创新农村公共产品供给主体的对策建议——基于对楚州区农村公共产品需求的问卷调查，本文主要内容关键词为：农村论文,产品论文,问卷调查论文,对策论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F32[文献标识码] A[文章编号] 1008-9314（2007）04-0025-04
楚州区地处京杭大运河与苏北灌溉总渠交汇处，楚州区即原县级淮安市。2001年2月行政区划调整，原淮阴市更名为淮安市；原淮安市撤市建区为楚州区，属辖现淮安市，位于江苏省苏北中部，总面积1520多平方公里，拥有耕地140万亩，辖28个乡镇，人口122.2万，其中农业人口100万。境内地势平坦，气候温和，四季分明。
一、农村公共产品的供给不足直接影响着新农村建设的进程
（一）农村公共产品需求的现状特点
建构农民需求导向的农村公共产品供给制度，关键是有效地把握农民需求的现状、结构和特点。这里我们根据问卷调查所反映的资料和数据对当前农民的公共产品需求进行一些量化描述和分析。调查表明，当前农民的公共产品需求呈现出严重的供给不足状态，具体表现为农村公共产品供给严重失衡、乡镇政府债务危机严重、农民对现有的公共产品评价不高以及现有公共产品需求强烈但表达不足等各种问题。
1.农村公共产品供给存在严重失衡。主要表现在：其一，农业基础设施供给不足。许多地方的水利设施因维修经费短缺，致使水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养已经老化，渠道淤积堵塞，丧失了防灾抗旱的基本功能。调查显示，农田水利建设目前正面临着巨大的困难，一方面“大家各顾各，没人搞农田水利建设”（41.3％），“村组干部很难组织农民搞农田水利建设”（46.4％），从乡村公共产品供给的组织生产方式看，家庭联产承包责任制下的农民对自身劳动力享有支配权，从而使乡村干部很难组织农民进行新的建设工作，在农村公共产品供给过程中不能无偿使用农民的劳动力，致使乡村治理主体丧失了利用劳动代替资本的方式来增加公共产品供给的可能。另一方面，农民之间缺乏组织，分散而无法达成合作的行动。“水塘、水坝和灌溉设施没有人管”（32.6％）、在回答“灌溉、抗旱感到困难和十分困难的”（41.1％），而且“经常发生用水纠纷和冲突的”（32.5％）。显然，目前乡村治理模式的新特点必然要求对乡村公共产品供给制度进行相应的改革。其二，农村公共产品供给不能适应农民的需求。农村公共产品供给制度在改革开放20多年内，仍然是人民公社时期制度外供给制度的继承和延伸，从而造成乡农村治理模式与农村公共产品供给制度之间不能实现有效地统一，仍按过去的机制来供给农田水利公共产品已经难以为继了。其三，农业科技供给匮乏。从调查所列的各项公共产品的反馈结果来看，农民在面临生产和生活的公共需求问题时，通过公共产品供给来解决的比较少。以农业技术为例，我们设置了农业良种信息、购买方式、水产养殖技术、农作物、水产防病治病技术处理、农资农机购买使用方式以及禽畜防病防疫等问卷来反映农民需求满足的情况。调查显示，在农作物的病虫害处理上，有71％的农民依靠“自己的经验来解决”和“询问其他有经验的村民”用这些自发的经验式方法解决，依靠“县乡农技站和农技员帮助解决”的只有14.7％，通过其他途径依次为“农业方面的电视、广播、报刊”（6.8％）、“村委会和村干部”（3.9％）以及“农民的农业技术协会”（3.6％）。
除了对农业新品种的信息获得主要通过大众新闻媒体及一些良种培育和经营企业（如种子公司）起到较大的作用（47.8％）外，其它农业技术以及相关的农机、农资等农民需求的公共产品，其需求所能得到的满足程度相当低，农民只能以个体的方式高价来购买这些公共产品或者干脆不用它们。在调研时一位村干部说，现在费工费时的农活，如农家肥、运秸秆，挖河泥、除草等基本没人干，出现了“家家户户忙挣钱，不问怎么种好田”的局面。一些新的耕作方式对农业环境产生了负面影响，由于耕作机械和耕作技术不配套，秸秆难以就地还田，农民便将秸秆付之一炬，有的甚至直接将其推入河里，河塘成了“天然垃圾场”。传统农业的物质循环、能量流动被高投入、高污染所替代，许多能源、肥源变成污染源。比如上世纪七八十年代农村兴办的沼气池，因为费工费时，现在大量消失。农村垃圾因其非有机质成分增加，已不再制作农家肥，而是在家前屋后、河边桥头任意堆放，而管理与处理处置方法又十分原始。据调查，当前农村相当大一部分畜禽粪便等各种垃圾都被直接排放到环境中，对水体、土壤、空气等造成了极大的污染。
2.农村公共产品需求普遍得不到满足，农民技术培训是当务之急，乡镇债务危机不可轻视。在调研中大坪村的邢书记认为，目前农民增收最主要的问题是资金和技术不到位，最根本的问题还是村民的文化水平不高，加大对农民的技术培训是当务之急，但村委会缺乏培训资金，培训的基础设施也非常差，全村连一部电脑都没有，无论是信息还是技术都跟不上时代发展；村民的文化水平不高，几乎没有什么培训制度。对于村财政的困境，村民也表示了自己的看法：村委会什么都没有，连办公都像是打游击。农民靠集体指望不上；只好靠个人，看老天爷的脸色行事了。乡财政日子也不好过。南闸镇办公室的郭主任也深有感触：巧妇难为无米之炊啊！以前乡镇财政是靠“三提五统”来维持正常运转，现在变成了转移支付，此外基本上没有什么资金来源，除了办公经费，基本就够支付乡镇干部的工资。镇里无力组织各种科研活动。从调研中了解到，农村环境成了“被遗忘的角落”。一些农村环保基础设施基本是空白。10多年来，农村环保除各种示范试点和创建活动有少量投放外，对面上工作几乎无资金投入。村级组织对农民的号召力非常有限，很多地方出现农村公共环境无人管、管不了的现象。县乡政府部门普遍感到农村环境管理难度很大。
农业生产效率的进一步提高首先就是对农业机械的使用。随着新农村建设工程的实施，虽然通过国家对农机购置补贴政策的推进，农机化发展正在逐步显现政策的实施效应。但由于大部分农村土地比较零碎，家庭拥有土地数量有限，因此，个体购买并养护农机，特别是大型农机的成本是十分巨大的。调查发现，农民的农机使用情况主要有两种，一是自己拿钱购买（46.9％），二是租用农机和设备使用（33.1％）。集体可以提供的以及农户合作购买使用的情况目前比例不大。这种状况不是因为农民不理性，而是相关的公共产品供给无法得到有效满足，只好提高成本满足需求。2007年春节前后，南闸镇全镇已有4户种田大户购买了大型收割机，11户农民购买了插秧机，61户农民购买了水泵，17户农民购买了手扶拖拉机，全镇农民购买农机具总投资在1500万元左右。
近年来，国有商业银行机构网点纷纷退出农村市场，县以下金融机构网点萎缩。资料显示，除邮政储蓄外，其他银行类金融机构网点数2005年较2001年减少了21.6％。有些金融机构农民几乎很难接触到，农户在金融机构的贷款率低。农村信用社支农的重要业务是开展农户小额信用贷款，但由于宣传力度不够、门槛过高等原因，农户对小额信用贷款不了解，申请率不高。调查显示，18％的农户表示没听过小额农户贷款，62％的农户听说过但没申请过，5％的农户申请过但没被批准。农民真正能从金融机构得到的贷款大约只有20％左右。当金融机构的贷款无法满足农民的需求时，只能靠民间借贷。调查显示，当农民资金紧张时，有97％的农民选择向亲戚朋友借，有4％的农民借高利贷，有8％的农民提前取出民间集资款。
农村经济和农业生产始终伴随着经营和自然双重风险，农业保险是农民减少损失、化解风险、保障安全的最主要的途径。但目前多数地区的农村金融服务基本上只有传统的存贷款业务，农民对保险、咨询、外汇等新兴的金融服务知之甚少。调查显示，有65％的农户不知道有农业保险，21％的农户尽管知道农业保险，但不想买。其原因，或者认为农业保险价格太高，或者觉得赔偿太低，或者认为理赔难，或者觉着保障范围窄，还有少部分农户对保险公司不信任。因此，当前农业生产的现状基本上还是靠天吃饭，频繁发生的自然、人为灾害使得农业生产的风险较大。
农村医疗卫生供给的匮乏是目前制约农村发展的一大问题。公立医疗机构运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化。调查表明，无钱看病已经成为困扰农民生存和发展的一个大问题，医疗风险完全由农民个体和家庭承担，无法享受作为公共产品的医疗是农村进一步发展的巨大隐患。
调查中，有70.3％的被调查者认同最大的困难是没有钱看病这样一种说法，这显示出农民对于自己未来的医疗安全问题缺乏基本信心，也是对医疗公共产品需求无法满足的直接反映。有48.2％的农户选择“有病时能熬便熬一下，实在不行再说”的医疗方式，自己去药房直接买药治疗的占到33.4％，而去医院看医生的只占16.2，这说明农村医疗卫生存在问题的严重性，致使小病拖成大病，得大病后由于经济等方面的原因而治疗不彻底，致使劳动力丢失或因病贫困和因病返贫的后果。
（二）农村对公共产品需求迅速增加，反应十分强烈。
主要原因有：一是农村公共产品的需求增加有收入效应，农民收入的提高对公共产品提出了更高需求。收入水平的提高还可以改变公共产品的属性。二是我国农村战略性经济结构调整，对农村公共产品供给的数量和质量提出了新需求。农业的增长和非农产业的发展也改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构。农业高科技的推广和农业产业化的繁荣所带来的农村经营方式的重大转变，都必然对农村公共产品提出更高的要求。农村社会由于文化基础设施较少，平时健康的文化娱乐活动并不多，这种状况非常不利于农民形成积极向上的文化心理和社会心理。调查表明，农民休闲时的文化娱乐：主要有看电视77.9％，其次是打牌、下棋、打麻将和聊天，分别占65.7％和53.1％，再次是读书看报、宗教活动等。农村一直是传统风俗文化活动气氛比较浓厚的地方。农民在这些传统文化活动中不断传承着乡土的文明，寻找到接续过去和未来、个人与家族内在文化意义的连接，从而构建起农村文化风格，满足其内在的精神需求。这便是农村文化公共产品。目前农村除了像春节等传统延续性的节日活动之外，而其余时间举办集体文化活动也非常稀少。
公共安全是政府为社会提供的最典型的公共产品。在社会转型期的农村，农民处在一个主要依靠乡村基层管理组织以及村规民约、传统习俗难以维持的社会变动之中。安全需求是大部分固着于土地上的农民的最为深层次的需求。农村的公共安全与社会秩序稳定也存在一定的隐患。生命和财产安全是人类的基本需求，目前农村的社会秩序欠佳，农民对公共安全的需求也表现得十分强烈。“对于农村社会治安”的回答认为“非常严重”或“有点严重”的占49.6％，“对于农村打架斗殴事件”有32.46％的村民认为“非常严重”或“有点严重”，“对于村霸现象”的回答有28.3％的村民认为“非常严重”或“有点严重”；29.5％的村民认为村民之间的矛盾“非常严重”或“有点严重”；“对于伤害等刑事案件”的反应有16％的村民认为“非常严重”或“有点严重”。农村养老问题和服务堪忧，缺乏服务设施。在调查中，“对于老人生活问题”有41％的村民认为“老年人生活很困难”，有52％的村民认为“老年人生活很一般”，只有17％的村民认为“老年人生活比较好或十分好”。可见，农村养老服务设施和养老服务体系缺乏反应十分强烈，这是农村公共产品服务建设中不容忽视的问题。
伴随着农村经济的发展，农民对公共产品的需求越来越强烈，这一需求在“城乡二元”供给体制下，就农村目前的情况看，一是几千年的文化沉淀对农民的观念、行为产生着重要的影响，使一部分人在涉及到自身权益时不能正确处理个人与集体、个人与国家的关系，其表现是对侵犯个人利益的公共产品有抵触心理和破坏现象。二是许多农民对公共产品的需求只能局限于最迫切需要的部分，而对于提高生活质量及外部效应较强的公共产品并不奢求。相反，他们对教育等机会成本较高的公共产品可能还会存有排斥心理。三是农民更多时候对关系到眼前利益的公共产品具有较强的需求，而较少考虑如环境保护等具有长远收益但又具有不确定性的公共产品。由此，如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国家全局利益的公共产品就会供应不足。
二、影响农村公共产品供给的主要因素分析
现行农村公共产品供给状况表明，公共产品供给的危机不仅是农民收入增长的制约因素，而且也是农民负担不断加重的重要因素。2006年，我国城镇居民人均可支配收入为11759元，同比增长12.1％，农民人均纯收入仅为3587元，同比增长10.2％，城乡收入差距进一步扩大为3.28倍。如果把城市养老、就业、医疗等福利性保障考虑在内，那么城乡收入的实际差距为6倍左右。在消费方面，我国城镇居民人均消费额是农村居民人均消费额的2.69倍；在储蓄方面，我国城镇居民的储蓄是农村居民的4.65倍；在社会保障方面，农村的社会保障，农村社会基本保障难以真正落实，城乡社会保障存在较大差距。如何保证各级政府对农村公共产品供给的效率是新农村建设成功与否的关键。当前，农村公共产品供给效率受到以下几方面因素的影响：
第一，政府对农村公共产品的供给严重不足。根据西方福利经济学派的观点，政府应是公共产品供给的天然提供者。提供公共产品同样是现代政府的重要职能。在新农村建设中，公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品，政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架，真正成为农村优质公共产品的提供者，能让广大农民能够像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且政府作为公共产品最重要的供给的主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外成本都压缩在最小的限度。
第二，政府对农村公共产品的转移支付资金漏损严重，资金使用效率不高。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差距更加明显。
第三，片面的政绩考核机制导致农村公共产品的供需失衡，农民的需求难以得到满足。目前，我国的政绩考核上存在较多的偏差。比如为追求“虚假政绩”，有些地方政府及领导干部人为夸大政绩，大搞“数字注水，片面政绩”，一些领导干部为了片面追求任期内“辉煌政绩”，大搞低水平重复建设，导致资源基础被过度利用，破坏了人与自然的和谐。由于政绩考核的导向往往注重对上级政府负责，注重硬性公共产品建设，轻视软性公共服务提供，部分基层政府部门及官员乐于提供能凸显其政绩的公共产品，而往往缺乏供给农民需要的公共产品的动力和压力。
第四，农村公共产品制度外供给加重了农民的负担，导致公共产品供给的不足甚至问题的加剧。目前农村公共产品供给制度大多仍然是计划经济条件下形成的城乡二元供给制度的延续，农村公共产品供给存在着制度内供给的缺失问题。从需要来看，伴随着农村经济发展，农民对公共产品的需求越来越强烈，这一需求在城乡二元供给的体制下只能依靠本辖区或乡镇政府制度外供给得以满足。这样基层政府面临两方面的压力：一是上级政府对其所辖社区治理绩效考核的压力；二是源于本辖区内居民对公共产品需求的压力。这两方面的因素将促使基层政府增加制度外公共产品的供给。
三、完善农村公共产品有效供给的制度创新
新农村建设应结合本地区的实际，增强有利于提高农村自我发展能力的基础设施建设，注重培养农民的自我发展能力，充分调动农民的积极性，在新农村建设中让农民自己当家作主，一切建设都要围绕农民的需求开展，让农民感受到新农村建设不仅带来物质享受，而且带来精神的满足。但从实践来看，这方面还存在一些问题，结合当前江苏省新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
第一，建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。从当前江苏省已全面进入以工促农、以城带乡发展阶段的实际出发，切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重；按照江苏省“十一五”规划中，“一个倾斜”、“一个主要”、“两个高于”的要求，不断增强各级财政对“三农”的投入。充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设；切实明确财政支农的工作重点，加大对农业科技、“千村示范万村整治”工程、农业基础设施建设、农村劳动力转移培训、农村社会保障制度建设、农村社会事业发展等方面的投入。如加大农村卫生服务的财政支持、完善新型农村合作医疗制度、完善筹资机制、提高农民的受益程度、对财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整、以乡村两级为主等等，扩大公共财政覆盖农村的范围，完善公共财政支出体系，对不同类型的农村公共品构建不同的决策体系及财政支出体系，尽可能减少资金流经的中间环节。同时，制定促进农村公共产品供给的相关配套政策和法规，加大对农村公共产品提供的政策支持。鉴于江苏省“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出必要的调整。一是地方财政预算内投资需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民收入。二是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。三是借鉴“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
第二，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的多元供给机制。由于农村社会的弱质性，农村公共产品应以政府供给为主。但同时，农村公共产品供给也可以采取灵活多样的方式，在不增加农民负担的前提下，充分发挥民间资本的作用，引入市场机制，补充政府供给的不足。政府可以利用各种政策安排刺激民间资本参与公共产品生产，实行政府、市场和社会组织的多方面提供。形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，着力提高农村公共服务的效率。尤其是提高各类金融机构组织社会闲散资金的能力，要引导它们把资金投放到农村公共服务体系建设上来。积极鼓励其他社会组织和农村合作经济组织为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制。充分发挥村级自治组织在为农民提供公共服务方面的作用，进一步健全和完善农村“一事一议”制度。大力发展“公司+农户”的服务形式，以培育农村合作经济组织、各种专业合作组织等方式来增强农村公共服务的供给能力。
第三，尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。由于苏南苏中苏北经济发展的不平衡，不同地区的公共产品供给和需求千差万别，采取同一标准提供公共产品，忽视不同经济发展阶段广大农民对公共产品需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，必须建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村公共产品的有效供给。引导农民广泛参与，尊重农民的意愿和首创精神。因此，政府有必要适时调整公共政策取向，通过制度创新与公共政策调整培育农民和农村的自我发展能力。公共产品制度建设应和农村基层民主制度建设统一起来，以民主制度的发展推进农民参与的深化和制度化，改变政府官员的行政责任方向。在“予”而非“取”的国家与农民之间的资源格局建立之后，乡村民主制度建设的主要内容就在于围绕农村公共产品的提供形成不同范围和层级的农民参与制度和机制。
第四，要进一步推进政府改革，加快实现政府职能的转变，树立正确的政绩观，增强责任意识，改善政府绩效考核模式，促进公共产品的有效供给。现代政府当以追求公共利益，奉行服务理念，发挥公民社会的作用，凸显公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的供给与发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。因此，在以政府为主导的农村公共品供给机制中，对政府官员的政绩考查应以农民的满意度和农村社会的良性变化为依据，采取自下而上与自上而下相结合的方法。要切实把解决好“三农”及“新农村建设”问题作为工作的重中之重，结合当前社会主义新农村建设的要求，整合和优化对农村公共产品的配置与供给。