中央银行在金融风险控制中的地位和作用，本文主要内容关键词为：中央银行论文,风险控制论文,地位论文,作用论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管是中央银行控制金融风险的一项重要职能
金融监管是从商业银行等金融机构的外部，对金融机构实行管理、监督、约束、检查和制裁的行政管理行为。自从中央银行制度于1841年在英国产生以来，世界各国纷纷建立起了自己的中央银行（注：世界上大多数国家实行的是以中央银行为主，以其他有关机构为辅的金融监管体制，例如美国；也有的国家中央银行并不是主要的金融监管机构，而是由财政部或其他机构为金融监管的主要权力机关，中央银行只起辅助作用，如日本；还有的国家或地区根本没有中央银行，其金融监管职能是由某一专门机构来承担，如新加坡和香港。尽管金融监管的主体不同，但是，现在世界上几乎没有哪个国家和地区不对本国的金融系统实行监管，不同的只是监管的范围、方式、松紧程度等等有所不同。为了研究的方便，我们把中央银行看成金融监管的主体。），由它作为政府的代表，统管全国的金融事务，成为一国金融体系的核心，成为发行的银行、银行的银行和政府的银行，肩负着金融监管的重任。
中央银行是为了防范和控制金融风险而产生的。为什么要建立中央银行这样的机构对金融机构实行监管呢？对于这个问题我们今天已不难回答，但有关这个问题的答案却是以历史上的无数次金融风险为代价换来的。我们不妨考察一下英格兰银行的历史和美国监管制度的形成。
英格兰银行始建于1694年，至今已有300多年的历史。刚成立时， 英格兰银行并不是以中央银行的身份出现，而是为了筹集对法战争经费而成立的一家股份制商业银行（注：《西欧金融史》，（美）P ·金德尔伯格著，中国金融出版社1991年版。）。英格兰银行向现代中央银行的演变反映了市场经济对货币信用实施集中统一管理的客观要求，是为了有效地防范和化解当时流通中所出现的货币、信用危机所采取的一种手段。最初英国的银行券发行极为分散，大小银行都拥有货币发行权。这些分散发行的货币，不仅极大地阻碍了商品生产和流通，也加剧了流通中的货币信用风险。在激烈的竞争中，小银行发行的银行券由于经不起信用冲击，经常发生挤兑危机，一些小银行纷纷陷入倒闭。1925年英国爆发第一次经济危机，倒闭的银行达1000多家。这些银行的倒闭，造成银行券兑付困难。信用的中止，支付手段的缺乏，严重影响了社会的货币信用秩序。为了挽救危机，保证银行券的兑付，英国政府通过《英格兰银行条例》，规定：新设银行和改组后的银行一律停止银行券的发行。随后，逐步将银行券的发行权集中于英格兰银行，并于1928年实现了货币发行权的集中和统一。为了扶持其它小银行，维护整个金融体系的稳定，英格兰银行在实现货币发行权集中的同时，也给中小银行提供信用支持，并逐渐演变成银行的银行。
但是，在《1979年银行法》颁布实施以前，英格兰银行作为英国的中央银行所肩负的主要职能一直停留在货币发行、最后贷款人等方面，对金融业的监管主要是强调金融机构的自律性，通过“道义劝说”对金融机构的业务活动和经营行为进行监督管理。二次世界大战后，尤其是60年代和70年代以后，金融业激烈的竞争和不断的创新，英国金融监管的自律性基础受到了动摇，尤其是发生在70年代中期的银行危机，迫使英格兰银行的监管走上了法制化的道路。70年代初英国出现房地产热，许多银行纷纷将资金投入其中，两年之间房地产贷款增加了四倍。1972年英国政府以高利与商业市场争夺资金，大量存款因此从银行转入政府部门，到1974年，房地产业终于因资金供给不足和需求趋淡而市道低落，银行亦随之周转不灵，出现支付危机。英格兰银行被迫出来收拾残局，组织清算银行出资救助陷入困境中的银行。正是这次危机敲醒了英格兰银行。于是，英格兰银行在1976年发表了《对接受存款人的许可监督》的白皮书。在这份文件中，明确规定：严格限制使用“银行”一词作为金融机构的称呼；可以接受存款的机构并不一定都是银行，接受存款机构的设立必须事先获得监管当局的许可；同时，决定设立存款保险基金。这份白皮书构成了《1979年银行法》的基础。
《1979年银行法》的意义在于：它以法律形式明确了英格兰银行的监管地位与职能，这是向传统监管告别的重要一步，也是英国金融监管法制化的一个重要标志。它明确规定英格兰银行有权对金融机构进行监督控制，保护存款人的利益，审查为吸收存款而做的广告，禁止用诈骗手段招揽存款，同时，该法还明确提出了要建立存款保护体系。但是《1979年银行法》并没有从根本上动摇英格兰银行传统的监督原则和监督方式。该法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在处理具体事件时，很大程度上要受英格兰银行监督局及其高级官员管理观念的支配。因此，该法只能说是英格兰银行监管的一次进化，而非革命。1984年约翰逊·马塞银行事件充分暴露了该法的漏洞及英格兰银行监管工作的弊端。
约翰逊·马塞银行倒闭的原因十分简单，即它对单个客户的贷款比例远远超过了通常的标准，该银行之所以能够这样做，一个重要的原因就是《1979年银行法》没有对单个客户的贷款比例作出明确的限额。同时，《1979年银行法》对“银行”和“吸收存款机构”实行双轨制监督也是造成该事件的一个重要原因。按照《1979年银行法》，英格兰银行对获准银行的监督更多地是尊重其内部规章，双方的关系是建立在相互信任的基础上的，保留了传统的“君子协定”式的监督体制。而约翰逊·马塞银行正是钻了这一漏洞——它享受获准银行的法律待遇，最终酿出了一场悲剧。
吃一堑，长一智。约翰逊·马塞银行的倒闭，暴露了《1979年银行法》的弱点，同时，也促成了《1987年银行法》的形成，而这部法律是一部颇为完善的银行监管法。而从英格兰银行成立到这部法的出台，前后经历了近300年的历史。
美国金融监管制度的演变，也充分反映了金融监管制度建立与健全的艰难。美国是一个由多家主体行使金融监管职能的国家，监管主体包括美联储、通货监理署、联邦存款保险公司、联邦国内贷款委员会、国民信贷联合会、各州监管机构等。这种多元监管主体模式是由美国特定的政治历史条件所决定的，但无论是那种监管主体的监管，都是在不同历史时期的金融风险事件冲击下建立和完善起来的。
美国是最崇尚“自由放任”精神的市场经济国家。这一思想反映在金融领域，表现为美国社会各阶层都不能接受建立一家统一管理货币发行和金融的中央银行的设想。在1863年以前，美国曾出现一段自由银行制度时期，各银行都可自由发行银行券，结果货币体制紊乱，通货膨胀严重。但即使如此，人们仍不愿成立中央银行。1863年，美国政府为了结束货币紊乱局面，公布了《国民银行法》，规定凡向联邦注册的国民银行可以根据其持有的政府公债发行银行券。国民银行制度的最大弊端在于银行券的发行缺乏弹性。同时由于存款准备金极端分散，不能应付经常出现的金融动荡，给美国经济的发展和银行制度的稳定带来不利的影响。针对这一情况，1913年国会通过《联邦储备法》，正式建立了中央银行制度，集中货币发行和存款准备金管理。可见，对市场经济自由的推崇，不能机械地施用于货币信用领域，因为货币这种特殊商品与一般商品不同，经营货币信用的金融企业与其它行业也不一样。为了货币信用的稳定，必须具有权威的部门对货币信用实行高度集中统一的发行管理。
有了中央银行法，并非万事大吉，可享永久太平。在自由主义经济哲学的统治下，美国的银行数目仍然迅速增加，到1921年总数已超过了3000家。与此同时，金融风险也在与日俱增。银行倒闭此起彼伏，到20年代末，全国性的金融灾难终于降临，30年代初，全美金融体系几近崩溃。
沉痛的教训再一次唤起了这个自由之邦的理智，银行业改革浪潮接踵而至，一部又一部的金融监管法案在国会通过，于是，美国的金融监管体系就象大病之后增强的免疫力似的强健起来。一个现代化的银行监管体系也因此逐渐形成。
总结历史是为了指导现实和创造未来。历史的代价促使我们建立起了中央银行金融监管制度，也帮助我们更好地认识了金融。我们今天已经明白：对金融机构的监管其实源自金融业的内在特质：
1、金融业是一种风险性产业，金融机构的风险具有行业传导性
金融风险内生于金融胚胎之中，从金融产生之日起，金融风险就伴随其中。金融风险的内生性主要源于：（1 ）金融业的信用原理：以短放长，以小博大；（2）金融制度的内在缺陷，如代理制、 有限责任制；（3）信贷市场缺陷，信息的不完善，包括道德风险、逆向选择、 信息成本等。
金融产业与一般性产业不同。在一般产业中，一家公司的倒闭，除了老板受损失外，最多只影响到几家相关的公司；而金融机构则不同，一家银行倒闭可能在同业内产生“多米诺骨牌效应”，引起其它金融机构发生危机。金融业的这种传染性主要表现在以下几个方面：银行同业支付清算系统把所有的银行联系在一起，从而造成了相互交织的债权债务网络，基于营业日结束时的多边清算差额的支付清算系统使得任何微小的支付困难都可能酿成全面的流动性危机；信息的不对称使债权人不能象对其它产业那样根据公开信息来判断某个金融机构的清偿能力，因此，债权人便会将某一个金融机构的困难视为其它所有有着表面相似业务的机构发生困难的信号，从而引发对其它金融机构的挤兑行为；金融创新和金融国际化的发展加重了金融风险的传染性，金融创新在金融机构之间创造出远比过去复杂的债权债务链条，而达到天文数字的金融规模支付清算体系的脆弱性更严重了。金融国际化的发展则使得某个国家或地区的金融风险可以迅速、剧烈地传播到全世界，金融体系风险的积累具有了全球性的性质。由于金融业的这些特性，使金融风险的传导具有发生速度快、传播面广、给债权人造成损失大、对经济危害深等特点。这种连锁反应所涉及的范围远大于工业或贸易。正如1976年诺贝尔经济学奖得主弗里德曼所指出的那样，在20世纪90年代的大萧条中倒闭的银行，它们大多数是相当健康的，只是因为某一间金融机构运转的失灵而引发的连锁反应，才纷纷难逃破产的厄运。
2、金融企业是一种具有公共性的产业
金融企业的公共性主要表现在：（1 ）金融企业的生存基础——存款，来源于广大社会公众。公众进入银行存款储蓄时，与银行发生债权债务关系，直接变成银行的债权人，银行则成为债务人向广大储户负债；（2）银行把客户的钱贷给企业和个人， 这些企业和个人成为银行的债务人，银行则变成债权人，广大客户向银行负债。在这两对关系中，金融企业面对的是社会公众，金融企业的经营状况、经营行为、经营战略、经营成败都对社会公众产生影响，前者直接关系到储户的债权安全，后者直接关系到客户的债务条件（即能否得到公平合理的贷款）。对前者，银行经营的诚实性和谨慎性是保障储户利益的关键，对后者银行信贷条件的公开性和平等性是保障客户享受平等待遇的关键。
从经济学上来讲，金融企业的这种公共性从三个方面对社会公众利益产生影响：（1）金融业的相对垄断性，不利于存款人、 信贷客户与金融企业达成公平合理的债权债务安排。金融企业有可能向客户提供不公平的歧视性的金融服务；（2）金融企业财务信息的非公开性， 不利于客户估价其财务状况和资产质量，客户无法对金融企业作出准确的判断和正确的选择；（3）金融企业的外部性， 即个别金融机构的信用总是极易波及其他金融企业，引起整个金融业的恐慌和社会信用秩序的破坏。
限制金融业的垄断、弥补公众金融信息的不足、降低个别金融企业的外部负效应，必须由中央银行提供金融监管服务才能实现。这种监管服务实际上是中央银行所提供的“公共产品”，它具有社会公众共同消费即保护全体公众利益和对单个人的保护不影响对他人的保护即非排他性消费的特点。
正是基于金融业的上述特点，仅靠银行等金融机构的内部约束，是不足以防止金融风险的，因此，从外部对金融机构实行监管，就成为中央银行的一种社会责任，这种社会责任的首要目标就是保证银行等金融机构的安全和稳健。运用金融监管手段，控制金融风险也就成为中央银行的一项重要职能。
二、正确认识中央银行在金融风险控制中的地位和作用
（一）转轨时期的我国更需要加强央行监管
随着改革开放政策的展开，我国的金融改革也取得很大成绩，尤其是社会主义市场经济体制确定以后，以市场化为基本导向的金融体制改革取得了长足的进展，一个以中央银行为核心，以国有商业银行为主体，以多种金融成份、多种金融形式共同发展为特征的金融组织体系已基本形成，以建立符合社会主义市场经济要求的现代金融体系、现代金融制度、良好的金融秩序为主要目标的金融改革正在深化，金融业对国民经济的渗透力，影响力也不断上升，金融已经成为宏观调控的重要手段，在国民经济的宏观调控中发挥着重要的作用。但是，由于我国的经济金融体制正处于向市场经济转轨的特殊时期，新旧体制碰撞与摩擦以及体制交替转换中的管理真空，给我国的金融业也带来了不少新矛盾和新问题，这些新矛盾和新问题对我国的金融监管工作提出了更高的要求：
1、我国的金融监管立足在一个长期缺乏自我约束机制或者说自我约束机制软化的微观金融基础之上，金融主体的风险约束力明显不足。
发达的市场经济国家，微观金融主体是一个以私有化为基础，具有由“优胜劣汰适者生存”等竞争环境而构成的自我约束机制的经营实体。它们的行为在流动性和风险性原则约束下，追求盈利，形成了一种内在的风险平衡制度。这大大减轻了金融监管的难度。
我国的情况则完全不同，金融业基本上是一种以公有制为主体的产业，银行长期以来具有垄断性地位，生存于缺乏竞争和淘汰压力的舒适环境中，只讲服从计划，不讲经营管理。大一统的统收统支、统存统贷无须寻求风险与盈利、流动性与风险性的内在平衡，因此，没有形成类似西方商业银行的自我约束机制。经过十多年来的改革，这些现象虽有所改变，但由于银行所面临的一些根本问题（如产权问题、银行商业化问题、企业资金供应体制问题）没有解决，整个银行体系的预算基本上还是软约束的，面对风险的自我约束和承受机制基本上是不存在的，这无疑加大了我国金融监管工作的难度。
2、政府行为不规范，往往出现政府对银行工作的直接行政干预。 银行面对这些干预无能为力，只好服从。金融风险可能来自非经济因素。
政府行为的不规范，表现为：（1 ）一些地方政府热衷于上规模上项目，资金缺口要求银行弥补；（2）干预银行贷款投向， 要求银行信贷服从地方计划；（3）要求银行对亏损破产企业发放贷款， 用信贷资金作为扶贫、就业和救济资金；（4）随意冲销企业债务、 冲减银行资金；（5）给不服从政府干预的银行领导出难题增加麻烦。 所有这些，都不利于银行经营管理水平的提高，相反，极易造成信贷资产质量的恶化，增加银行金融监管工作的难度。
3、市场化过程中存在的市场不统一，竞争不充分的缺陷， 阻碍了社会平均利润率的形成。金融业高额利润的存在，吸引着社会方方面面要介入金融，这几年的信用社热、期货热、典当行热、私彩热等，就是这种高利引诱的结果。
在金融改革不断深化过程中，各种金融机构的增多本来是正常现象，但由于金融监管不健全，市场准入标准不严，擅自设立和越权审批、违章超范围经营、从事非法金融活动违规乱纪的现象不断出现，屡禁不止。有些金融机构还以各种新方式、新手段进行违章拆借、违章吸存、擅自抬高利率吸收资金，然后将这些资金投入自己所办的公司去搞房地产等高回报项目。所有这些做法不但严重违反了有关管理规定，而且也扰乱了正常的金融秩序，扩大了金融风险。前几年许多金融机构反复出现的流动性支付困难就反映了这种情况。
4、企业预算软约束，严重影响银行信贷资产质量， 形成企业对银行的严重拖欠
据初步估计，全国逾期、呆滞贷款约占贷款总额的20%，死帐、坏帐占全国贷款资产的10%，银行信贷资产中能周转使用的资金约占全部资产30%。许多国有企业，从银行借债时就没有想还款，将从银行借的钱视为国家拨款或自有资金。这种现象的存在主要原因是企业信贷资金大锅饭尚未根本打破、国有企业预算软约束、企业亏损面大所造成的。企业预算的软约束以及银行与企业之间资金供给制“输血”关系之所以存在，深层原因在于我国现代企业制度和现代银行制度没有取得根本性的突破。
5、法规制度滞后，监管手续不健全， 使我国的监管工作力不从心
现代金融监管制度是以法规为基础，以现代化监管手段为特点的金融监管。而我国金融监管还只是行政性的违章检查，效能监察和廉政检查，没有系统的法规。虽然有些规则、条例和章程，但都不是立法机关，而是政府等行政机关制定和颁发的，既缺乏全面系统的法律调整，也不具有较长的持续性和较高的统一性。金融监管手段落后，主要依靠报表分析和现场检查，无法及时取得信息，往往使稽核变成事后检查、无法发挥监管的预警作用和风险防范作用。
我国金融业的上述矛盾和问题，在我国的经济金融生活中埋伏下了许多风险定时炸弹。其中只要有一个爆炸，就足以危及整个金融安全和稳定。这几年来不断暴露出的金融风险就是上述矛盾和问题积聚到一定程度的反映，然而，我们的金融监管工作并未对此作出及时的反应。受传统计划经济的影响，直至1984年人民银行才与工商银行分离，正式建立起独立的中央银行体系。但中国人民银行真正行使央行职能只是近几年来的事。过去尽管人民银行也履行着发行货币、最后贷款和代理国库的职能，但从指导思想上尚未完全从一般银行业务中摆脱出来，资金观念、信贷观念仍是主要的，直到1995年《中国人民银行法》的颁布实施，才最终确立了中国人民银行制定和实施货币政策、履行金融监管职能的法律地位。在监管重点上，直到1996年才从过去的合规性监管转到金融风险监控上来，并与国际接轨，相继推出了资产负债比例管理、核心资本控制、五级风险分类等风险监控办法。去年以来，又先后对一些经营不善、支付困难、资不抵债的金融机构试行关闭、合并等市场退出机制。但基于社会环境的约束，我们所采取的市场退出办法，还具有很浓的行政色彩，并且在更多的情况下往往采取以救助为主的方针，尽管有些金融机构的问题不少，但我们还是必须给予其再贷款，以保持其流动性和信誉。这样做的好处是减轻了社会震荡，有利于社会稳定，但是，其负面作用也是相当明显的。一味地救助和行政性的保护，增加了金融机构的依赖心理，他们仗着“反正有人民银行保驾”的心理，或是把包袱推给人民银行，或是不顾风险隐患，对金融机构进行掠夺性经营，而人民银行在这种情况下，则陷入穷于应付、力不从心的被动局面。
（二）央行监管并非万能
中央银行金融监管有利于金融风险的控制，但是，中央银行的金融监管并不是无条件的，也不是万能的。中央银行能减少金融风险的发生和减轻金融风险的危害，但并不能保障不发生金融风险。到目前为止；世界各国尚未找一套能保证每一家金融机构都始终一惯地安全运行的办法，即使是在金融监管制度非常健全发达的英美国家，每年都有银行倒闭的案例。据有关资料统计，从1980年以来，世界上有120 多个国家发生过严重的金融问题，其中包括发达市场经济国家如美国、英国和日本。因此，那种认为只要进行严格的金融监管就可以保障金融不出问题，或者认为，只要央行给予救助，就能使金融机构“起死回生”的认识或作法则过于简单。实际上，金融机构正常的淘汰是市场竞争的必然结果，少数金融机构破产倒闭退出市场，是实现金融资源优化配置的必然要求。中央银行监管不是保证每家金融机构都正常的生存，而是保障整个金融体系不会因单个银行的倒闭而出问题。它的职责是维护整个金融业的安全与稳定，做到了这一点，中央银行就算尽到了自己的职责，它的监管就是有效率的。
然而，有效的监管又不是无条件的。尤其是在转轨时期的我国，中央银行的行动还受着社会、政治、经济、金融等内外部因素的诸多制约，金融机构的行为和金融风险的形成既比传统体制下复杂，也比发达的市场经济国家复杂。从我国的实践来看，要真正实现中央银行的有效监管，需要多方面、多条件的配合，其中下面三条最为必要：
1、金融的发展不能脱离经济基础的制约， 也不能超越中央银行的监管能力。用“金融的第一推动力”作用去促进经济发展是必要的，但经济最后决定金融，过分脱离经济基础的金融发展是脆弱的。在一定条件下会产生严重的金融风险。海南城市信用社支付危机的出现给我们深刻的教训。海南建省之初，国民生产总值不足百亿元，财政收入十余亿元，可以说是“一穷二白”。为支持特区经济建设，到1992年底，全省除有五大银行上千家分支机构外，还成立了二十多家信托公司，三十多家城市信用社，几百家农村信用社以及外资银行、保险、证券等机构，人均拥有的金融机构位于全国之首，又时逢房地产热潮，各类金融机构大都卷入其中。1993年房地产降温，经济大幅回落，大量信贷资金套牢压死。原本十分脆弱的产业基础难以支撑庞大的金融资产规模，各金融机构的经营和生存日趋艰难，风险不断积累与暴露，致使出现城市信用社支付危机。这应该是金融发展严重脱离经济实际的恶果。在海南金融机构的超速发展过程中，人民银行的监管力量和水平没有得到相应的增强与提高，特别是由于受海南社会经济文化条件的局限，人员素质远不能适应监管任务的要求。因而，监管力度不够，水平不高，这是城市信用社的风险没有能及早防范的重要原因。所以，金融的发展一定要与中央银行的监管水平相适应。
2、有效的金融监管一定要有完善的金融制度为基础， 严格的法制环境相配合。这次海南出现支付危机的城市信用社大都存在资金不足，治理结构扭曲，内部权责利关系缺乏有效制约，帐实不符，金融资产不真实等问题。应该说，人民银行为解决这些问题付出了相当大的努力，为何没有根本解决？深刻剖析这个问题，发现我们的一些金融制度上存在着较多的欠缺。比如：资本金制度，这是关系金融业生存和防范风险的根本制度，不仅应有严肃的法律规定，而且应当严格执行，资本金不足不能开业，抽逃的要依法追究。金融发达国家大都如此，而我们从大到小的相当多金融机构违背了这一点却仍照样运行。再如，股东大量贷款，长期不还，现行的会计规定掩盖经营上的黑洞等等，也反映了相关制度的欠缺。无法可依，有法不依，加之普遍存在执法不严，法不责众的问题，人民银行的行政监管难以达到目的。有效的金融监管一定要建立在完善的现代金融制度基础上，正如戴行长在今年全国分行行长会上深刻指出的那样，建立现代金融制度必须按企业的基本属性建立健全金融企业的管理制度。因此，必须建立保证资本充足率制度；必须完善金融机构的内部治理结构，包括建立和完善以公众利益为核心的股东责任制，以股东利益为核心的委托代理制，以法人代表及高级管理人员利益为核心的法人治理结构及内部授权制度，强化公众、股东、法人代表及高级管理人员之间的责权利关系及相互制约；必须按谨慎会计原则建立财务制度，真实反映金融企业的有效资产，并制定防范风险措施。除了制度的完善，还必须有严格的法制环境，关键是公检法部门要提高金融执法效率，真正使金融法律起到“严惩犯者，警示来者”的作用。这样，人民银行的金融监管才能有坚实的基础和良好的环境。
3、市场退出是提高央行监管水平不可缺少的手段。 随着一些多年积累下来的风险逐步暴露，人民银行单纯依靠通报、罚款、撤职等一般性处罚手段，已不能防范和化解愈加突出的金融风险。为最大限度地保障债权人的合法权益，稳定社会政治经济生活，借鉴国外中央银行处置金融机构危机的作法，尤其是东南亚金融危机的发生后各国迅速采取的对策，人民银行应当在危机出现初期作出准确判断，对不可挽救的金融机构，果断采取市场退出的坚决措施，防止风险进一步扩大，造成更大的损失。如果金融机构只有“生”，没有“死”，不仅不能保护好金融机构，相反可能使好的也变坏，使整个金融秩序混乱。如果判断还有挽救价值，就应当迅速出手予以支持，缓解事态，使之恢复正常经营。市场退出也是对社会公众金融风险意识的一种警示，使公众认识到在社会主义市场经济体制下，金融业也有风险，需要慎重选择以保护自身利益。对海南城市信用社所采取的行政关闭市场退出方式，既体现了人民银行加大监管力度的工作，也使社会公众在增强金融风险意识方面，上了生动的一课。
（三）准确定位央行的监管职责
我国的中央银行应该将金融监管的重点转移到金融风险的防范和控制上来，并充分发挥自己的地位和作用，与金融机构一起共同维护我国金融业的安全和稳定。但是，必须明确：金融风险的控制主体是金融机构，而非人民银行。那种把人民银行看成是救世主、灭火队的思想和做法是完全错误的，是对中央银行职能的极大误解和滥用。作为中央银行，依法对金融机构的经营行为进行监管，依法实施金融机构的市场准入和退出管理，不能陷入金融机构的业务运作和危机解救之中，人民银行没有能力也没有职责去为金融机构的危机大包大揽，更不可能去作金融机构的救世主，指望它解决所有的金融问题。由人民银行从外部对金融机构加强监管有利于金融风险的控制，但从金融风险控制的有效性来讲，关键是通过制度的完善，使金融风险变成金融机构的内在成本，防止金融机构把金融风险成本转嫁给社会，进而使金融机构更为积极主动地从源头上控制风险和消化风险。作为中央银行最主要的工作应是研究和解决金融风险的转嫁问题，按照风险成本内在化的原则，完善金融监管制度，加强金融执法力度，防止任何金融机构以任何名义转嫁风险。
对此，我认为，人民银行的金融监管工作要实现以下几个根本性转变：
1、从过去琐细的日常监管事务中摆脱出来， 重点围绕风险性加强对金融机构的日常监督和控制；
2、从重检查稽核，轻处罚结论转变到加大处罚力度， 增强处罚的威慑力，靠罚一儆百机制提高监管效率上来；
3、从依文依规监管转向依法监管，一切依法办事， 强化依法治理金融；
4、从重行政性退出机制转向市场退出机制， 运用市场退出机制的压力增强金融机构的自我约束能力和自担风险意识，促使金融机构转向安全性为主的谨慎经营；
5、整顿金融监管队伍，强化金融监管责任， 增强金融监管队伍的依法意识和依法办事能力，提高中央银行监管权威。
三、按国际惯例完善我国的金融监管制度
1979年4 月巴塞尔银行监管委员会向全世界公布了《有效监管的核心原则》，该原则从有效监管的先决条件、市场准入及审批、持续性监管的制度安排、监管当局的权力等方面为各国的金融监管提供了25条基本意见。这些原则意见对各国完善监管体系，防范化解金融风险具有重要的参考意义，也将成为国际银行业共同遵守的原则。对照这些原则，结合我国金融监管制度所存在的问题，去完善我国的金融监管制度，我认为重点应放在以下几个方面：
（一）严格市场准入条件，加强市场准入管制
市场准入是预防金融风险，保证金融业健康稳定发展的第一道关键措施。把好这道准入关，意味着可以将那些有可能经营行为不正当、经营目的不纯、经营管理不规范的严重危及社会公众利益和金融体系安全的不合格申请人拒之门外。
根据我国当前社会普遍想介入金融的特点，我们应严格市场准入条件：1、提高最低注册资本要求，并保证落实到位；2、严格法人资格的审查，试行金融企业法人资格证制度，对没有法人资格证的，一律不准担任金融企业的法人代表和主要领导；3、严格股东资格审查， 对股东过去的经营业绩、经营行为、经营的稳健程度进行考察，只有业绩好、行为端正、经营稳健的才能作为股东，有资格组建金融机构；4、 严格限定业务范围，按金融风险性大小实行分类经营，分类管理；5、 有一定数量的经营管理人才。
对现有不符合市场准入条件的，要进行清理整顿，尤其是未经批准和越权批准擅自设立的期货公司、信用社、典当行、私彩和其他金融活动要进行清理打击，严重的要追究法律责任。
在市场准入管制中，对法人资格的考核最为重要，因为一个金融企业的经营风险和走向，在很大程度上取决于法人的情况。在这方面，海南省分行正在试行法人资格统一考试制度。只有那些通过考核合格的才能担任或继续担任金融机构的法人代表。否则，不予批准。实践证明，效果比较理想。
（二）推进资产负债比例管理，优化资产负债配置结构，降低风险资产
资产负债比例管理，最初是商业银行为了稳健经营，防止过度扩充负债和膨胀资产而推出的一种经营管理办法。以后逐渐变为金融机构的普遍性做法和金融管理当局从外部监督管理金融机构的办法。我国借鉴这种管理办法，是为了实现我国信贷资金管理从直接的限额管制转变为间接控制为主。推动金融机构通过合理安排资产与负债的各种比例关系来规范经营行为，建立严密的自我约束机制。
资产负债比例管理的最终目标是实现资产安全性、流动性和盈利性的协调一致和有机结合。资产的安全性、流动性、盈利性这三者既相互联系，相互依存，又相互制约，相互对立。在这三者当中，资产的安全性是前提，没有资产的安全性，资产的流动性和盈利性就无从谈起。流动性是指资产随时变现的能力。它是实现安全性和盈利性的条件。失去了资产的流动性，安全性和盈利性就失去保障。盈利性是安全性、流动性的集中表现，市场条件下的金融机构追求盈利是完全必要和合理的。如果不盈利，不但其业务经营难以为继，就连自己生存也成问题。
但是，对盈利的追求绝对不能跃出资产安全性和流动性的约束。象我国一些金融机构不顾资产风险盲目追求高回报率，在房地产和投资项目上压了很多资金收不回来，有的利用拆借资金搞贷款和投资，这种做法在银根松动的时候矛盾容易掩盖起来，银根一收紧，压票的、支付困难的问题就暴露出来了。1993年许多金融机构出现的支付困难就说明了问题。
资产负债比例管理要运用精确测定资产安全性、流动性、盈利性的量化指标来分析和考核，并运用这些指标来调节金融机构的资产负债规模和结构，最终实现风险控制。
1、资本充足率
资本充足率是实现银行正常运营和发展的充分必要条件。评价资本充足率的指标主要有资本存款比率、资本与负债比率。在资本对存款和负债的比例中，资本与负债（或存款）成反比。在资本量已经确定的情况下，银行扩张负债的规模可以通过资本负债（或存款）率指标的高低来控制。这一管理的最大优点是简明，它允许银行有最大限度的操作灵活性。资本资产和风险资产比率，可以实现金融管理当局对资产扩张规模和资产组合风险的控制。在资本既定的条件下，银行可以扩张的最大资产规模就控制了。但银行还可以在优化资产组合上实现对资产规模的有限操作。因为资产总额与资产风险是成反比的，资产风险度越高，可以实现的资产总额就越小，资产风险度越低，可以实现的资产总额就越大。通过这一指标的考核，可以促使金融机构把管理的重点转到优化资产组合、降低资产风险、提高资产质量上来。
根据目前我国大多数金融机构很难达到《巴塞尔协议》资本对资产总额的比例不低于8%的情况，就应该通过金融机构股份化， 增拨国有资本、扩大利润充实资本等办法逐渐达到。对沿海发达地区，可以先试点，尤其是对非银行金融机构，要通过规范的方式限期达到，并严格按指标管理好这些金融机构的负债规模和资产扩张。
2、存贷款比例
存贷款比例管理属于资产负债的结构管理。过去我们是直接用贷款限额来实现对金融机构的总量控制的，对存款与贷款采取“双线”管理。这种做法不但没有重视风险管理，反而不利于搞活金融企业。运用存贷款比例控制的办法，把贷款规模与存款联系起来，这有利于金融机构多存多贷，少存少贷。在存贷比例管理中如果再按各种贷款的风险大小，设置存款风险贷款比例指标则可鼓励金融机构优化贷款结构，降低风险高的贷款。再按期限，设立存款与贷款的期限比例指标，则可实现存贷款期限结构的平衡，防止短存长贷。
3、贷款集中度指标
贷款集中度管理就是限制银行对个别借款者的贷款不能超过银行总贷款的一定百分比。其目的是限制风险过份集中。
根据资产组合理论，不能把所有的鸡蛋放在一个篮子里。贷款资产的管理也不宜过份集中。实践证明，对个别借款者的贷款过份集中是世界上大多数银行倒闭的原因。各国对此非常重视并加以严格限制。如美国规定，商业银行对任何单一客户的贷款不得超过该行资本的10%。日本规定，任何银行对单一借款人的贷款不得超过银行资本的比率是：商业银行为20%，长期信用银行与信托银行为30%，东京银行为40%。德国的规定更具体，任何银行对单一客户的贷款超过该行资本的15%时，银行必须向金融管理当局报告。从我国的情况来看，规定单笔贷款和单项投资对总资本的比例，并按金融机构的性质分别规定是非常必要和合理的。
4、流动性指标
资产可以按变现难易程度区分出流动性大小。按资产流动性大小可以分为非流动性资产、流动性资产和高流动性资产。要使银行的资产能灵活周转，随时可以满足客户提存款或要求贷款的需要，限制银行和其他金融机构把过多的资金投向房地产等长期贷款和投资上，必须要明确规定金融机构的一部分资产要有流动性。西方国家的金融管理当局都明确规定银行持有的具有流动性的资产必须要在其总资产中占有相当比重，即流动性资产比率。如日本大藏省规定，变通银行的流动性比率不得低于30%。银行一年以上的中长期贷款40%必须由该行的一年以上的中长期存款和负债来保证；法国规定任何银行的流动性资产在任何时候都不得低于该行的短期负债的60%，同时银行发行的中长期贷款必须有相当的中长期资金来源作保证。金融管理当局通过规定各类流动性资产占总存款的比率，可以对银行的流动性风险加以限制，确保银行维持必要的清偿能力。
资产负债比例管理不是仅仅考查、监管几个比例指标，更重要的是通过对这些指标的考核和监督，规范金融机构的经营行为，建立金融主体的自我约束机制，增强自主经营、自担风险、自求资金平衡和自我发展能力。
（三）加强与金融机构有关人员的贷款管理，防止金融机构主管人员把大量的信贷资金投向自己经办的各类公司和房地产项目
当前，之所以社会各界都想介入金融，开办金融机构，是由于一旦有自己控制的金融机构，就可以通过它大量融资和吸收存款，然后把所有资金投入自己的房地产项目或公司，谋取高利。前两年银行大办公司，一个信用社就控制上亿的资金就反映了这种情况。这样做的风险是很大的。去年实现紧缩后，相当多的银行资金被套在房地产上，相当部分金融机构资金头寸至今也未宽松起来，充分说明了这样做的风险严重性。
严格限制信贷资金投向，是预防这类风险的有效手段。在西方金融监管当局对发放与银行有关人员的贷款一般规定很严。如美国，银行不得以优惠条件向其董事及职员提供贷款（5000美元的小额贷款除外），银行不得以优惠利率支付他们的存款利息，并不得以优惠条件或价格为他们买卖证券。经银行董事会批准，银行可以贷给本行任何一位高级职员一笔不超过3万美元的贷款，一笔总额不超过1万美元的子女教育贷款。在德国，非经银行所有经理的一致同意，银行不得对与银行有关人员发放贷款，但对银行职工、职工子女或职工的代理人发放不超过该职工1个月工资的贷款不在此限。
我国也应制定有关这方面的详细规定。针对过去存在的问题和今后的预防，我认为要加强和采取如下措施：1、认真落实“脱钩”精神， 彻底清理各类金融机构所办的公司，限期归还银行信贷资金，尽快实现彻底脱钩。2、严格审查各金融机构的贷款流向， 堵塞各种直接和间接地把资金投入自己公司或项目以及关联企业的漏洞，一经发现，严肃处理。3、尽快制定出有关股东贷款的明确规定， 对与股东关联的企业放款要限额控制。不能把金融机构当作股东的摇钱树。这样社会上那种办“金融热”就会降温。
（四）实行呆帐准备金制度，建立信贷风险机制
中央银行要规定各金融机构每年按资产总额的一定比例提取呆帐准备金，对高风险的信贷资产提取坏帐核销准备金，以保证风险损失的弥补。对长期的呆帐坏帐要定期处理，并冲减呆帐准备金。要强化风险预测、风险预警、风险转化等一整套风险管理措施。
（五）加强金融稽核，规范金融监管
制定的各类规章、制度、办法和法规，都要靠有效的监督检查制度才能真正落到实处。否则，就会出现纸上一套，实际做法又是另外一回事。过去我们的工作有许多这样的毛病。有些做法明明有政策规定不能做，但实际生活中却照做不误，无人干预。因此，必须强化金融的稽核监管，引导金融在有关政策法规的框架约束下健康运行。
金融稽核是实现金融监管，预防金融风险的重要措施。金融稽核不仅仅是事后监督，分析已存在的问题，找出其发生的原因，使之不再发生，而且重要的是能做到预警的作用，发现隐患，将问题消灭于萌芽状态。
金融稽核必须把现场稽核和非现场监测紧密地结合起来，发挥稽核监督的整体功能。由于非现场监测实质上是金融信息的及时分析和处理，因此，金融稽核的质量取决于信息资料的准确性和及时性。没有优质的资料信息，就不可能对金融机构的行为和信用风险作出准确的判断，形成有效的监督。
实现金融的电子化是提高金融信息质量和信息分析处理能力，改变金融监管手段落后的有效途径。目前海南正在进行的金融电子化工程将在建立非现场稽核监测方面作出有益的尝试。
建立中央银行监管负责人与金融机构负责人定期谈话制度是改进当前金融监管工作的有效方式。为经常掌握金融机构的经营动态，海南省人行建立了定期谈话制度，定期约请各金融机构负责人与金融监管人员见面，让其汇报情况，从而及时了解金融机构的近期运作，执行中央银行监管法规及资产风险情况，提出存在的问题，提出改进意见，同时征求金融机构对中央银行的意见和要求。经过一段时间的实践，效果比较理想。目前已进入制度化阶段，成为全省金融监管的一个重要内容。
金融监管还必须以立法为基础。各类金融法规是金融管理当局监督管理的法律依据，正是各种金融法规组成的金融管理制度，才能保证银行监管规范化。
加快我国的金融立法，是规范我国金融监管的关键。象现在这样，没有一部完善的金融法规出台，要实现我国金融监管工作的根本改进是不可能的，尤其是由于我们没有重视金融业的风险，各种政策、规章、制度都不是以风险管理为中心，这严重地与市场条件下金融的特征不符。因此，从风险管理出发，加快出台有关法律，是我国金融改革的一项迫切任务。在目前全国性的金融法规尚未出台的情况下，各省应该根据自己的具体情况，尽快制定出有关的管理办法。自去年以来，海南省人行结合自己的特殊情况，根据国家和总行的有关规定，先后制定了《海南经济特区信托投资公司监管暂行办法》、《海南省城市信用社机构设置和业务监管暂行办法》、《海南省抵押贷款管理暂行条例》和《海南经济特区典当行管理办法》。实践证明，这些管理办法出台以后，监管工作就有章可循了。对照办法，金融机构也可以开展自检自查，逐渐纠正错误，规范业务。自去年以来，全省的金融秩序出现了明显的转化。
（六）健全监管机构，充实监管队伍
我国的金融监管主体是中国人民银行，但人民银行内部到底如何组织监管工作，确实有待改进。从目前这种监管机构的组织形式来看，到省一级存在着各监管处室分别由几位行长分管，时而监管工作重复，时而又出现“监管真空”，监管不集中，交叉重叠严重，金融机构忙于应付不同部门的监管，监管工作效率低，信息利用不充分等问题。为此，我建议在总行一级基本按金融机构类别设置司局，各司局对自己所管的金融机构实行监管合一，在省级则在现有机构、人员编制内成立金融监督管理局。即把金管、稽核、监察等具有监管职能的有关部门组织在一起，在省分行的领导下，专施金融监管工作。海南按这种思路在进行探索。在现有处室设置、人员编制不做大的变动的情况下，通过组织金管、稽核、计划、外汇管理、会计、监察等有关部门的人员，由行长和总稽核牵头建立金融监管协调办公会制度，集中所有的监管业务实施专门的金融监管。监管内容从金融机构的准入、资产状况动态观测、业务运作范围到法人资格的终止等全过程，真正形成了监管工作的“一条龙”服务，这大大提高了金融监管效率，增大了金融监管的力度和权威。
加强监管队伍建设也是加强监管工作的一个重要方面，由于金融监管工作是人民银行转变职能后才真正加以重视的新业务。干部对此还不是很熟悉，尤其是对法律知识、具体业务的掌握，离实际要求还相当距离，因此，加强干部队伍建设，充实业务熟练、法律知识全面的人员进入监管队伍，是改善我国监管队伍素质，提高金融监管水平的一项重要工作，应该引起我们的足够重视。
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