突发事件档案信息处理机制研究，本文主要内容关键词为：突发事件论文,机制论文,档案论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着人类社会的发展和文明的进步，各种突发事件不断发生，如“9·11”事件、SARS、禽流感以及印度洋海啸等。这表明当今社会已进入一个与危机共存的时代。美国的米特若夫等人指出：“危机不再是今日社会异常的、罕见的、任意的或者外围的特征，危机植根于今日社会的经纬之中。”①就我国而言，正处社会转型时期，近年来，各类自然灾害、安全生产事故和公共卫生事件等各种突发事件频繁发生，给经济社会发展及人民生命财产安全带来了严重危害。突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。②突发事件通常具有突发性、破坏性、紧迫性、不确定性以及资源缺乏性等特征。在处理各种突发事件过程中，离不开档案信息处理工作，并且在处理突发事件过程中，最容易出问题的就是信息问题，譬如信息的瞒报、迟报、谎报、漏报等问题。2005年7月22日至23日，全国应急管理工作会议在北京召开，会议明确提出要加快应急管理信息平台建设，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。③这表明突发事件档案信息处理工作在应急管理工作中具有极其重要的地位，已经成为业界关注的一个热点问题。本文在分析突发事件档案信息构成及其特点的基础上，对如何构建突发事件档案信息处理机制进行了思考。
一、突发事件档案信息的构成及特点
所谓突发事件档案信息，就是指与突发事件有关的一切信息。它包括两个基本方面：一是指关于突发事件本身的信息，如突发事件的类型、起始时间、严重程度、所造成的危害等；二是指处理突发事件的档案信息，即在处理突发事件过程中形成的信息，包括各种紧急决策信息、社会动员信息、资源调配信息，等等。按照事物发展的客观规律，突发事件从其产生到发展，直至消亡，形成一个生命周期，依据突发事件的表现形式及发展态势不同，可以将其划分为若干阶段，譬如潜伏期、爆发期、持续期和解决期，每一阶段有不同的应对措施，基于突发事件的生命周期，可以将整个处理过程相应的分为预警、处理及善后等几大基本环节，在这些前后紧密相连的各环节中会形成不同的突发事件处理信息，这些处理信息是突发事件信息的一个很重要的组成部分。
突发事件档案信息在处理突发事件过程中起着非常重要的作用，决定着突发事件处理的成功与否。因此，为了更有效应对各种突发事件，有必要对突发事件档案信息的特点加以认识。概括起来说，突发事件档案信息具有以下几个基本特点。
1.价值性
突发事件档案信息具有价值性，这是不言而喻的。因为突发事件本身所产生的信息是识别突发事件的前提和基础，也是有效预防和应对突发事件的前提条件。并且，在处理突发事件过程中，每一阶段的信息处理工作也是非常重要的。突发事件发生前，预测阶段的信息处理是有效预防突发事件的有力武器。一般来说，突发事件在爆发之前，总会有一些征兆显示出来，或明显，或不明显，这些征兆可以通过人的感性认识或理性认识就可以发现，或利用相关仪器设备测试出来。因此，在预测阶段，要密切关注这些相关信息，及时采集，并通过分析处理，把这些征兆信息向有关管理部门汇报，为应急决策提供强有力的数据支撑。反之，如果对突发事件的征兆信息视而不见，不注意收集、分析处理，没有根据征兆信息及时进行预警，就会丧失把突发事件扼杀在萌芽状态的最佳时机，最终导致突发事件的爆发，从而造成严重的危害。
突发事件发生后，突发事件的处理过程实际上是一个突发事件信息流的过程。一方面，突发事件信息要流向应急管理机构，应急管理机构对其进行整合，向决策指挥机构汇报，供决策指挥机构决策参考，决策指挥机构形成的决策方案要下达给管理机构去执行。另一方面，突发事件档案信息要在第一时间对外公开，包括事件发生的时间、地点、破坏程度等情况及应对突发事件的具体措施，通过与媒体的沟通，使得公众及时知道突发事件发生以及处理的真相，从而有利于动员全社会力量积极参与突发事件的应对。
2.时效性
虽然突发事件档案信息具有价值性，但这种价值具有很强的时效性。由于突发事件具有突发性、破坏性、紧迫性、不确定性等特征，因此，突发事件一旦发生，突发事件信息就应当及时上报给相关应急管理部门或人员，只有这样，才能在有限的时间内采取必要措施进行应对，反之，如果刻意隐瞒、迟报或不报有关信息，错过控制突发事件的最佳时机，则很有可能会酿成更为严重的危机，从而造成更为严重的损失。
3.载体依附性
与其他信息一样，突发事件档案信息也需要依附在一定的载体上存在，是信息内容与信息载体的统一体。并且同一信息可以依附于不同的载体而存在。比如，报纸、电视、网络、手机短信等都可以成为突发事件档案信息的有效载体。在电子政务环境下，应根据突发事件的类型与性质，选择性地利用各种现代媒介作为突发事件信息传播的载体，从而充分发挥信息技术的优越性，提高突发事件信息传播的速度和效率。
4.共享性
在当今网络社会，突发事件一旦爆发，突发事件档案信息会借助各种媒介在极短时间内广泛进行传播，实现广泛意义上的共享，共享的途径包括广播、网络、报纸、电视、电话等多种形式。突发事件应急管理机构应该认识到突发事件档案信息的这种共享性，加强突发事件信息的公开工作，而不应该企图通过各种掩盖手段故意封锁、隐瞒突发事件信息，从而延误突发事件处理时机，加大处理难度。
5.不确定性
这是由突发事件的不确定性所决定的。突发事件的类型、成因等均具有不确定性。这种不确定性一方面是指事件的发生具有不确定性，因为突发事件类型多样，异常复杂，事件发生的原因也错综复杂，相互交织在一起，使得突发事件发生的时间、地点、规模及其造成的后果等均具有不确定性；另一方面是指由于环境的不确定性、人类的“有限理性”以及信息不对称性等因素，人们对事件是否发生、发生的原因、发展的状态等很难做出理性的认识和正确的判断。正因为突发事件的不确定性，导致有关突发事件本身的信息也具有不确定性，即突发事件本身的信息不一定完全表现出来，不一定完全被确认，是一个动态的发展过程。这种不确定性加大了处理突发事件的难度。因此，需要提高预测和处理能力，加强对突发事件信息的确认与采集等工作，以提高处理突发事件的有效性。
二、突发事件档案信息处理机制的构建
冯惠玲指出：“政府危机管理涉及多方面问题，诸如如何形成对全社会有效覆盖和全面管理的体系……如何保证信息的准确、畅通和公民知情权，以及积极的舆论引导……。为此需要建立高效、灵活的社会管理机制，包括信息沟通、反馈和解读机制……。我们不仅要逐一研究每一种社会管理机制的特点和生成条件，还要研究各种社会管理机制之间的配合与衔接。”④突发事件档案信息的处理工作是处理突发事件的一项基础性工作。为了提高突发事件档案信息处理工作的科学性和有效性，同样需要建立起一套科学有效的突发事件信息处理机制，加强突发事件信息的收集、分析以及传播等工作，从而成功解决各种突发事件。笔者认为，一套科学有效的突发事件档案信息处理机制应该包括以下四个基本组成部分：即信息收集机制、信息整理机制、信息沟通机制和信息反馈机制，这四个机制是有机统一、前后衔接、缺一不可的。如图1所示。
1.信息收集机制
图1突发事件档案信息处理机制
收集是突发事件档案信息处理工作的实际起点，是突发事件处理工作的前提和基础。其基本任务是将各种突发事件档案信息集中到应急管理信息平台中来。要提高对突发事件的预见力和熟悉度，一个很重要的手段就是要获取尽可能详细、具体的突发事件档案信息。如果对这些一无所知，那么选择行动方案将无从谈起，这样就会浪费很多资源，使时间白白流失。因此，在这一阶段，要把握突发事件档案信息源的种类，做好突发事件档案信息的识别工作，并要通过各种手段及时捕获突发事件爆发前的各种征兆信息。同时，突发事件档案信息的收集，要保证信息的真实、完整、准确与全面，这是收集工作的基本要求，也是有效防范和应对各种突发事件的前提和基础。
在电子政务环境下，应急管理部门要建立科学、规范的突发事件档案信息收集机制，就必须在基础信息建设方面，加强人防、卫生、公安、交通等相关职能部门的档案信息系统之间的整合与共享，促进档案信息沟通，避免重复建设，通过档案信息资源的整合工作，保证突发事件档案信息被全面、准确并及时地集中起来。
2.信息整理机制
对收集来的突发事件档案信息进行整理、加工、分析，使之有序化、系统化，为信息的传递做好准备，这是突发事件档案信息整理机制的根本任务。建立突发事件档案信息整理机制的目的就是要把杂乱无章的信息变为系统有序的信息，为应急决策服务。为此，要对采集来的信息进行甄别分析，要建立突发事件档案信息分析制度，规范档案信息分析工作，对采集来的各种信息进行分类、统计、分析、编辑和存储等，并建立信息数据库，为应急预案的编制做准备，为应急决策提供数据支撑。
3.信息沟通机制
信息沟通是突发事件档案信息处理的核心。英国危机公关专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通“三T”原则：第一，以我为主提供情况(Tell your own tale)；第二，提供全部情况(Tell it all)；第三，尽快提供情况(Tell it fast)。基于危机沟通的基本原理，突发事件档案信息沟通机制至少应包括两个基本方面：政府内部的信息报告制度和政府对外的信息发布制度。
第一，建立健全政府内部的信息报告制度。在突发事件档案信息处理过程中，一个重要的问题就是，在发生事件的第一时间，上级政府如何获得相关信息？2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定了信息报告制度，即“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。”⑤《国家重大食品安全事故应急预案》规定：“事故发生地人民政府或有关部门应在知悉重大食品安全事故后1小时内作出初次报告；根据事故处理的进程或者上级的要求随时作出阶段报告；在事故处理结束后10日内作出总结报告。”⑥可见，时效性是信息报告制度的第一准则。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》也明确提出要加强突发公共事件的信息报告和预警工作，即“特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。”⑦
第二，完善信息发布制度。信息发布是突发事件档案信息处理过程中一个很重要的工作，发布的对象是广大公众，因为广大公众既是突发事件潜在的受害者，同时又是抗灾救灾、应对突发事件的主体。因此，政府能否将自己所掌握的、涉及公众生命安全与健康的信息，及时充分地告知民众，对于稳定公众心态、动员公众力量具有重大意义。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》规定：“在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息。”⑧
笔者认为，信息发布制度的完善，需要重点考虑以下几个方面的问题。一是发布的方式问题。要采取恰当有效的方式进行信息发布，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。二是发布的内容问题。发布的内容应包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等基本方面。三是发布的时间问题。与信息的上报一样，预警信息的发布也要把握及时性，在事发后的第一时间把有关信息向有关部门或人员通报，提醒其做好有关准备工作，以有效应对各种突发事件。总之，预警信息要言简意赅、直截了当、明确具体。
4.信息反馈机制
突发事件档案信息反馈机制，是检验突发事件处理效果的重要手段。灵敏高效的档案信息反馈机制的建立，可以反馈各种有关突发事件处理工作的评价、意见或建议，这样不仅可以使得突发事件处理效果大大提高，而且还可以赢得公众的理解与支持，从而为战胜各种突发事件打下坚实的群众基础。
为此，要采取切实有效的措施，如建立反馈信息中心，建立健全灵敏高效、快捷畅通的信息反馈渠道，加强信息反馈工作的宣传，建立多级反馈信息网络，积极收集各种有关突发事件处理的意见和建议，并把这些信息及时向上级机关报送。信息反馈机制要以公众为中心，要尊重公众的意愿，要切实对公众反馈的信息认真进行处理，虚心接受公众的意见、建议与监督，及时了解决策执行的情况，发现突发事件处理过程中存在的问题，适时调整和完善决策内容，规范并改进突发事件的处理方式与方法，从而进一步提高处理突发事件的能力。
突发事件档案信息反馈机制的建立，应该从两个基本方面入手：一是外部信息的反馈，即社会公众对突发事件处理过程及其结果的评价与建议；二是应急管理机构内部不同部门之间的反馈，即各职能部门及时总结经验教训，并将这些经验教训及时反馈到统一的监督、管理部门，以求改进工作，争取更好地协同处理各种突发事件。此外，还要建立起科学的奖惩制度，对勇于报忧，避免决策失误、弥补工作缺陷、挽回工作损失的人员要给予奖励，对信息漏报、误报、迟报或不报，弄虚作假、欺上瞒下者，要给予严肃批评，依法追究责任。
注释：
①伊恩·I·米特若夫[美]等著、燕清联合传媒管理咨询中心译：《危机：防范与对策》，电子工业出版社2004年版。
②秦启文：《突发事件的管理与应对》，新华出版社2004年版，第5～6页。
③温家宝：《全面提高国家和全社会的抗风险能力》，http://219.140.69.3/Article_show.asp?articleid=1329。
④冯惠玲：《构建公共危机应急系统的非技术支撑体系》，《中国人民大学学报》2003年第6期。
⑤《国家突发公共事件总体应急预案》，http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.
⑥《国家重大食品安全事故应急预案》，http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/27/content_21274.htm.
⑦⑧《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/4567940.html.