透过乡镇债务黑洞看农村基层行政管理，本文主要内容关键词为：黑洞论文,债务论文,行政管理论文,乡镇论文,农村基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是典型的农业大国，农业历来是国民经济的基础，但直到今天，长久以来遗留在农村的乡镇债务问题仍然大量存在。本文力图通过对一份笔者于2003年末调查走访川北某县农村各乡镇政府及农村基层得出的“川北某县乡镇债务调查”的分析，引出对当前农村基层行政管理的探讨与思考。
一、问题的提出——对报告的分析
调查的基本内容：
（一）基本情况：被调查的15个乡镇，农业总户数73867户，农业人口316224人，债务总额9955.82万元，债权2208.57万元，净债务7747.25万元，人均债务244.99元。
（二）债务分布：按净债务大小分类，15个乡镇中，债务为0的一个，占6.7%；100至300万元的有三个，占20%；300至500万元的有4个，占26.7%；500至1000万元的有7个，占46.7%。
（三）债务资金的主要去向：(1)用于“普九”达标3084.63万元，占总债务的30.98%；(2)行政行为开支2802.38万元，占总债务的28.15%；(3)公路、场镇建设2296.49万元，占总债务的23.07%；(4)农田水利建设1137.16万元，占总债务的11.42%；(5)兴办乡镇企业608.83万元，占总债务的6.1%；(6)通讯及广播电视建设346.07万元，占总债务的3.44%；(7)电力建设66.05万元，占总债务的0.66%；(8)林业建设46.82万元，占总债务的0.47%；(9)卫生建设16.34万元，占总债务的0.16%。
进一步分析，可以明确几项主要的债务构成。
（一）“普九”负债。在调查中发现，全县各区所在地既设有区中学，又有镇中学，加之乡镇普遍实行中小学分设制，因此一方面学校硬件规模盲目扩大，另一方面生源严重不足，校园资产闲置，利用率低下。如N镇为兴建镇中耗资500多万元（其中负债373万元），却导致可容纳1200多学生的区中因学生分流，目前只有600多人就读；而后又为扩建区中而负债647.2万元，占其债务总额的65%，同时导致镇中学生人数锐减，最终在学校之间出现争夺生源的恶性现象。
（二）行政管理负债。政府基建负债是最主要的内容。15个乡镇中有8个乡镇修建办公楼和宿舍楼，总造价高达1200多万元，其中借债835.7万元，占总造价的70%。
（三）种植、养殖业和乡镇企业举债。一方面不少乡镇政府强制要求农民买苗木、种药材、购蚕种，如W镇于1997年以行政手段发动群众栽植某良种柚，由政府统一购苗木16.5万株，除令群众强制承担1/3的费用外，政府负债32万元，最终政府和农民均因种柚失败而蒙受巨大损失。另一方面，上世纪九十年代初期，一些乡镇政府不经科学论证和市场分析，不顾客观条件，负债开办了一批高投入、低产出的乡镇企业。如J镇为办油化厂、砖厂等用去财政周转资金203.5万元，而企业倒闭后相关债务由政府承担至今。
（四）调查中还发现一个值得注意的问题是，按照债务数额由大到小的顺序排下去，越是与农民生活密切相关的基础性建设投资所占份额反而越少，如卫生事业负债，只有16.34万元，占债务额最末位。
二、成因的剖析
（一）“普九”与决策失误。
该县各乡镇“普九”负债的背后是一连串的重复建设，而其直接原因则是基层政府的行政决策失误。一方面许多基层政府因缺乏相关法律法规和制度规范而令领导干部在进行行政决策时没有科学程序可以遵循，有时甚至仅凭领导个人偏好或主观判断进行决策。另一方面，基层政府缺乏有效的监督制约机制，权责不清，决策行为不能受到应有的约束，致使决策工作恶性开展、决策权力肆意扩张。
（二）行政成本与集体腐败。
政府行政管理的庞大开支背后是基层政府高昂的行政成本。尽管基层政府负债累累，但行政成本却依然居高不下。原因有二：其一，公务员自身都是“经济人”，有着追求自身利益最大化的特点，而政府又恰是公务员的集合体，所以在没有有效监督的体制下就极有可能成为公务员集体腐败的温床。公务员以集体的名义侵占公共利益，已经成为当今政府部门中的又一种腐败，而“集体腐败”中的“集体”的众数性，又使其腐败本质更为隐秘，更加难以定性、难以约束。其二，传统的官本位统治思想还不同程度地残存在基层政府之中，在这种思想的支配之下，政府工作人员往往以“统治者”自居，对于与自身利益相关的各类事务奢华投入，甚至不惜侵占或践踏公共利益。
（三）“显性政绩”与政绩考评。
基层政府对种植、养殖业和乡镇企业的盲目投入一方面体现出绩效考评体系的种种弊端，另一方面也折射出当前基层领导人政绩观的偏失。现有的考评体系中许多考评指标都是只重形式，没有将科学发展观的具体要求真正纳入这一体系当中。加之基层领导往往为了顺利升迁而拼命创造专门展示给上级“观看”的“显性政绩”，全然忽视其对公众带来的沉重后果。不难得出，一个地区中这类“显性政绩”越多，那些真正关注公众切身利益的“隐性政绩”就越难提上日程，公众利益只能受到侵害。
（四）卫生事业与市场失灵。
基层农村卫生资源的匮乏历来都是基层政府的一大难题。在卫生基础本来就相当薄弱的基层农村，政府对其的投入本应相对较大，但实际情况完全相反，政府对卫生事业的投入比重严重偏小，揭示了政府对部分公共物品提供的不足。在诸如基层卫生资源一类的公共物品提供领域，市场往往因利润的微薄而不愿插足，这时，如果政府还不加以干预和调节，将市场“放任自流”，则只能导致公共利益的无限损害。
三、结论与对策
（一）推进基层行政决策法制化进程，建立和完善行政决策责任追究制度。
行政决策法制化，就是建立行政决策法律法规体系，政府依据法律规定的权限和程序科学决策；让行政决策行为有法可依，有法必依。为防止决策人的违法乱纪行为，必须健全行政决策监督机制。其中行政决策责任追究制度的建立非常必要，它通过“进一步明确行政决策各个环节的责任内容、责任主体以及追究方式”，[1](p8)“促使领导干部慎用决策权力，避免决策失误”。[2](p43)对现今“前任干部引以自豪和得以晋升的政绩变为后任包袱和群众负担”的现象应采取主要领导干部离任审计制，严格遵循“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则，对给政府和群众造成巨大损失的决策人严肃查处，依法追究其法律责任。
（二）推进基层民主决策，健全重大行政决策听政制度。
基层民主决策要求政府一方面“培育民众的自主、自立意识，强化民主性和参与性，树立‘政治是管理者和普通公民共同的政治’的观念”，[3](p9)一方面在决策时，发扬民主作风，给予公众参与决策的机会，充分考虑公众意见。对重大行政决策，听政制度的建立是非常必要的，它不仅可以提高行政决策的民主参与程度，使决策过程更为科学化，还可以使决策权力受到更大程度的监督。
（三）从制度上约束政治过程中的“经济人”倾向，遏制腐败。
中国传统价值观历来认为政治家是“克己奉公”的“人民公仆”，但布坎南的“经济人”假设却打破了这一理想，他认为在政治过程中，政治家和官僚与在经济过程中的自然人一样都是自身利益最大化的追求者。因此，首先要建立和完善监督制约机制，用制度约束官员的自利倾向，减少自利倾向导致不良政治后果的可能性。其次，加快转变政府职能，打破垄断，减少政府对市场的过度干预，实行资源配置市场化，从而减少政府寻租的机会。
（四）提倡“绿色行政”，节约行政成本。
依据布坎南政府理论，政府失效主要表现为政府效率低下，而政府效率低下的主要原因之一就是运行成本过高。政府要讲高效，首先必须讲成本。在我国传统的计划经济体制和官本位统治思想之下，政府机关成本意识薄弱，尤其是基层政府，长期都存在高成本、低效率的现象。因此，当前应抓紧建设高效政府，将“绿色”思想引入行政领域，树立“绿色行政”的观念，打造低成本高效率的“绿色政府”。
（五）树立以人为本的政绩观，改进和完善现有绩效考评体系。
我国当前关于政绩观的关注重点已经从“物的增长”转向“以人为本”。在这样的前提下我们衡量干部的政绩，就绝不再是“政绩好坏就是‘经济总量的增减’、形象工程的多少”等，而是“深入实际地看其是否符合客观实际，为当地人民带来福利，反对‘一边是财富积累，一边是贫困积累’的做法”。[1](p8)因此各级干部树立以人为本的政绩观至关重要。
在这样的政绩观的指导下，还应加快建立与之相适应的科学的领导干部政绩考评体系，改变以往单一、僵化、只重形式的考评体系，形成正确的用人制度。这其中的关键是坚持“群众公认，注重实绩”，坚持“将是否坚持科学发展观作为考评任用干部的主要标准”，并将这一标准彻底贯穿于考评内容和操作体系的各个环节之中。
（六）加强公共物品提供，控制公共物品提供成本。
基层政府应在合法的范围内对那些市场不能有效决策和提供的公共物品进行选择。在市场机制能够充分发挥好作用的地方，政府应当尽可能让市场扮演“主角”；一旦市场不能有效进行选择，政府就应适当“插手”，进行决策和宏观调控，避免由于偏好显示、“搭便车”等问题导致市场失灵。尤其在那些利润微薄甚至没有赢利空间、但在经济发展和人民生活中不可或缺、至关重要的领域，如公共卫生领域，基层政府就更应充分承担起公共物品的选择者和提供者的角色，让这一部分公共物品得到有效提供。同时为防止政府腐败行为，还应加快建立财经法制，实施规范的政府采购制度，一方面以法律规范约束政府行为，避免腐败，另一方面有利于降低交易费用、提高采购质量，做到公共物品提供的低成本高效益。