法律制度制约权力是可能的。在集体林权制度改革中，要解决界定产权、农民决策这两个关键问题，搞好主体改革和配套改革就必须通过法律制度来制约权力，实现改革的“三个基础”，即改革坚持以家庭承包经营为基础、以林业“三定”为基础和以村为基础。我国《宪法》第8条中明确规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”《农村土地承包法》规定，对“人山矛盾”采取“减人不减山，增人补公山”或“动钱不动山，分利不分林”的办法。按照《村民委员会组织法》规定，充分发挥村民自治的作用，按照依法依规、分类指导、尊重历史、以民为本、利益兼顾、稳定第一的原则，由村民群众依法确定山林承包经营的具体形式，进一步落实好深化林权制度改革的具体任务。除此之外，还有《森林法》等法律法规都为集体林权制度改革中制约权力提供了相应的法律依据。集体林权制度改革如果依据这些法律法规办事，实现改革内容、程序、方法与结果公开，就能确保群众的知情权、参与权、决策权与监督权。
江西、浙江、内蒙古在改革过程中，坚持依法操作，实行高位推动，精心组织，明确责任，确保稳定，充分调动广大林农的积极性并发挥其主体作用，从而实现了林业发展和林农增收的长效机制。也就是说，通过改革，明晰了林地经营权和林木所有权，调动了群众的造林积极性，绿化步伐得以加快；林地林木落实经营主体后，提高了经营管理水平，增强了防护效能；农民自发利用林地林木，实行多种经营，收入也增加了；在改革过程中，规范运作，公示改革的各个环节，实行“阳光作业”，建立健全了服务体系，完善监督管理机制，实现了资源增量、农民增收和社会增效。这表明，集体林权改革已经取得了积极进展，林农从中得到了益处。
第三，集体林权制度改革中存在着权力制约的困境。张康之把权力制约方案的基本目标归纳为以下三个方面：“(1)防止权力的滥用；(2)实现社会公正；(3)保障公民权利的实现。”[7]127但是，这些目标的实现程度是一个令人堪忧的问题。同样，在集体林权制度改革过程中，不得不特别关注的是：集体林权改革是一项相当复杂的工程，制约权力、实现社会公正及保障林农权利，除了可以通过明确的法律法规来判断和规定外，还隐藏着—个问题，即如何把握权力执行过程中的自由裁量权的度，这就需要决策者进行伦理学思考才能实现，是一个需要进一步加以探索的课题。
（三）在集体林权制度改革中维护行政权力的公共性
集体林权制度改革所要追求的终极目标是实现生态效益、经济效益与社会效益三者共赢，因此，在改革中自始至终都必须坚持行政权力要维护公共利益的准则。也就是，在集体林权制度改革中必须倡导：树立正确的政绩观，除去部门利益，切断旧的权力运行方式的惯性，防止权力“寻租”现象的产生。而改革在维护行政权力的公共性方面，要从以下几个方面着手：首先，转换政府职能，明确角色意识，分层次落实责任。不管是制度层次、管理层次还是技术操作层次，政府角色始终是在追求公共利益的最大化。其次，改革要合理划分政府各层级之间，政府与林农之间的权力。最后，改革必须坚持法治与德治并重。法制是集体林权制度改革中维护行政权力的公共性的底线，一切权力的实施都必须以法律制度为依据。但是，这项复杂的改革仅仅提出坚持法治还是不够的，还需要在此基础上提倡德治，只有实现了德治与法治的并重，才能真正维护行政权力的公共性。
（四）集体林权制度改革中可以采用多种手段来实现其权力运作
在集体林权制度改革流程中，政府可以通过市场来设定相应的各项可操作的指标，以求规范行政权力的运作，减轻行政权力对林业经济自由发展的干预；也可以通过树立以人为本的观念来充分调动林农的积极性，发挥其主体作用。在权力运作过程中，需要建立起权力制约权力、权利制约权力、社会制约权力以及道德制约权力的多维权力制约体系。进而，强调政府引导林农积极参与管理集体林，提供以公民为导向的公共服务，重视服务项目自身存在的必要性与合理性；实现效益评价与行政问责的一体化；政绩评价指标呈量化、精细化趋势；行政权力维度与社会、生态与经济效益出现系统配置。总之，通过权力机制创新来实现行政理念的转变、管理技术变革、组织流程再造乃至政府与林农、社会关系的变革等多个层面。
从以上几个省份的集体林权制度改革来分析，我们可以看到：在改革过程中，政府相关部门力求把目标定位在为林农提供服务上，即政府机构的权力应被设定为建立起一个完整的服务化体系：建立起政府与林农之间的沟通系统，实现政府相关部门与林农之间的零距离接触，营造和谐相处的人际关系；建立与集体林权制度改革相应的智能（信息搜集）系统，对社会公开相关的政策法规以及措施，构建和谐创业的社会氛围；通过正式的和非正式的手段或方式，重新调整并明晰产权，进行合适的权威分配；政府为建立林业的可持续的林业发展支撑体系，而考虑建立预算系统，实现资源的合理配置；实行相应的配套改革，设立相应的管理机构并确定其目的与职能的程序，通过各机构或部门之间的互动，挖掘其创新方法来实现组织的创造力。换言之，政府在明晰和重新调整产权的过程中，尝试平衡权力运行机制，实现对林农的引导并为其提供相应的服务。反过来，政府也倾听林农的反馈意见并接受林农的监督。政府创新权力机制的目标是引导林农自主决策，逐步提高自主管理集体林的能力，并统筹兼顾，保障集体组织与林农的合法收入、合理利益，形成各方可持续发展的利益保障机制。总的说来，通过改革，应建立起农民自主经营林业的体制和机制，保证他们能按照市场的需求和林业内在规律，自主决定经营方向、经营模式和经营目标。
收稿日期：2007-04-26
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