论公共管理中的利益平衡——公共政策角度分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公共管理论文,角度论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009—4997(2006)02—0029—03
“平衡”一词，从语言学的角度审视，有两种不同的含义：第一，指对立的各方面在数量或质量上相等或相抵；第二，指两个或两个以上的力作用于一个物体上，各个力互相抵消，使物体成相对的静止状态[1]。本文旨在考察公共管理中的利益关系，故对“平衡”一词的使用主要是在第一种意义上，即通过公共政策来调整各方面的利益关系。
解决利益平衡问题是公共管理中的一个重要问题，公共管理中通过公共政策的引导，来平衡各种利益。公共政策制定和执行的过程实质上就是一个利益选择、利益综合、利益分配和利益落实的过程[2]。因此，可以通过公共政策来解决社会中各利益主体间的利益平衡问题。
公共管理中包含了非常复杂的利益关系和多元的利益主体，经常面临各主体之间利益的对立和冲突。所以，利益平衡作为公共政策的一项重要职能，在公共管理中发挥的作用就显得十分重要。
一、公共政策平衡利益的种类
1、政策主体之间的利益平衡
当同一层次不同利益主体的利益发生矛盾时，应该用上一级公共政策进行调节。在我国，存在着各政策主体制定的公共政策相互打架的情况，政策打架的背后往往是政府部门之间的利益冲突。双方都能拿出政策或法律依据，最后交由上级行政部门或人大进行仲裁，上级部门或人大重新制定一个政策或法规对涉及双方利益的政策进行调整。例如，关于农用车辆的管理权问题，多年来农机部门、公安部门各执一词，一直到前年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》明确了农用车的牌证管理权和安全监督权的分别由两个主体行使后，这一矛盾才有所缓和。
2、政策主、客体之间的利益平衡
集权与分权历来是上级政府或政府部门与下级政府或政府部门之间利益关注的焦点。人们常用“一放就乱，一收就死”来描述这种矛盾。“一放就乱”指的是权力下放多了，政策杠杆向下面倾斜，虽然下面的积极性被调动起来了，但是上级对下级的控制能力就降低了；“一收就死”指的是权力集中多了，政策杠杆向上面倾斜，虽然上级对下级的控制能力加强了，但是下级的积极性受到挫伤，工作业绩就会下降。所以，上级政府或政府部门通过制定“水多加面，面多加水”的政策，不断调整上、下级利益关系。
3、政策客体之间的利益平衡
政策客体之间的利益矛盾是最常见的需要由公共政策调整的利益矛盾。由于政策的自身质量、执行情况、政策客体对政策的接受情况等众多因素的影响，政策客体之间发生的利益矛盾是很普遍的。例如，前几年由于房地产政策的不完善，给众多不以自身居住为目的的“炒房者”有可乘之机，大笔资金流向城市房地产市场，造成城市房价不断攀升，严重地损害了广大居民的利益，引发了许多社会矛盾。
4、整体利益与局部利益的平衡
在处理整体利益与局部利益的矛盾时，一般要求局部服从整体，小局服从大局，但是这不代表不要考虑局部利益。长时期不考虑合理的局部利益，甚至长期通过牺牲局部利益来保护全局利益，最终也会对全局利益产生不利的影响。
为了保护生态环境，提高森林的覆盖率，几年前，国家作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。实行退耕还林计划，一方面将导致3700万人无地可种，耕地占有量减少，从而减少粮食产量[4]。同时，禁伐令的实施将影响林区农牧民的收入及生活和林区政府的财政状况，造成当地严重的工资拖欠问题。一些地方曾经得到联合国粮农组织的援助，政府对农牧民进行了经济补偿，同时还利用媒体等手段对决定的执行和环境保护进行了强有力的宣传。当地政府和群体能以大局为重，执行国家决策，退耕还林还草效果显著，几年后植被迅速恢复，然而，由于补偿程度较低，加之补偿政策不稳定，生态保护的问题解决了，农民的贫困问题并未根本解决，于是又过了几年，老百姓又毁林毁草种上了庄稼。所以，从国家的长远利益和人民的根本利益考虑，政府应该提高对被涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额并保证补偿政策具有刚性。
二、公共政策在平衡利益过程中存在的问题
1、自私的政策。最近有人提议政府制定一个“鼓励买车，限制用车”的政策。这一政策是典型的自私政策。一方面鼓励人们买汽车，政府可以收取车辆购置费、养路费等各种费用，这既能刺激消费，拉动内需，又能发展当地经济，还能给政府政绩簿上添彩；另一方面，限制用车可以节约能源、保护环境、减少交通拥挤，方便政府对道路交通的管理，可谓一举两得。天下哪有这样的道理，将购车者当呆子，损害了车主的利益，而两头的便宜都让政府占了。因此，这类政策在出台之前应当三思。
2、自利的政策。拆迁问题在很多地方是引发各类社会矛盾的根源，媒体上经常有关于拆迁户与政府部门、拆迁户与开发商之间矛盾的报道，有的地方这种矛盾还很激烈。由于政府能够从开发商处获得高额的土地使用权出让金、税收、显示政绩以及其他从城市改造中获得的潜在利益，政府部门与开发商在拆迁利益分配中立场一致，所以政府利益的实现很大程度上依赖于开发商。开发商要实现利润最大化，必然要尽量降低拆迁成本，给拆迁户尽可能少的补偿。导致了在一些地方，握有政策制定权的政府部门从自身利益出发在制定拆迁房产和地价评估政策时，会作出不利于拆迁户的决策，从而引发各类与拆迁有关的矛盾。
3、不公平的政策。珠海市以安全与环保的名义从2005年7月1日起禁止使用电动自行车。尽管赞成对电动自行车下禁令的珠海市人大法工委主任边玉峰也承认，“电动车本身是比较环保、比较安全、美观又价廉的，禁止它上路，与环保无关，与城市形象无关”[5]。在这之前，福州、温州、海口、太原等城市也发布了禁止电动自行车上路的规定[6]。
4、闭门造车的政策。有些政策制定的本意是好的，但是缺少可行性，或者本身缺少必要的执行资源，在平衡各方利益时就很难达到目的。比如深圳和上海为了维护打工者的合法权益，都出台了有关出租住房的政策。《深圳经济特区出租屋管理若干规定》要求：住宅出租屋居住面积不得少于人均6平方米，比原规定增加了一倍。[7] 有关负责人称，这样改是为了提高承租人的生活环境质量。问题是谁为他们掏钱呢？因此，若无其他可行的措施跟上，如果政府没有投入，光靠打工者自己“埋单”，这一先天不足的政策是无法有效地保护打工者的利益的。
5、考虑不周到的政策。前年北京市希望通过大幅度上调洗浴业的水价，控制人们对水资源的消费甚至浪费，这样的初衷无疑值得肯定。也许正是出于这种考虑，大部分市民对初定的水价调价方案还是支持的[8]。然而，针对水价调价方案不但影响到洗浴业，更对部分市民和低收入者的利益造成了影响。在洗浴业的消费者中，高收入群体只是其中的一小部分，普通民众和低收入者才是最大多数。在这种情况下，如果对各方的利益平衡缺少考虑，一刀切式地大幅度提高洗浴业的水价，洗浴业势必会随之大幅度提高门票价格。普通大众和低收入者的利益必将可能首当其冲地受到侵害。
三、充分发挥公共政策在平衡利益中的作用
1、提高政策执行者的素质，准确执行政策。政策执行机关人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效问题。政策执行者要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念，正确处理国家、集体和个人三者利益关系。通过思想教育、业务培训、理论学习、多重监督，不断更新政策执行者的观念，提高其政治业务素质、职业道德修养、政策执行水平和实际工作经验，使他们正确理解政策的精神实质，避免执行者从自身或局部利益出发人为地曲解、故意地截留政策，或者搞上有政策下有对策，在利益平衡的过程中使好的政策“走样”、“变形”。
2、科学制定补偿性政策，对利益受损者进行必要的补偿。无论在城市拆迁、企业改革，还是在政府机关的改革中，补偿政策措施不仅对当事人是必要的，而且对政策的执行和社会的稳定都是非常重要的。避免出现“会哭的孩子吃奶，老实的孩子吃亏”的现象。比如对响应政府号召退耕还林的地区，要进行足额的经济补偿，使当地的农民生活质量不能因为执行国家决策而受到明显地降低。
3、在制定和执行政策时，政府要有一定的超脱性，在涉及社会各利益主体的利益分配时，政府要集中精力当好“裁判员”，不能与民争利，不要卷入各个利益主体的利益纷争，使制定政策平衡利益时能客观公正。在许多城市拆迁过程中产生的矛盾中，有不少就是因为政府偏袒一方而使矛盾激化的。
4、民主决策，提高政策的质量。公共政策实际是各种利益平衡的结果，在不同的甚至相冲突的社会利益阶层和集团中，有些人可以利用自己的渠道影响公共政策制定，有的人则没有办法。在相关利益主体没有进入到政策制定过程中之前，平衡机制无法形成，就会在一定程度上造成公共政策的滥用。在政策制定过程中，要充分听取各方面的意见，建立一个不同利益群体之间的对话机制，给不同利益群体的人平等的发言权，并在决策的时候给予同等的尊重，形成各利益主体平等参加的政策平衡机制。
5、做好政策宣传工作，避免吃力不讨好的政策。政策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段，政策对象只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，即使对那些能够给政策对象带来利益的好政策出台时，也要努力运用各种手段，利用各种宣传工具宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方法和步骤，才能使政策对象自觉地接受政策，最大限度地发挥政策在利益平衡中的作用。
6、合理兼顾各方利益，保证大多数人特别是弱势群体长远利益不受侵害。
利益均衡是和谐社会的本质要求，公共政策在分配利益时应力求公正、公平。但是不同的群体和个人利益要求是不同的。一项政策不可能符合所有人的利益要求，当公共政策不符合某些群体或个人的利益要求时，在这些群体中就存在着消极应付或抵制政策的内在冲动。改革的受益者拥有更多的资源和政治权利地位，成为强势群体；而改革成本的承担者则会成为社会救济的对象，进入社会底层，成为弱势群体。如果利益分配不公正，会使强势群体和弱势群体的悬殊越来越大，造成两极分化的严重后果，不利于社会的稳定，最终也不利于强势阶层的长远利益。因此，用公共政策去缩短这种利益上的差距，一个基本的思路就是通过公共政策的调节，由改革受益者对改革受损者进行补偿。