依法规范中央政府与地方政府的关系促进地方治理现代化_政府职能转变论文

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      [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2016)05-0009-05

      习近平总书记在党的十八届五中全会上讲话指出，要加快推进有利于国家治理体系和治理能力现代化的重大改革，而加快推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求依法规范中央和地方关系。这就需要在总结新中国成立以来处理中央和地方关系经验教训的基础上，一方面通过依法谋划中央与地方政府关系的顶层设计，优化地方政府治理现代化的制度构架；另一方面通过法治方式推动地方政府创新，引导和规范地方政府治理现代化的内生活力。

      一、新中国成立以来处理中央与地方关系的历史演进及其经验教训

      新中国成立以来，中央与地方政府关系经历了一个复杂的演变过程。新中国成立初期，为了实现从战时体制向建设体制的转变，中央政府开始推动地方大行政区政府建设。1949年12月，政务院第11次会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》，明确规定了大行政区政府的地位、职责和产生方式。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议通过的《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》，把大行政区人民政府(军政委员会)一律改为行政委员会。随后，全国正式划分为华北、东北、西北、中南、华东、西南六大行政区，由中央政府统一领导的地方大行政区体制基本成型。

      然而，随着国民经济恢复任务的基本完成以及有计划的经济建设任务的展开，大行政区体制已经不能完全适应形势发展的要求。到1954年6月，中央人民政府委员会第32次会议通过了《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并省、市建制的决定》。随后中央政府逐步撤销了六大行政区，并直接管辖各省、自治区和直辖市，而省级行政区的数量也由1951年的53个变为1957年的29个。为了正确处理中央和地方政府关系，毛泽东同志在1956年2月发表的《论十大关系》中提出了一些重要原则。他认为，在巩固中央统一领导的前提下，可以扩大地方的权力、给予地方更多的独立性，不能把什么权都集中到中央、把地方卡得过死，可以合理划分中央和地方在政策、管理等方面的权力，充分发挥中央和地方两个积极性。毛泽东同志所提出的这些处理中央与地方关系的原则，在当时对调动地方积极参与国家建设起到了重要促进作用。

      党的十一届三中全会之后，随着党和国家的工作重心向经济建设转移以及改革开放战略的启动，原有的中央与地方政府关系已经不能完全适应新形势与新任务的要求。在总结建国以来处理中央与地方政府关系经验教训的基础上，邓小平同志基于实践基础上的理论创新，进一步深化了对中央与地方政府关系规律的认识。他认为，要推动经济建设和改革开放，就必须改变中央权力过于集中的局面，在维护中央权威的前提下，要注重地方政府差异性，有步骤、有重点地向地方政府放权。同时，他还认为，以往的权力下放没有正确处理好政府与企业的关系，政企不分的问题比较严重，以致陷入中央和地方政府之间权力“放收循环”的怪圈。因此要调整中央与地方政府关系，必须以经济体制改革为先导，在增强企业自主权的同时，合理划分中央与地方政府的财权、事权和企业管理权。[1]在邓小平同志所提出的处理中央与地方政府关系原则的指导下，财政包干制度的实施以及经济特区、计划单列市、沿海开放城市和开放区政策的出台等等，都充分调动了地方政府开展经济建设、推动改革开放的积极性。

      随着改革开放的纵深发展以及建设社会主义市场经济目标的确立，中央与地方政府关系的调整又面临许多新的挑战。在总结建国以来尤其是改革开放以来处理中央与地方政府关系经验教训的基础上，党中央明确指出，在新形势下要发挥中央与地方两个积极性，必须在保证全局利益统一性的同时兼顾局部利益的灵活性、维护国家宏观调控权集中的同时赋予地方必要的权力。为了建立健全社会主义市场经济体系，必须转变政府职能，合理划分中央政府与地方政府的经济管理权限，明确各自的事权、财权与决策权，推动中央政府与地方政府关系的规范化、法制化。之后，随着行政管理体制改革的深入推进，国家进一步把政府职能确定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等四个重要方面，进一步理顺了中央与地方政府的职能关系。

      总结六十余年党和国家处理中央与地方政府关系的重大举措，我们积累了许多宝贵经验。当然，我们在处理中央与地方政府关系上还存在许多不足。主要表现在中央与地方政府职能转变不到位、职责交叉、机构臃肿，跨部门、跨区域的诸如大江大河治理、生态环境保护、公共服务与社会保障等事项的政府间协同治理能力不足，简政放权中“一放就乱、一收就死”的问题仍然存在等等。究其原因，关键是我们在调整中央与地方政府关系时，仍习惯于运用政策、会议决定、领导指示等人治化色彩较浓的方式，而较少运用法治思维和法治方式。在全面深化改革和依法治国的时代条件下，必须依法规范中央与地方关系，进而运用法治方式推动地方政府治理现代化。

      二、依法谋划中央与地方关系的顶层设计，完善地方政府治理现代化的制度构架

      深入推动中央与地方政府关系改革以及地方政府治理能力现代化，必须加快建设法治政府，依法或依据法律授权谋划中央与地方政府关系的顶层设计、优化地方政府治理现代化的制度构架，并积极把实践证明有效的经验和做法通过法定程序上升为法律、加快制定出台《中央与地方政府关系法》。

      (一)依法加快推动政府职能转变，优化中央和地方政府的职能结构

      职能转变是否到位直接关系到中央与地方政府能否有效地开展治理。毋庸讳言，目前，在一些重点领域和关键环节上，中央与地方政府的职能转变仍未到位，主要存在以下几个方面的问题。首先，面对不断完善社会主义市场经济和加快转变经济发展方式的要求，中央与地方政府职能转变显得有些滞后，越位、缺位、错位的问题仍比较突出，中央政府的宏观调控能力有待进一步提升，而地方政府的唯经济导向的观念有待扭转。其次，从中央到地方五个行政层级的体制，不利于加快转变政府职能，反而会导致上下级政府间职能交叉、职能争夺的问题，同时行政层级过多也会导致行政成本、政府间协调成本以及上级政府政策实施成本的增大。再次，“简政放权、放管结合”改革中也存在不少问题。比如由“国家利益部门化、部门利益法律化”导致的“放小不放大”“上放下不放”“一个部门放另一个部门不放”问题，由下级政府财力、人力和技术有限导致的下放的权力接不住管不好的问题，由某些职能部门容易设租寻租导致的权力监管不到位问题等等。

      要进一步转变政府职能、优化中央与地方政府的职能结构，必须着力在以下几个方面做文章。第一，加快建立健全让市场在资源配置中起决定作用的体制机制，减少中央政府的微观管理，提升中央政府区间和定向宏观调控的能力，加强中央政府在全国和跨区域性事务中的职责，扩大地方政府在市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等方面的职责。第二，有步骤、有计划地减少行政层级，积极通过“强县扩权”和“扩权强县”推动省直管县体制改革，必要时可以通过“国家级新区”的形式减少地级市的管理职责和权限。第三，必须加强用制度管理权力的力度，完善权力、责任和负面清单制度明确各级政府的职责权限，完善重点领域和部门的权力监管制度防止权力腐败，完善“简政放权、放管结合”的监测评估制度提升下放权力的质量和运行效率。

      (二)依法深化财税体制改革，健全中央与地方政府财权与事权相匹配的制度

      可以预见，随着“简政放权、放管结合”改革的深入推进，地方政府的治理责任将会不断加大，地方政府的财力将会面临严峻考验。自1994年实行分税制改革以来，省及以下地方政府的财政收入总和基本上一直低于中央政府的财政收入(除1996、1997、1998年外)，直到2011年后，地方政府的财政收入才超过中央政府的财政收入。但从2004年到2014年，中央政府的财政收入占全国财政收入的平均比重为51%，而地方财政收入占全国财政收入的平均比重为49%，再加上地方政府数量多、差异大，地方政府的财力状况不容乐观。而且从2004年到2014年这十年中央政府与地方政府财政收支差额的年增长情况看，中央政府的财政收支差额每年以平均20.7%的速度实现正增长，而地方政府财政收支差额则每年平均以20.3%的速度继续负增长，地方政府的财政缺口在不断增大。(参见表1和表2)这种财力状况不利于地方政府有效行使不断扩大的事权。

      

      改变中央与地方政府在财权和事权方面不匹配的状况，必须深化财税体制改革。第一，必须合理调整中央与地方政府的财政收入来源，在保障中央政府财政收入来源稳定的前提下，优化地方政府的财政收入结构，规范地方政府的土地出让收入，适当调整增值税、营业税、企业所得税、资源税等税种的地方共享比例；第二，适度加强中央政府的事权和支出责任，对于跨区域的大江大河治理、社会保障与公共服务、重点建设项目、生态保护等事务，中央政府可以通过转移支付承担地方政府的部分事权和支出责任；第三，改变中央政府注重专项转移支付的现状，加大一般性转移支付的力度，并适度扩大地方政府运用一般性转移支付的决策权；第四，依法规范地方政府的举债融资体制机制，加快建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，按照分类管理和限额控制的要求健全政府性债务管理制度，同时建立政府综合财务报告制度，增强地方政府防范和处置债务风险的能力。

      (三)依法推进金融、工商、审计、环保等重点领域改革，理顺中央与地方政府的条块关系

      当前经济结构转型升级的任务仍比较艰巨，如何适应、把握和引领经济发展新常态正考验着中央和地方政府的条块治理方式和治理能力。尤其从金融、工商、审计、环保等重点领域看，中央和地方政府的条块关系仍没有完全理顺，尚存在许多问题需要解决。首先，从金融领域看，虽然中央政府不断深化金融管理体制改革，但是随着金融市场向民间、向地方、向农村的扩展，地方政府的金融管理面临着新的挑战。其次，从工商领域看，随着行政审批制度改革的深入推进，地方工商行政管理部门的市场监管职责不断加大，传统的重审批轻监管的工商行政执法体制无法适应上述要求。再次，从审计领域看，自实行分税制以来，由于缺乏对地方政府在投资决策、融资和责任等方面进行有效的审计监督，地方政府制造“政绩工程”、“形象工程”的势头不减。最后，从环保领域看，受到地方政府唯GDP导向的影响，生态环境破坏与环境污染的问题不断加剧，我国发展的资源环境约束的刚性不断增强。

      理顺中央与地方政府的条块关系，必须坚持问题导向，按照分工合理、事权与财权相匹配原则，该向块状治理转变的加快向块状治理转变，该向条状治理调整的逐步向条状治理调整。具体来说，在金融、工商等领域要改变以条为主的治理现状，适度向块状治理转变；在审计和环保等领域必须改变以块为主的治理现状，适度向条状治理调整。第一，在金融领域，顺应培育民营银行这一金融市场发展的新动力的需要，借助民营银行开业审批权下放到各省市自治区的时机，完善省级政府治理民营银行的体制机制。同时要发挥省级以下政府在建构面向民间、面向农村的普惠性金融体系中的作用。第二，在工商领域，要取消省级以下工商行政管理部门垂直管理的体制，加大市县级政府对本级工商行政管理部门的领导力度，加强市县级工商行政的执法体制建设。第三，在审计领域，要推进审计工作的全面覆盖，重点建立由省级审计部门对人财物进行统一管理的体制。第四，在环保领域，要改变过去以地方为主的环保体制，重点建立省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

      (四)加快制定出台《中央与地方政府关系法》，完善中央与地方政府关系的法律体系

      在全面深化改革和全面依法治国的新形势下，依法规范中央与地方关系已经势在必行。为此，可以考虑先通过法律程序授予中央政府与地方政府、地方政府与下级政府处理相互关系的权力，并及时总结成功经验将其上升为法律；同时，建议集中清理、取消、整合那些分散在宪法、法律、法规与规章中的关于中央政府与地方政府的规定，把它们纳入到一个统一的法律文本之中，制定一部《中央政府与地方政府关系法》。

      制定《中央与地方政府关系法》必须坚持以下原则。第一，宪政原则。依法治国关键在依宪治国，因此应当在宪法所规定的程序、范围和方式内制定此法。第二，充分发挥中央与地方两个积极性原则。在坚持中央政府的统一领导下，有步骤、有重点地向地方政府放权，并通过合理划分中央与地方政府的财权与事权，既提高中央政府的宏观调控能力，又调动地方政府治理的积极性。第三，分类指导原则。我国东中西部地方政府在治理环境、条件和能力等方面差异巨大，因此调整中央与地方政府关系不能采取“一刀切”的方式，应当根据地方政府的特点以及发展任务的不同因地制宜地加以领导和协调。第四，民主原则。调整中央与地方政府关系，应当广泛听取各方面意见，凝聚最广范围最大程度的共识。

      《中央与地方政府关系法》需要明确规定以下几个方面的内容。第一，明确中央和地方各级政府的法律地位、职责权限。在明确中央政府领导地位和全国性、跨区域性事务方面的职责权限的同时，也要明确地方各级政府相对自主地位和在区域性事务方面的职责权限。第二，明确规定中央和地方各级政府的组织机构、人员编制、财政保障。根据形势发展需要调整的，必须按照法定程序进行。第三，明确中央与地方政府关系的纵向与横向关系类型及其协调方式。在充分认识地方政府差异性的基础上，合理利用行政性、绩效性、法律性协调方式。第四，明确调整中央与地方政府关系的监测评估机制。应对现有的处理中央与地方政府关系方式进行跟踪监测，对于不符合实践需要的要加以调整，对于实践证明有效的要及时上升为法律规范。

      三、运用法治方式推动地方政府创新，激发地方政府治理现代化的内生活力

      在依法谋划顶层设计、优化制度构架的前提下，深入推进地方政府治理现代化，还需要运用法治方式推动地方政府创新，有效激发地方政府治理现代化的内生活力。当前，尤其要着力在地方政府机构改革、地方政府间协调机制创新、公众参与机制革新等方面下工夫。

      (一)依法推进地方政府机构改革，提高地方政府的组织效能

      改革开放以来，我国地方政府已经历了多次机构改革，但仍与“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的目标相距甚远。突出的问题主要表现在以下几个方面。第一，地方政府机构的职责权限仍不很清晰，职能交叉重叠、多头管理、政出多门的现象十分突出。第二，地方政府的职能转变仍不到位，有关社会管理和公共服务等方面的职能机构改革比较滞后，直接面向公众的公共服务平台建设仍有待改进。第三，地方政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制仍不健全，市县级综合执法体制改革亟待完善。第四，地方政府机构的信息化治理能力面临着严峻考验。

      要依法把地方政府机构改革推向深入，应当重点做好以下几个方面的工作。首先，需要通过简政放权进一步理顺地方政府上下级之间的职责关系，尤其是垂直管理部门与下级政府之间的关系。同时要推动地方各级政府积极探索依据职责重点因地制宜设置相关机构的方式，减少上下级政府机构之间职责同构、上下对口带来的不利影响。其次，要按照精简统一效能的原则，积极推动地方政府大部门制改革。不断推动职责相似、职能相连部门的取消、调整、合并等工作。尤其要推动市县两级政府的综合执法体制改革，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利等领域内推行综合执法，切实减少地方政府机构数量。第三，要不断增强与公共服务和社会管理等职责相关的地方政府部门的治理能力。积极稳妥地推动地方政府直接面向公众的公共服务平台建设，探索相对集中行政审批权制度改革，理顺公共服务平台与地方政府部门之间的关系，适度强化公共服务平台的职责权限，切实简化行政审批环节、方便公众办事。第四，要加强地方政府的信息化治理能力。一方面，地方政府要正视网民不断增长(截至2015年6月底，中国的网民数已达6.68亿，互联网普及率已达48.8%，手机网民也达到5.94亿[2])以及网络媒体交互性的现实，不断推进地方政府网站的规范化建设，并善于利用政务微博、微信等手段及时公开政府信息；另一方面，地方政府应当改变粗放式治理的现状，积极运用大数据、互联网+等技术推动政府治理的现代化。

      (二)依法促进地方政府间协调机制创新，增强地方政府协同治理能力

      区域经济社会的协调发展，既需要中央政府的统筹规划，也需要地方政府之间的协同治理。虽然我国地方政府之间的协作与合作已经历了较长一段时间，也取得了不少成就，但是地方政府间的协调机制仍存在许多问题。首先，我国东中西部经济社会发展的差距仍呈拉大态势，传统的对口支援制度无法有效地扭转这种趋势。其次，跨区域的大江大河治理、生态环境保护的形势严峻，传统的地方政府各自为政格局不能有效遏制这种发展势头。第三，地方政府之间的GDP竞赛，导致各地区产业重复建设、市场分割。第四，地方政府之间在协作过程中的职责权限和财税负担不清晰、不合理。

      目前，我国正在推动主体功能区、自由贸易区和“一带一路”建设，这势必要求创新地方政府间的协调机制。第一，要推动地方政府间协调机制的法治化。当前我国地方政府间的协调与合作大都是在政策文件和政府间协议的基础上进行的，这势必会影响到地方政府间协调与合作的规范性和稳定性，因此需要在法律的层面上规定政府间协调与合作的内容和方式。第二，应当明确地方政府间协调的原则。比如根据地方政府的发展任务和条件进行分类协调的原则，根据地方政府间所具有的资源、环境与文化优势进行平等协调的原则，根据缩小地方经济社会发展差距、实现合作共赢进行均衡协调的原则。第三，应当明确地方政府或部门在跨区域、跨部门事务诸如大江大河治理、生态环境保护、社会保障与公共服务等协调过程中的职责权限和财税负担。第四，各地方政府可以借助主体功能区、自由贸易区和“一带一路”建设，找准发展优势，积极推动差异竞争和错位发展，避免低水平重复建设。第五，可以考虑建立常态化的地方政府间协调的监测机制，对地方政府间的协作与合作关系进行科学评估与调整。

      (三)依法推动公众参与机制革新，提升地方政府的民主治理能力

      近年来，随着改革开放的纵深推进，社会环境变得日益复杂化。这导致地方政府在公众参与方面的压力不断增大。具体说来，地方政府在公众参与方面的压力主要来自以下几个方面。首先，由于社会利益结构深度调整、公众利益意识和自觉意识的增强，导致城市管理中的冲突不断、城市拆迁中的矛盾增多、重点项目建设中的问题频发。第二，我国社会组织的数量由2000年的15.3万个猛增到2014年的60.6万个，[3]而地方政府在引导和利用这些社会组织力量方面的能力比较薄弱。第三，公众参与地方政府治理的制度仍不完善、机制仍不健全，地方政府和部门的形式主义挫伤了公众参与的积极性。

      依法推动公众参与机制革新，一是需要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。把公众参与纳入法治轨道，畅通公众通过党的组织、社会组织和政府自身的组织参与到政府治理过程的渠道；二是要健全公众利益表达、利益协调和利益保护机制。比如建立重大决策和重点工程的民意征集责任机制，没有征求公众意见的重大决策和重点工程绝对不能通过；完善相关事项的听证制度，绝对不能走过场，切实保障公众发表意见的权利，并把公众意见反映到决策文件之中；健全行政复议制度和信访制度，畅通公众通过行政途径保护自身的合法利益；完善公众通过网络渠道监督政府工作人员、推进反腐倡廉工作的机制；三是要完善“网格化管理、社会化服务”机制。要通过网格化管理推动社会治理的精细化，充分调动公众参与网格化管理的积极性；要积极推动地方政府与社会组织分开，充分发挥社会组织在社会事务治理中的作用，健全地方政府向社会组织购买公共服务的制度；要完善社区治理，健全民主议事会等社区民主决策机制等等。

      总之，依法规范中央与地方关系，推动地方政府治理现代化是一项系统工程。必须按照全面深化改革、全面依法治国的战略部署，依法谋划中央与地方政府关系的顶层设计，不断优化地方政府治理现代化的制度构架，同时运用法治方式持续推动地方政府改革，有效激发地方政府治理现代化的内生活力，从而为全面建成小康社会、开启现代化建设新征程提供有效的制度安排。

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