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法治政府是2004年《政府工作报告》所确定的政府自身建设目标，它是政府自我认识的法律思维化之显著表征，是对学界多年鼓与呼的有限政府、有效政府、诚信政府、信用政府、理性政府、责任政府等诸多命题的一次较为科学、完整而成功的统摄与整合，有着深厚的理论内涵。其内在的理论逻辑表现为法治政府是扬弃对立物的外在形式——有限政府；法治政府是自我反思的内在升华——诚信政府；法治政府是理性统合的至高灵魂——责任政府。
一、法治政府扬弃对立物的外在形式——有限政府
法治相对于人治，从人性视角出发，法治是直接针对人性的制度设计，它要求从人性善恶关系中寻求“压制人性中最坏的可能，调动鼓励人性中最好的东西”之切入点，并以制度的办法在两者之间建立隔离墙以维持均衡。其主要功能在于防止、束缚专横的政治权力，要求政治权力严格受法律限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。法治之下的政府是“最适合人的本性的政府”，[1]它扬弃了建立在人性本善以至推及君主必善的人治政府形式——无限政府。法治可以从原则、宪政与效率等方面进行理解，这一理解为解读法治政府提供了基础。
按照宪政标准、法治原则和效率原则，有限政府应包括五层含义：有限政府首先体现在功能有限。根据经济决定上层建筑的原理，在社会主义市场经济条件下，政府应正确协调好自身作为市场参与者和调节者双重角色的关系，应坚持有所为有所不为的原则，坚决摒弃政府万能论。法治背景下对于政府该管什么，不该管什么的问题必须由制度和法律来回答。法律给出了政府权力运行的明确边界。法律至上性原则认为，对于国家、政府来说，法未授予的权力，属于非法权力，不能享有和行使，即法律至上性要求权力在法律授予的基础上依法行使。否则，便是对法律权威的莫大侵害，也是对公民权力、自由的莫大威胁。[2]这实际上是运用法律对政府的功能完成了宏观界定。
结构的有限是功能的有限在逻辑上的自然延伸和拓展。俗话说：“有多大的脚穿多大的鞋”，讲的就是功能与结构的关系道理。结构随功能的调整，或收缩或放大，结构的有限要求给政府瘦身，形塑“比较苗条的国家”或“苗条的行政”，特别是要求一个能更有效地、更经济地和在更大的程度上以合作和机构分工及对社会政策共同负责面对社会的国家机构。[3]在政府退缩、向市场价值回归的阶段，政府全能的神话破灭，政府在结构上要精简机构，裁减冗员，节约财政开支，核算立法成本。《全面实施依法行政纲要》（以下简称《纲要》）首次提出要“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”，是政府用好“钱袋子”的一项重要举措。此举与正在深化的政府机构改革两相配合，有望实现政府瘦身的目的。
同时，功能的实现依托职能设计，职能是功能的下位阶范畴，功能的有限决定职能有限。政府的职能主要分为统治职能和社会公共管理职能。政府职能的有限性意味着统治职能的有限和社会公共管理职能的有限。我国宪法规定“一府两院”的制度设计本身就表明政府的统治职能的有限；党对军队的绝对领导原则同样也证成了政治统治职能的有限。至于社会公共管理职能的有限，《纲要》要求：“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”现代法治的制度设计特别强调，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。[4]
职能的实现从法律层面来看离不开职权，有限的职能决定有限的职权，职能是从政府对社会的功能中具体分化出来的，职权是依照宪法、法律和明文规定对符合条件的主体授予的人民权力。从逻辑的视角看，职能的有限决定了职权的有限。职能的主体是政府或政府的某一部门，但职权必须是属于某一部门或具体行政职位。职权的有限是行政法越权无效原则的鲜明体现。越权无效原则的基本涵义是行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、约束力和执行力。[5]因此，《纲要》明确规定：“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权，要清理、确认并向社会公告行政执法主体，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”
在功能、结构、职能、职权均有限时，职责的承担才是具体的和现实的，因此也是有限的。职责的有限包括法律规定的对象范围有限和主体范围有限。对象范围有限指的是对什么事负责，主体范围有限是指什么人对这件事负责。这里的主体不是抽象的政府，而是指政府的行政机关及其行政人员。这也是有限政府和责任政府的区别之一。责任政府的责任是政府成立的目的所赋予的，有限政府的职责虽然与政府的目的有间接关系，但它主要还是由法律明确授权的。温家宝总理的政府工作报告提到的决策责任制度、执法责任制度、执法过错追究责任和政府投资责任追究制度，从严格的学理上讲均指政府的职责。《纲要》的“权责统一”、“有权必有责”中的“责”也指的是职责。
有限政府意味着政府有限。在有限的前提下，一方面，政府在以法律为核心的制度规制下逐渐淡出市场角逐，市场价值得以回归，效率原则得到强调。当效率原则实现时，有限政府成为有效政府，因此有效政府是有限政府逻辑演进的结果。另一方面，有限政府的概念涵盖了制度形塑和规制政府的整个过程，以制度特别是宪政标准和效率目标规约和制导的有限政府克服了无限政府诸多积弊与不足，同时作为政府的一种外在约束力量又在不断地挤压政府的存在空间，以致于“有限政府在处理自身与市场的关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府是有限政府的基础，作为扩展秩序的市场延伸到哪里，政府的范围就应该收缩到哪里。”[6]政府在制度的维度内是变动的，政府须“摘去装饰在锁链上的那些虚幻的花朵”，扔掉锁链，“伸手摘取真实的花朵”。[7]政府要内在地唤起自我约束的“道德律”。由此，政府开始从外在裹覆中“破壳”，自我意识崛起，诚信政府孵化。
二、法治政府自我反思的内在升华——诚信政府
诚信政府是法治政府内在维度的思维具象，它不同于外在维度的有限政府。康德讲过这样一段话：“就这些自由法则仅仅涉及外在的行为和这些行为的合法性而说，它们被称为法律的法则。可是，如果它们作为法则，还要求它们本身成为决定我们行为的原则，那么，它们又称为伦理的法则。如果一种行为与法律的法则一致就是它的合法性；如果一种行为与伦理的法则一致就是道德性。前一种法则所说的自由，仅仅是外在实践的自由；后一种法则所说的自由，指的是内在的自由，它和意志活动的外部运用一样，都是为理性的法则所决定的。”[8]比照康德的话，有限政府遵守的是法律的法则，即要求政府符合一定的宪政标准和效率目标，它所追求的是政府外在实践的自由；诚信政府须符合伦理的法则，秉持道德性，实现内在的自由。具体地讲，有限政府是受动的，诚信政府是主动的。有限政府的受动性表现为政府拘泥于既定的条条框框，政府只有制约机制，而无激励机制，而现代行政法机制是制约、激励机制的整合体。[3]有限政府同时也无法深度挖掘和自觉运用现代行政法所要求的“政府创新与政府自觉”，[9]更不能培育出政治意识文明的精髓——宽容。”[10]诚信政府的主动性表现为它怀抱“人无信不立”的信念努力挣脱外在束缚寻求自立自觉的历史出场。
诚信政府首先是政府的自我觉醒与自我意识，主要表现为政府的执政理念发生了重大转变，政府意识到政府本质上是社会公意，代表的是社会公益。执政理念发生转变后，政府在权力具体分配和使用的过程中树立了正确的权力观。在法治条件下，正确的权力观要求树立遵宪守法观念，党员和于部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范，政府应该为社会作诚信的表率。诚信要求政府对内做遵宪守法的表率之同时，还要求其对外应保持“中国政府历来重友谊、负责任、讲信义”的传统，加强与世界上一切国家的互信与合作，积极参与维护世界和平，促进共同发展的人类事业。
诚信政府的自我意识需要自我塑成加以固定。诚信政府的自我塑成包括政府以主动的姿态、宽容的意识、公平的理念所建构的一系列自我约束机制。这些机制是围绕权力的运行过程展开的，包括科学民主立法决策机制、政务公开制度、行政救济程序正当制度。
科学民主立法决策机制要求在立法决策过程中，政府要实行依法决策、科学决策、民主决策；建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公民参与程度。参与原则是平等的自由原则被运用到由宪法所规定的政治程序的体现。所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。[11]政治正义层面的参与原则无疑适用于行政立法决策领域。政府鼓励并保障公民参与的意义在于：(1)政府开放、宽容与务实的姿态得以显现；(2)可以提高公民政治参与的积极性，培育公民的政治美德；(3)能够对同一立法决策事件从不同的侧面听取不同的意见，有利于扩大民主和顾及少数人的权利；(4)政治平衡的艺术将得到运用，并且会日显成熟。
政务公开制度要求推行政府信息公开制度，行政机关公布的信息应当及时、全面、准确和真实。政府公开的信息，公民有权查阅。政府信息公开的益处有：(1)保证了公民的知情权，使公众熟悉政府的办事程序，防止政府腐败，容易增强公众对政府的信任；(2)必要的信息公开，使公众与政府打交道更方便，办事成本会更低；(3)“阳光下的政府”要求政府信息公开，在很多方面能够保证公平、公正。
在行政执法过程中，除政务公开以外，还有一种“言而有信”，那就是维护行政权的确定力，保护行政相对人的信赖利益。行政权的确定力是指已生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。[5]即非经法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政权的确定力是行政信赖保护原则的要求。所谓行政信赖原则，是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者，如果撤销必须补偿其信赖损失。[12]《行政许可法》在我国首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。[13]《纲要》中也体现了这种精神，它规定：“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”补偿就是对已破坏的公平进行修补，体现出亚里士多德所谓的衡平正义。
没有救济，就没有权利。行政救济是保护行政相对人权益和公众利益的一条重要途径。在诚信政府的建设过程中，对行政救济的一个根本性要求是救济程序正当。在一个既定的社会形态下，社会权力总量是不变的，国家权力与公民权利成反比关系，而正当程序制度对于维护国家权力和公民权利的平衡发挥着重要作用。[14]程序正当是程序公开的逻辑使然，也是参与原则价值深化和升华的必然。程序正当包含两条基本原则：(1)任何人不应该成为自己案件的法官。(2)任何在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。[5]行政救济的程序正当要确保案件公正无私地得到处理，受制裁人在惩罚降临之前有为自己充分辩论或请求他人为自己辩护的机会。因此之故，《纲要》申明要按程序正当的基本要求依法保障行政管理相对人、利益关系人的救济权。
诚信政府的自我塑成必须辅以自我评价才能稳固。从本质上说，评价是一种主观活动，它具有主观性的特点，不同的评价主体往往有不同的评价标准。但主观评价活动总需要以一定事实为基础，因而，评价标准必然内含许多客观因素。这些因素正是评价标准的科学性和特定人有一定利益和公共理性的特征，其评价标准更是评价主体的价值标准与外部客观现实之间具体的、历史的统一。[14]这种统一，主要表现为政府总是倾向于以行政规范的现实化和行政价值目标的实现来评判政府行为。因此，政府的自我评价包含规范评价和价值评价两个层次。规范评价是政府自身以内部监督或者考核制度等方式，运用行政规范对政府自我塑成阶段的诸种行为所产生的客观的事实状态进行评价。规范评价要求政府合法行政，行政机关实施行政行为，应当依照法律的规定进行，没有法律的规定不得作出影响行政相对人或增加其义务的决定。价值评价是运用公平正义和以人为本的科学的发展观的价值标准对自我塑成阶段的政府行为进行合理性审查。价值评价要求政府合理行政，行政机关实施行政行为，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政相对人，不偏私，不歧视，所运用的管理方式必要、适当，避免采用损害当事人权益的方式并且符合行政行为的目的。
诚信政府的三个表现方面以自我为圆点，以自律为半径绘出了一个良性的循环圈。这个圆圈泛起的涟漪效应的动力支撑是公开、公平和公正原则。诚信政府是对有限政府的反思，在此阶段，政府由受动转向主动，由外在进入内在，由他律转为自律，由效率优先通向兼顾公平。法治政府的终极意义则是要寻求有限政府与诚信政府思维具体的高度统一，进而要求法治政府更是责任政府。
三、法治政府理性统合的至高灵魂——责任政府
责任政府是有限政府、诚信政府逻辑运演的外在必然；同时，责任政府又是它们的内在目的，责任政府怀抱国家建立的普遍目的，二者在此环节完成了理性统合。具体地讲，在有限政府阶段，对政府“瘦身”实际上是缩小政府的责任范围，更有利于责任的落实。“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从智识上讲，它也必须与人的能力所及者相适应。”[15]诚信政府则是培养这种情感和增进相应知识的。责任政府的普遍目的是参加组成政府的人民所赋予的，基于这种目的，政府承担责任。综观人类历史法治理论与实践，法治的目的与政府的责任包括实现公平与效率的统一，秩序与正义的统一，公民权利与国家权力的统一以及法治国家与法治社会的统一。实现此四者统一正是责任政府的应有内涵。
正如前两节所展示的，有限政府的最高目标是效率，诚信政府的核心原则是公平，作为法治理论性统合至高灵魂的责任政府则旨在促成效率与公平之统一。我国目前比较突出的社会问题无论是经济领域还是政治领域，都可以说是公平与效率这一对矛盾没有处理好引发的。20多年的改革都是以经济建设为中心，片面强调效率、发展，只注重GDP的增长率，对GDP的崇拜成为一种政治时尚，GDP成为衡量一切的惟一指标。不注意所付出的代价，没有充分考虑代际公平、行业公平、城乡公平和区域公平，由此引发了环境污染、三农问题、社会贫富差距悬殊、国有企业与民营企业待遇不平等等一系列严重的社会问题。[16]有鉴于此，责任政府应该防止向有限政府、诚信政府任何一方价值取向的滑落，应当在二者之间寻求均衡，以法治方式整合公平与效率的价值，实现公平与效率的统一。在平衡两种不同的价值取向的过程中，两种显明的责任落到责任政府的头上：第一，将“发展生产力，促进市场经济的持续、健康、稳定的发展，增进效率”之目标以制度规制；第二，依法合理分配社会财富，实现共同富裕，促进公平。当代中国现代化建设过程中特别要注意处理好这对矛盾的关系，这是政府的一项重大责任，关系到人心向背、国家前途、民族命运——这也是以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体纠正片面、单一的GDP发展观，追求公平，坚持以人为本，全面、协调、可持续发展观的原因之所在。这两项责任是有限政府、诚信政府寻求它们内在目的时赋予责任政府的，具有直接性和外显性。责任政府由于是对受动与主动、外在与内在、自律与他律的高度理性整合，因而具有更高的规定性和现实性，表现为对法治价值的更为透彻的把握。
法治价值不仅在于实现公平与效率的统一，更要维护秩序与正义的统一。 “在一个健全的法律制度中，秩序与正义这两个价值通常不会发生冲突，相反，它们往往会在一个较高的层面上紧密相联、融洽一致。一个法律制度不能满足正义的要求，那么从长远的角度来看，它就无力为政治实体提供秩序与和平。但在另一方面，如果没有一个有序的司法执行制度来确保相同情况获得相同的待遇，那么正义也不可能现实。因此，秩序的维续在某种程度上是以存在着一个合理的健全的法律制度为条件的，而正义则需要秩序的帮助才能发挥它的一些基本作用。为人们所要求的这两个价值的综合体，可以用这句话加以概括，即法律旨在创设一种正义的社会秩序。”(just social order)[17]因此，责任政府要立足于这个较高的层面，实现秩序与正义的统一，它要求政府一方面要给社会经济、政治、文化的发展创造一个和谐的秩序环境，另一方面又要在社会倡导正义，使人们能够正直生活，不害他人，各尽其事，各尽所能，各得其所。
秩序与正义是法治在价值层面上的目的，具体到国家权力运作来看，则在于实现公民权利与国家权力统一。在依法治国，建设法治国家成为时代主旋律的今天，维护国家权力和公民权利的统一的政府责任是对时代命题的积极诠释。法治政府的第一要义是规范和限制政府的权力，保障人民的权利。[18]在有限政府层面，主张市场经济和市民社会的充分发展，用权利的话语解读就是承认和保障公民的权利，促进公民的权利是目的，约束国家权力是手段。在诚信政府，更重视国家权力的生长与呵护，特别是国家权力行为（自我塑成和自我评价）得到了强调。责任政府试图对两种倾向提供均衡的处理方式。在黑格尔看来，“法律和权力这些实体性的规定，对个人说来是一些义务，并拘束着他的意志的”。[19]但同时“如果把国家同市民社会混淆起来，而把它的使命规定为保证和保护所有权和个人自由，那么单个人本身的利益就成为这些人结合的最后目的”。[19]国家权力对公民权利是一种拘束，但是公民权利反过来又成为国家权力运行的目的，公民权利与国家权力统一于人们结合的目的。
法治国家必然包含国家与社会的统一，因此责任政府还要实现法治国家与法治社会的统一。“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”恩格斯这一精辟论述，实际上包含了国家与社会本质统一的隐喻。当法治作为自我治理的恒定方式时，法治国家与法治社会的统一成了人类的理想。在当代，国家与社会一体化的局面已逐渐被打破，同时出现了社会多元化与经济全球化的新趋势，国家权力不再是统治社会的惟一权力了，人类社会出现了权力多元化和社会化的趋向。权力多元化是政治民主化的必然要求，权力社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿。这要求人们不仅应具有权力的国家意识，还要有权力的社会意识和世界意识，人类要为建立实质的法治国家，促成民主的法治社会，最终实现“大同法治世界”[20]。建立法治国家要以法治社会为基础，法治社会的形成，需要法治国家的主导。而当今所要研讨的主要问题是，在建设法治国家的过程中，如何重视同时促使法治社会的形成；在逐步削减国家权力对社会的过度干预，给社会自主自治权力让出适度空间的同时，为积极的社会组织和社会权力创造合适的政治与法治环境。[21]这实际上是要求政府承担这种艰巨的责任。特别地，在中国“行政中心主义”的法律运作模式下，立法和司法尚未进入法律实际制度运行的中心而处于边缘。[22]政府对法治国家和法治社会统一的促成当属责无旁贷。因此，《纲要》指明其制定的目的在于实现依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略和宪法原则，全面推进依法行政，建设法治政府。可见，法治政府的目的在于实现法治国家和法治社会的统一。
至此，我们论述的责任政府应当致力于四个统一。这四个统一奠基了责任政府作为法治政府至高灵魂的地位，法治政府在这层意义上其含义也获得了较为丰富的解读。法治政府是在有限的基础上秉持诚信的观念从事行为，旨在促进和维护效率与公平的统一，秩序与正义的统一，公民权利与国家权力的统一，法治国家与法治社会的统一。
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