摘要：减税降费既是减负，也是一场变革。目前形势下，为应对经济下行压力，推动供给侧结构性改革，国家出台了一系列有关保增长、调结构、惠民生等诸多领域的减税降费政策，给地方财政财政收支带来了一定的压力。短期来看，减税降税对地方财政收支确实产生了一定的影响，从中长期看，减税降费有利于降低企业成本，激发企业活力，进而有利于涵养税源，促进财政收入更高水平的发展。
关键词：减税降费；地方财政；财政可持续
引言
随着减税降费政策的持续推进，地方财政收支矛盾越来越突出，财政可持续性面临着巨大的挑战。事实上，减税降费是一项系统工程，对政府、企业乃至个人均产生深远的影响。本文以某地为例，从近期与中长期两个方面探讨减税降费对地方财政可持续性的影响，同时也从地方政府债的角度，探讨减税降费对财政可持续的影响。
1基于减税降费的地方财政收支分析
1.1财政支出刚性增长压力大
财政支出尤其是民生支出具有刚性增长的特征，尽管财政收入增长大幅下滑，但是财政减支的空间却很小。在收入下降较大的情况下，教育、医疗、卫生、社保等民生支出的刚性增长，成为危及地方财政可持续的重要因素。
1.2财政收支紧张矛盾较为突出
受一系列减收增支因素叠加的影响，当前地方财政收支矛盾十分突出，存在着财政“双缺口”。以某地为例，在现行财政体制下，其缺口主要有中央财政转移支付弥补。从增长速度上看，一般公共预算收入同比增长7.4%，一般公共预算支出同比增长10.8%，可以看出一个明显的增速缺口，达到3.4%。
2减税降费对地方财政可持续发展的影响
2.1地方对中央财政的依赖性增加
从减税降费本身看，很多减的都是地方的收入，地方受到的压力更大。因此，财政的可持续性问题不在中央而在地方，财政可持续性问题的实质主要是地方财政的可持续性问题。随着地方财力的减少，地方对中央转移支付的依赖程度将会增加，这一状况对于国家治理体系现代化是不利的。
2.2地方有可能重回土地财政老路
地方政府面对财政收支困局，最现实的思路是开源节流，增收节支。然而，由于近年来财政体制改革的深入，原来的一些财政增收的办法难以为继。目前，地方政府债券的发行受到中央的严格管制，难以成为地方财政收入的主要来源。同时，由于地方国有企业比重已经很小，国有资本经营收入数额较小，依靠增加国有企业利润上缴解决财政紧张问题，恐怕车水杯薪。
2.3减税降税对近期财政收支的影响
减税降费，无论是降低增值税税率、还是增加个人所得税专项扣除，其结果都将是政府一般预算收入的减少。为应对减税降费所导致的收入下滑，中央提出盘活存量资产、增加国有企业利润提成的办法增加收入。同时，中央也对各地财政赤字的容忍度也相应增加。年初以来，该地积极贯彻中央减税降费、盘活存量等政策，财政收支矛盾逐步缓解。
2.4减税降费对中长期发展的积极影响
减税降费除了对近期政府财政收支造成一定压力外，对整个经济社会发展还有这诸多好处。一方面，通过减税降费，可以大大减轻企业的税费负担，可以帮助企业松绑减负，进而激发企业转型创新，提高技术水平，推动企业做大做强，起到“放水养鱼”的效果。另一方面，通过减税降费，可以有效涵养税源，扩大税基，促使税收乃至财政收入上升到更高的层次上增长[1]。此外，通过减税降费，可以提高政府效能，助推治理能力和治理体系现代化，进而优化营商环境，扩大招商引资，促进经济高质量发展。事实上，当前我省总体税负偏重、涉企收费繁多，已成为阻碍企业发展的“绊脚石”。减税降费短期内可能会减少税收收入，给政府财政收支造成一定的困难，但是，通过“放水养鱼”降低企业负担，有助于激发企业活力、培育税源，从长远来看反而有助于税收增收。
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2.5减税降税对地方政府债务的影响
减税降费对地方财政可持续性的影响，还要考察政府债务的变动情况。只有政府债务保持在正常的水平，而且没有超过警戒标准，才能对财政可持续性进行科学的认定。尽管减税降费导致了政府收入较大幅度的下滑，但是政府债券余额并没有很大幅度的增加。
2.6地方政府宏观调控的能力下降
当前，随着经济下行压力增大，中央提出了一系列减税降费的政策。随着降低增值税税率、扩大企业所得税减免范围、增加个人所得税抵扣等政策的实施，地方财政收入增速持续放缓。与此同时，环境保护和民生保障等支出需求不断增加，地方政府收支矛盾凸显，财政可持续性面临着巨大挑战。政府财政收入的下降，将会影响政府基建投资。
3减税降费下保持地方财政可持续的思路与对策
3.1改革创新财税管理体制
事实上，减税降费的压力不在于中央，而主要来自于地方，财政可持续问题主要在地方政府。由于调整改革中央与地方财权与事权关系的主动权在中央手里，因此，需要在国家层面，推进财税体制的根本性改革[2]。未来一个时期，改革创新财税管理体制的总体思路是：保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，从根本上解决地方财源不足的问题。
3.2提升财政支出结构和效率
面对当前地方财政收支矛盾突出的问题，中央要求地方政府开源节流，压缩一般性支出和“三公”经费，优化财政支出方向。一是要大力压缩“三公”经费。进一步推进地方机构改革，实行“精兵简政”，降低行政运行成本[3]。二是优化民生支出结构。合理安排支出结构和支出顺序，控制民生支出过快增长。三是加强全面预算绩效管理。对所有财政支出都进行绩效预算、绩效评价和绩效考核。四是优化财政资金的使用方式。积极发展产业投资基金，大力发展PPP，撬动社会资本参与民生项目建设。
3.3建立健全地方税制体系
本次减税降费来说，减税主要是减的增值税和个人所得税。事实上，在地方税体系中，还应有更多的税种，积极培育其他税种，成为地方财政“开源”重要途径。一是资源税。要扩大资源税范围，将更多资源纳入征税范围。二是房地产税。积极研究物业税立法，考虑在物业持有环节征收。三是遗产税。加快遗产税立法，研究建立我国遗产赠与税制度[4]。此外，要加快研究实施社保费改税制度，逐步完善地方税体系，增强地方财政可持续发展能力。
3.4扩大地方政府债券发行规模
地方财政收入来源除了税收和中央对地方的转移支付外，还包括发行地方政府债券。根据全国财政决算数据，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.46万亿元，地方政府债务率为77%，低于IMF提出的政府债务率控制标准区间（90％～150％），表明我国地方政府仍有一定的举债空间。面对当前地方政府收支矛盾，地方政府要争取扩大政府债券发行规模，有效增加财政收入来源。
结束语
总之，减税降费可以倒逼政府开源节流、调整行为方式，对于治理能力和治理体系现代化就有重要意义。基于此，地方政府应当借助于减税降费的倒逼机制，加快推进税制改革，优化支出结构，提高财政资金效率，努力保持财政可持续发展。
参考文献：
[1]陈宝东，邓晓兰.中国地方债务扩张对地方财政可持续性的影响分析[J].经济学家，2018（10）：47-55.
[2]邓晓兰，许晏君.新常态下财政运行态势及其可持续性分析[J].财政监督，2018（16）：5-10.
[3]孙正.地方政府政绩诉求、税收竞争与财政可持续性[J].经济评论，2017（04）：15-29.
[4]财政可持续发展研究课题组，张东玲，何洲娥.新常态下地方财政可持续发展研究[J].公共财政研究，2017（01）：49-61.
论文作者:王天娇
论文发表刊物:《基层建设》2019年第30期
论文发表时间:2020/3/13
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