我国国家石油储备体系的基本构想，本文主要内容关键词为：石油储备论文,体系论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立国家石油储备体系是维护国家能源安全的重要举措。我国从2002年开始建设国家战略石油储备基地，2004年一期工程全面开工。同时，还成立了国家石油储备办公室，组建了若干石油储备基地公司，完善了相关管理措施。但是，我国的石油储备体系建设目前还只局限在政府储备，企业义务储备尚未建立，企业的商业储备也没有纳入国家石油储备体系之中来。同时，我国石油储备的目标规模、管理体制、运行机制、资金保障、成本控制等诸多问题都亟待解决，石油储备仍然是我国能源安全和国家危机管理中最薄弱的环节之一。因此，系统地研究我国的石油储备体系问题，不仅意义重大，而且十分紧迫。
一、我国石油储备体系的总体框架
我国应建立与国家发展阶段、能源市场化程度相适应的、动态的国家石油储备体系。
（一）我国石油储备体系的终极目标。
国际能源署(IEA)根据储备主体的不同将石油储备划分为政府储备、企业储备（又分为法定储备和商业储备）和机构储备三种。这几种储备模式功能各异，各司其职，相互补充，只有将它们有机组合，建立国家石油储备体系，才能有效保证国家石油安全。目前，最常见的组合模式有三种：政府储备—商业储备，如美国；政府储备—企业法定储备—商业储备，如日本；机构储备—企业法定储备—商业储备，如德国。
一个国家石油储备体系目标的选择，既要考虑本国国情，又要考虑不同储备模式的优缺点（见表1）。
从表1可以看出，8种储备模式各有优缺点，但总的来看，“政府—机构—商业”的储备模式优点比较突出，发展也比较成熟。实际上，目前机构储备越来越受到重视，持有机构储备的国家数逐年增加，并有企业义务储备向机构储备转化的趋势。
再考虑到我国是石油生产和进口大国、以国家石油公司为主导、政府管制能力较强等国情，“政府—机构—商业”模式宜作为我国国家石油储备体系的终极目标。
（二）我国石油储备体系的动态目标。
由于我国石油储备体系建设刚刚起步，建设过程宜循序渐进，分阶段进行：在起步期（2010年以前），建立以政府储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系；在过渡期（2010～2015年），逐步过渡到以政府储备和企业法定储备为主、以商业储备为补充的国家石油储备体系；在过渡期以后的成熟期（2015年以后），最终建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系。
1.起步期（2010年以前）。我国于2002年开始建立政府战略储备，计划到2010年实现 1200万吨（约22天净进口量）的石油储备量。同时，三大石油公司也拥有一定数量的商业储备。因此，以政府战略储备为主体、以企业商业储备为补充的国家石油储备体系是我国石油储备体系建设的起点和客观现实。
表1 不同石油储备模式的优缺点
2.过渡期（2010～2015年）。在这一时期，政府战略石油储备基地将基本建成，政府储备规模将有较大扩大。同时，应通过立法要求主要石油生产、销售企业和用油大户企业在正常的商业储备以外，建立法定储备。由于我国石油企业以国有企业为主，企业法定储备很适合我国。企业法定储备和政府储备一起，形成国家的法定储备量。
3.成熟期（2015年以后）。进入这一时期以后，企业法定储备的管理和运营比较成熟，国内石油领域的市场化程度大大提高，可择机建立石油储备联盟，使企业法定储备向机构储备转变。最终建立起以政府战略储备为主导、以机构储备为主体、以企业商业储备为补充的国家石油储备体系。机构储备设施应分散在全国各地，以便在紧急情况时快速释放。
二、我国石油储备的目标规模与合理结构
从国际经验来看，一次能源中石油比例越高，石油进口依存度越大，能源安全目标越高，国家石油储备的目标规模就越大；非产油国的石油储备目标规模要比产油国大。我国石油储备目标规模与结构的确定，应在借鉴这些经验的基础上，综合考虑我国石油的对外依赖程度、国家经济实力、国内石油消费量的变化趋势以及国际政治经济形势等因素，并根据这些因素确定实际储备规模。
（一）我国石油储备的合理目标。
国际能源署(IEA)对各成员国均以90天上年度石油净进口量为最低要求，而所有成员国均达到了该要求，大多数国家还超过了120天。如到2004年底，美国达到了158天净进口量的储备水平，日本达到了176天消费量的储备水平，德国达到了127天消费量的储备水平，①三个国家公共储备一般都占据较大比重。为了与国际接轨，我国石油储备规模应达到IEA规定的标准。
2006年我国石油对外依存度已达47.0%，根据国务院发展研究中心等单位的预测结果， 2010年我国石油对外依存度将超过50%，2020年将达到60%，接近目前美国的水平。作为发展中的大国，面对日趋复杂的国际石油安全格局，我国石油安全目标应较高，石油储备目标规模也应较大。但根据《国家能源发展“十一五”规划》，2010年石油在我国一次能源消费中的比重要下降到20.5%，大大低于美、日、德等国目前的水平。同时，我国自身也具有较大的石油生产能力。因此，我国石油储备目标规模也不应太大，避免增加国家和企业负担。
综合考虑上述因素，我国国家石油储备的目标规模确定为上年度120天净进口量比较适宜。又由于我国企业原油有效库存已不低于30天净进口量的实际情况（2003年底我国企业原油有效库存约为35天净进口量），我国公共石油储备的目标以上年度90天净进口量比较适宜。
从历史经验来看，选定120天石油净进口量水平，基本可以预防世界石油可能发生的最大石油供应中断。同时，我国外汇储备已超过12000亿美元，具有承担一定石油储备规模的实力。因此，这一目标是合适的。
（二）我国石油储备的合理规模。
我国石油储备的合理规模决定于我国未来石油供求的缺口情况，应该是动态的和弹性的，主要取决于未来的石油供求缺口。
根据《国家能源发展“十一五”规划》，2010年我国石油消费量将达到3.9亿吨，国内石油产量将达到1.9亿吨，石油净进口量将达到2亿吨。
根据国务院发展研究中心等单位的研究结果，2020年我国石油消费量至少为4.5亿吨，国内石油产量在1.7～2.0亿吨之间，平均值是 1.85亿吨。考虑到我国石油勘探技术的进步，冀东南堡油田发现等因素，未来我国国内石油供给能力会略有提高，2020年国内石油产量可能达到2.0亿吨。按此计算，2020年我国石油净进口量至少为2.5亿吨。
再考虑到2006年我国石油净进口量已达到 16286万吨，2001～2006年石油进口量年平均增长17.3%的现实，2010年我国石油净进口量将不会低于2亿吨，2015可能达到2.5亿吨， 2020年可能达到3亿吨。
如果2015年净进口石油2.5亿吨，120天进口量约为8200万吨；到2020年，如果石油净进口以3亿吨计，120天进口量约为9800万吨，这就是我国石油储备的合理规模。
（三）我国石油储备的合理结构。
从IEA成员国的发展趋势来看，不同储备主体的储存比例有所变化：政府储备基本稳定，企业储备比重下降，而机构储备比重上升。各成员国储备油的品种存在较大差异，油品所占的比重在15%～100%之间，但政府储备通常都是原油。
借鉴国际经验和我国的实际情况，在120天净进口量的总体目标下，我国公共石油储备和商业储备可考虑采取3:1比例，即政府和企业法定储备（或机构储备）承担90天，企业商业储备承担30天。至于公共储备内部政府储备和企业法定储备（或机构储备）的比例，则应与我国石油储备体系建设的总体部署相适应。
我国的石油储备在油品结构上应遵循“以原油为主，成品油为辅”的原则。一方面，出于安全方面的考虑，原油比其他任何油品及天然气都易于运输和储存；另一方面，原油储备可以充分利用我国的原油加工能力。同时，成品油储备亦是国家石油储备的重要组成部分。在建立原油储备的同时，建立一定规模的成品油储备是十分必要的。原油和成品油的储备比例可参照类似国家经验确定为9:1。
三、我国石油储备体系建设的总体部署
与动态目标相适应，我国石油储备体系的建设过程宜分三步走，先政府储备后企业法定储备，到2020年基本建成符合国情、特色鲜明、管理高效、运行畅通的国家石油储备体系。
（一）起步期的目标与任务。
起步期的目标是建立以政府储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系，到2010年形成52天净进口量（约2800万吨）的储备规模。这一时期的主要任务是加快政府储备基地建设，并保持商业储备的稳定增长。
首先要加快国家石油储备基地一期工程的建设，确保大连、黄岛、镇海和舟山4个基地在 2010年建成，形成1200万吨的储备能力（约为 22天净进口量）。同时，开始二期工程的选址和准备工作。
其次，鼓励企业建立一般商业储备和调剂储备，保持30天净进口量的储备规模。商业储备的建立、使用由企业自主决定，政府通过信息披露、财税优惠等措施进行引导和支持。可鼓励国家三大石油公司建立专门的商业储备企业，盘活油库等存量资源，提高运营效率。
（二）过渡期的目标与任务。
过渡期的目标是建立以政府储备和企业法定储备为主、以商业储备为补充的国家石油储备体系，这一时期将是我国石油储备体系建设的关键时期。
到2015年，应该形成120天净进口量的储备规模。其中，公共储备90天，商业储备30天。公共储备内部，以政府储备为主，规模为60天，企业法定储备规模为30天。政府储备、企业法定储备和企业商业储备的比例为1:0.5:0.5。如果2015年净进口石油2.5亿吨，则国家储备总规模约为8200万吨。其中，政府储备、企业法定储备和企业商业储备分别为4100万吨、2050万吨和2050万吨，公共储备为6150万吨。
在过渡期，我国应基本建成国家石油储备基地二期工程，进一步扩大政府储备规模，并保持商业储备的稳定增长。由于国家石油储备基地二期工程规划规模为2800万吨，加上一期的 1200万吨，到2015年将形成4000万吨的政府储备能力，基本能满足2015年政府储备规模的需要，因此，国家石油储备基地三期工程可以不建。
过渡期的另一项重点任务是建立企业法定储备。应通过立法明确企业法定储备的责任人及其权力和义务，将这部分资源纳入到国家监控轨道。企业法定储备责任人包括炼油商、石油销售商与石油进口商，主要为中石油、中石化、中海油三大集团以及中国化工进出口总公司、中国联合石油有限责任公司等企业。对于企业因承担法定储备任务增加的成本（如增加储存设施的费用、占用资金的成本以及增加的管理费用），国家给予适当补贴。
（三）成熟期的目标与任务。
在过渡期以后，我国将最终建立起以政府储备为主导、以机构储备为主体、以商业储备为补充的国家石油储备体系。
2020年，应该保持120天净进口量的实际储备规模。其中，公共储备仍为90天，商业储备仍为30天。但在公共储备内部，应以机构储备为主体，规模为60天，政府储备规模为30天。政府储备、机构储备和商业储备的比例为0.5:1:0.5。如2020年净进口石油3亿吨，则国家储备总规模约为9900万吨。其中，政府储备、机构储备和企业商业储备分别为2475万吨、4950万吨和 2475万吨，公共储备为7425万吨。
在2015～2020年间，我国应逐步减少政府储备规模，稳步扩大商业储备。由于2020年时国家石油储备基地已经形成4000万吨的储备能力，大于2450万吨的政府储备规模，因此，可以将部分储备设施出租或出售。
这一时期，我国还应大力发展机构储备，完成企业法定储备向机构储备的转变工作。可在适当时机，由政府出面组织并鼓励石油生产销售企业和用油大户组建一个具有法人资格的储备联盟机构，并规定好政府与联盟机构、联盟机构与企业之间的权利和义务。最终使储备联盟成为我国石油储备的主体，承担起国家石油储备的主要任务。
由于我国石油储备的目标规模不是很高，因此，从2015年起，我国实际储备规模就应达到目标值，并一直保持“满仓”。不同时期我国石油储备的实际规模如表2所示：
表2 不同时期我国石油储备实际规模 万吨
四、我国石油储备的管理体制和运行机制
石油储备涉及国家安全和宏观调控，必须体现政府的意志，置于政府管理，但在具体的操作和运行中又要遵循市场经济的一般规律。从国外的实践来看，政府对石油储备管理的重点是公共储备，对石油储备运行的法律规定也集中在这些方面。由于国情不同，不同国家石油储备的管理体制和运行机制存在一定的差别，但美、日、德等国在石油储备管理上都形成了清晰的决策层、管理层和操作层，并通过法律文件明确规定各层次的职责，运行机制也相对完善。
目前，我国已基本搭建了决策层（国家石油储备办公室）——执行层（国家石油储备中心）——操作层（国家石油储备基地公司）三个层面的机构，初步形成了决策层、管理层和操作层分离的管理体制。但是，这一体制还很不完善，不仅国家石油储备中心还没有正式成立，而且，各机构的职能、相互关系也不明确，需要进一步完善。
（一）我国石油储备的管理体制。
借鉴美国、日本、德国等国家的经验，结合我国的实际国情，我国应本着适度集中、政企分开、机构精干的原则，建立起由中央统一管理，决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理体制。
第一级是决策层，具体机构是国务院能源主管部门。其主要职责是：负责研究提出我国石油储备的指导思想，制定有关的政策、法规和条例，负责确定我国石油储备的规模、结构和布局，制定中长期石油储备规划和年度计划，负责向国务院提出动用石油储备的方案，并监督指导方案的具体实施，监督、指导国家石油储备管理中心的运作。可设立国家石油储备办公室作为具体办事机构。
第二级是管理层，具体机构是国家石油储备管理中心。国家石油储备管理中心是体现政府意志、事关国家利益和安全的特殊性质的机构，应参照国有独资公司的方式设立，作为政府的特别法人机构。其主要职责是：在国家石油储备办公室的监督指导下，按企业的运作方式，具体负责组织实施政府石油储备的建设、国家石油储备的调控运作、以契约方式委托和管理石油储备基地公司，依法承担对企业法定储备、机构储备的监管工作。国家石油储备管理中心替国家承担石油储备的具体实施、执行，不以营利为目的。国家石油储备管理中心的资本金和流动资金全部由政府负责筹集，建设资金和日常运营资金由政府拨付和银行贷款、发行石油储备债券解决，管理费用由国家核定支付。
第三级是操作层，包括政府成立的石油储备基地公司，将来将组建的石油储备联盟，也包括参与石油储备的其他企业。他们是依法设立的具有独立法人资格的经济实体，是具体承担石油储备任务的基层组织单位。其主要职能是负责石油储备基地的后勤管理、日常维护、储备石油进出库等工作，类似于物业管理公司。政府成立的石油储备基地公司，其所有权应该归属于国资委，而不是国家石油储备管理中心，以保证政企分开，便于国家石油储备管理中心对基地公司的监管。
我国石油储备管理体制的目标如图1所示：
图1 我国石油储备管理体制
（二）我国石油储备的运行机制。
借鉴其他国家石油储备运行的经验教训和发展趋势，我国石油储备运行的相关环节应采用政府监管、社会参与、市场化运作的方式，最终形成管理科学、调控有力、高效灵活、费用节省的石油储备运行机制。
1.石油储备的储存。国家石油储备的储存分为石油购买和入库保管两部分。国家石油储备管理办公室根据石油储备的总体规划和国际、国内的石油供需情况，制定政府石油储备的采购计划，报国务院能源主管部门批准后下达。政府石油储备的采购计划由国家石油储备管理中心负责具体执行，采购的渠道可以是国家石油储备管理中心自行在国际市场采购，也可委托国家石油公司进行采购，还可采用政府采购的形式进行招标。同时，以合同的形式委托石油储备基地公司进行储备石油的具体入库和日常管理维护。
政府石油储备应面向全社会招标，实行石油储备代理制，只要符合储存条件和要求的石油企业（包括民营企业）都可以参与投标竞争。
企业法定储备或机构储备（储备联盟）的储存由企业或联盟根据法律规定自行实施，国家石油储备管理中心进行监督。
2.石油储备的动用。国家石油储备的动用分为正常的倒库轮换和库存动用两种方式。正常的倒库轮换是指根据技术上的要求对库存石油进行轮换，但库存总量并不减少。政府石油储备的轮换计划由国家石油储备管理中心提出，决定权在国家石油储备管理办公室。国家石油储备的库存动用计划是国家为应付危机或根据形势需要对石油市场进行宏观调控而动用国家石油储备。国家石油储备的库存动用计划由国家石油储备办公室提出，报国务院批准后，由国家石油储备管理中心负责组织实施，以招标方式按市场价销售。在过渡期，应优先动用政府储备；在过渡期后，应优先动用机构储备。每次最大动用量不得超过实际储存量的2/3，且必须在规定的时间动用完毕。
3.石油储备的计划管理。为了保证实际石油储备规模的合理性和相对稳定，国家应在五年规划上明确提出国家石油储备规模的总目标，并根据石油储备的结构，确定每个层次石油储备的具体规模。石油储备实际规模允许根据石油供需的矛盾情况进行年度调整，但这种调整同样要进入国家计划。
五、我国石油储备的资金保障
我国石油储备的各类资金应通过财政支持和利用社会资本两种渠道来综合保障。政府储备资金应以国家投资为主，并广开融资渠道，利用政策性贷款、发行债券等多种方式予以解决。法定储备的资金以企业为主解决，政府提供一定的支持；商业储备的资金应完全由企业解决。
（一）财政资金支持。
1.建立石油储备基金。为了加快石油储备基地的建设，保证稳定的资金来源，可考虑建立石油储备基金，在国家预算中专户管理。其资金来源应以政府拨款为主，可结合我国将要进行的交通和车辆税费改革，设立石油特别消费税作为财政资金的来源。
可在国家石油储备基金项下，设立“石油储备资金”和“石油储备建设与运营资金”两个账户，由财政部委托国家石油储备中心管理。石油储备资金实行封闭运行，收入包括国家财政逐年投入的资金、动用储备石油收回的资金等；支出包括支付收购油料的货款、运杂费等，必要时还可平衡财政预算。石油储备建设与运营资金的收入，包括国家财政投资、银行贷款、出租储运设施的收益及运营收益等，支出包括石油储运设施建设费用、石油基地管理维护费用。
2.实施若干免税措施。目前，国家已对国家石油储备基地建设中涉及的营业税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和契税予以免征。这一政策应拓展到其他所有参与石油储备的市场主体，包括民营企业。同时，对企业法定储备的进口石油返还或免征进口环节税。
3.对企业法定储备给予支持。企业因承担国家义务而额外增加的法定储备，会增加企业的成本，政府应给予一定的支持。这方面可以借鉴日本政府的经验：为企业购买储备用油提供低息贷款，免征储备油进口环节税，鼓励国家开发银行为企业储备设施建设提供低息贷款等。
（二）利用社会资本。
1.发行特别债券。在建立国家石油储备的初期，固定资产投资的任务重，石油消费税的积累不足，为加快国家石油储备体系的建设，尽早使国家石油储备发挥作用，必须另外求资金来源，发行国家石油储备债券就是筹集资金的一种有效方式。国家石油储备债券由国家石油储备中心发行，用石油特别消费税作为担保，主要发行长期投资债券，发行的对象主要是中长期投资者。国家石油储备债券除了在国内发行外，还可以向国外发行。由于国家石油储备债券有石油特别消费税作担保，风险极小，是真正的“金边债券”，预计将有广泛的市场。我国居民的储蓄率一直很高，近两年资金流动性过剩问题严重，这一措施具有很大的可行性。
2.开放储备市场。石油储备资金筹集，还有一个重要方面就是开放市场，允许民营资本进入，鼓励民营企业建立储备基地，国家租用。还可以由政府以特别许可的形式，委托具有资格的民营企业代替政府运营政府石油储备。这样既可以减少国家的财政负担，也可以提高运行效率。同时，在时机成熟时，也可利用政府石油储备基地富余的储备能力为商业储备提供有偿的储存空间。储备设施还可以由民间建设，政府租赁，长期使用。
（三）以适当方式将外汇储备转化为石油储备。
我国的外汇储备目前已超过12000亿美元，居世界首位。从国际汇市情况看，这样大规模的外汇储备也孕育着巨大的市场风险。如将石油资源视为一种新的储备资产，那么石油储备可以成为外汇储备投资的对象。因此，将外汇储备转化为石油储备，适时进行石油金融互换，既可以提高外汇资产的收益，在某种程度上也有利于我国的金融安全。在国家外汇投资公司成立之后，外汇储备转化为石油储备的可能性大大增加。
将外汇储备转化为石油储备的一种方式是，由国家外汇投资公司直接增加国家石油储备中心的资本金。所用外汇主要在国际市场购买储备油，不在国内进行二次结汇。另一种方式是由国家外汇投资公司或主要石油企业、民营石油资本共同在海外组建石油产业投资基金，基金主要投资于海外石油资源，为石油储备提供稳定的油源。外汇储备以购买基金的方式间接转化为石油储备。
六、我国石油储备的成本控制
石油储备的直接成本主要包括三项：建立存储设施的建筑成本、管理维护成本和购买成本。此外，还有风险成本，包括收储过程中的价格风险，建设维护过程中的自然风险，投放过程中的运输风险等。如何有效控制储备成本和防范风险，是我国石油储备体系建设的重大问题。
（一）采购成本的控制。
石油采购成本的影响因素主要是采购方式和采购时间。在长达30多年的过程中，发达国家的政府逐渐摸索总结出一套原则和实践操作程序。这些经验包括：让市场决定购买行为模式；在市场低迷的情况下购买；如果市场价格总体偏高不下，则利用各种衍生工具推迟交割时间；购买行为本身考虑到稳定市场。我国石油储备的采购应充分利用这些经验，坚持按市场经济的规则运作，引入竞争机制，做到公开、公平、公正。
1.合理选择采购时机和采购数量。采购时机选择的原则是在市场低迷的情况下购买。需要对国际原油价格的走势作出准确的分析，这是一件非常困难的事情。预测不准，反而会错过时机，抬高成本。为分散风险，各国都采取了分步实施的方法，通过较长的时间达到储备目标规模。
在采购时，控制每次的采购规模，并提高透明度，避免自身的采购造成国际原油价格的上涨。采购频率的安排，还要和我国财政支付能力结合起来，在既定的预算之下，要尽量减少资金成本。在采购工具上，应尽量使用长约，并配合以石油期货套保业务，锁定价格。
2.早期以份额油为主。所谓份额油是指我国在国外的石油建设项目中参股或投资，每年从该项目的石油产量中分取一定的份额，而不是从国际原油市场上直接采购的方式。这种方式并不能降低采购价格，但是会减轻对国际油价的冲击，减小价格波动风险。
上述措施要发挥作用，必须具备一个前提条件，即石油储备主体具有成本意识和市场意识。由于我国石油企业均已建立了现代企业制度，因此对于企业储备来说，问题不大，关键是政府储备。所以，不论采用何种管理体制，国家石油储备管理中心都应该成为一个独立核算的机构。
（二）储存成本的控制。
为了节约储存成本，可以采取动静结合的“三三制”，即对石油储备规模作如下三种分割，形成具有一定保值功能的储备结构：
1.三分之一储备油必须保质、保量存储于库况最为优良的油库中。该仓储企业有保管之责，无架空轮换之权，即这部分储备油的轮换更新必须先进后出，而不允许反其道而行之。对这一部分储备油，每年必须安排轮换不少于1/2的数量。应专门制定轮换费用的补贴标准，确保政府一旦需要动用，真正做到调得动、用得上。
2.三分之一储备油可考虑实行年度总量控制，即在保质保量保值的前提下，可由仓储企业结合现货市场交易吞吐吸纳、轮换更新。特别应鼓励和倡导库场结合，建设石油市场，以便通过市场机制，实现储备油低成本轮换更新。对这一部分储备油可以适当允许架空轮换，但轮空期一般不得超过两个月。遇特殊情况需经批准，最长不得超过3个月。轮换以后的储备油质量只能提高，不得降低。如有增值，增值部分的1/2缴入石油储备基金专户，1/2留归仓储企业。但如通过市场化运作轮换后发生亏损，其亏损金额由仓储企业全额赔付。如发生数量、质量不符合规定要求，或轮空期未经批准超过3个月以上，则应视情节轻重给予处罚，直至取消存储资格并追究有关责任人的相关责任。
3.三分之一储备油可考虑以等额资金参与石油期货市场的套期保值运作。对这一部分储备油的承储运作可另行制定专门制度，进行招投标，以确保中标仓储企业或其他有条件承揽此项业务的企业，有必备的经营水平和能力在石油期货市场上严格按套期保值的要求进行操作。如因违规操作和其他违纪运作造成损失的，应由承储企业全额承担经济损失，并视情节性质和程度进行处罚，包括取消承储资格，直至追究责任人的民事、刑事责任。
与上述“三三制”相适应，储备油库中既有以静为主，在任何一个时点上都保质、保量的储备油；也有参与市场吞吐运作，特别是通过库场 （石油市场）结合，实现低成本轮换更新的储备油；还有配合期货市场交易的周转库与交割库。这一动静结合的库存结构，有助于尽可能减少与杜绝存“死”油的情况，从而有助于相应减少财政补贴，也在相当程度上顺应了社会主义市场经济发展的客观要求。
（三）动用成本的控制。
石油储备动用时原则上采用竞价销售，通知相关企业参加竟购。储备管理中心向石油公司招标，再由石油公司按市场价格销售，回收资金交财政部的石油储备基金专门账户，用来补充石油储备。不能竞价销售的参照当时国际上同品种油价，附带相应的费用和损耗确定价格。在特殊情况下可以由政府确定销售价格。
（四）风险成本的控制。
国家石油储备体系建设涉及储备基地建设、石油采购、储藏、运输等多个环节，每一个环节都存在巨大的风险。因此，非常有必要在石油储备体系建设过程中引入商业保险来分散风险。
我国已经开始建立石油储备体系，但从有关信息来看，引入商业保险来分散风险的内容几乎没有提及，反映出有关方面和人员风险意识及商业保险意识还不是很强。因此，当前的首要任务是提高政府和储备管理机构、储备公司的商业保险意识。可通过《石油储备条例》等法规，对储备基地建设、石油采购、储藏、运输等多个环节引入商业保险作出强制规定。鼓励石油承储单位在预测各种管理风险的基础上，积极主动对库存储备进行财产保险或采取其他防范措施，要求并鼓励运输单位进行货运保险，将风险进行分散和转移。
同时，政府应对石油储备保险提供政策性支持。一是在石油储备预算中设立专项资金，对投保人（储备机构）的保费进行补贴；二是对经营石油储备保险的金融机构实行特殊的优惠政策，如减免税等。
七、完善我国石油储备体系的主要措施
（一）尽快完善相关法律法规。
根据我国的实际情况，我国石油储备相关法规的主要内容应该包括：国家石油储备体系的总体框架，政府储备、企业法定储备（机构储备）和企业商业储备的相互关系；石油储备的发展目标及不同时期的实际规模；国家石油储备的决策机构、管理机构和承担机构，不同层次机构之间的权力、义务和相互关系；储备石油的收储、轮库和动用的完整程序和主要运作方式；石油储备建设的各种优惠政策等。
目前，国家能源主管部门正在起草《石油储备条例》（简称《条例》）。从我国石油储备建设的现状和发展趋势来看，《条例》应重点规范政府储备、企业法定储备建设，并对商业储备建设提出指导意见，《条例》主要适用于石油储备体系建设的起步期和过渡期，即现在到2015年。过渡期以后，应出台《石油储备法》，并以机构储备、政府储备为主要规范对象。
（二）加强石油领域的市场化改革。
我国石油储备体系的建设必须和石油领域的市场化改革结合起来，同步实施。今后，应进一步明确三大石油公司作为国家石油公司的定位，并建立起规范的政资和政企关系。进一步改革成品油定价机制，扩大国家石油公司的定价权限，并建立起规范、透明的补贴制度。在非自然竞争领域，应进一步放松对民营资本的准入，增加市场的竞争性。同时，用法律形式明确民营石油公司对国家石油安全的责任。
（三）逐步完善石油统计报告制度。
IEA和欧盟的大多数成员国都要求石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油统计数据还不完全，不能满足建立国家能源数据库的需要，不利于提高决策的科学性和及时性。因此，在建立我国石油储备体系的过程中，应建立石油信息报告制度，完善石油统计体系，使政府能及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的投放数量等进行决策。
（四）加强国际合作。
为了国内利益和作为负责任的大国，我国在建设石油储备体系过程中，应该加强国际合作。首先是要加强与国际能源署的合作。可建立国家能源主管部门与国际能源署的定期对话机制，互相通报各自的石油供需情况，共同应对投机操作、恐怖主义等影响国际能源安全的重大问题。其次，应积极参与亚洲能源协作，协调各国石油储备政策，共同应对区域能源危机。
注释：
①由于日本和德国的石油进口依存度都超过了98%，其消费量和净进口量差别不大。
标签：石油论文; 国家石油储备基地论文; 石油投资论文; 石油美元论文; 商业管理论文; 目标成本论文; 国家石油储备中心论文; 企业法论文;