正确处理收入分配改革中的十大关系——基于经济和法律的思考，本文主要内容关键词为：十大论文,正确处理论文,收入分配论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DP41 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02 文章编号：1001-2397(2011)01-0018-15
最近召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，已经把转变经济发展方式和改革收入分配制度作为“十二五”期间深化经济体制改革的两个主要突破点提了出来。收入分配体制改革在“十一五”期间就已经开始了，但是至今仍然没有取得更多的实质性进展，收入分配不公以及由此而导致的贫富悬殊依然存在。为什么会出现分配不公，用什么手段克服分配不公，一直为党和国家所重视，也为人民群众所关注。现有的研究和国家已经采取或者准备采取的措施，在我们看来，仍然存在许多不足，需要进一步思考。比如，在对分配不公原因的揭示方面，缺乏系统性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是着眼于政策的力量，而忽视法律的作用。分配不公是一个长期积累下来的问题，这些问题的存在，无不源于未能处理好经济运行中的经济发展与分配公平、市场调节与国家干预、公权行使与私权保护、资本价值与劳动价值、藏富于民与藏富于国、强势集团与弱势群体、公共产品与私人产品、国有经济与民营经济、城市扩张与城镇发展、政策手段与法律手段十个方面的关系。如果我们进一步分析在处理以上十大关系时为什么会出现失衡，又不能不归结于我们未能将适用于改革初期的非均衡发展战略及时地转向均衡发展战略；与此相对应，在克服分配不公的手段上也未能完成从主要依靠政策向主要依靠法律的转变。为此，本文着重从法律的角度对上述十大关系的处理提出一些看法，意在表明无论是现在已经着手进行的收入分配改革措施，还是未来的收入分配改革方案的设计，都应当尽可能地将其纳入法治化的轨道。
一、经济发展与分配公平的关系
现在有一种观点认为，经济发展与分配公平是两回事，只要经济上去了即便分配不公也不会影响经济发展的大局。我们认为，收入分配改革如果陷入这种认识误区是非常危险的。经济发展与分配公平的关系，形象地说就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的关系。一方面，经济发展所带来的国民收入的增加可以使我们有更大的“蛋糕”可以分，这是重要前提，但是经济发展并不会自动伴随分配公平，相反，如果经济发展的结构不合理，分配结构很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所带来的劳动者积极性的提高可以保证“蛋糕”持续地做大，反之如果大多数劳动者只是为别人做大“蛋糕”，没有得到自己应得的那份“蛋糕”，长此以往，不仅会大大降低劳动者工作的积极性和创造性，进而使劳动者丧失做大“蛋糕”的动力，而且还可能引发剧烈的社会冲突，形成社会稳定的隐患，最终导致对经济发展的阻滞。可见，经济发展与分配公平是相互影响和相互作用的。
改革开放30年来，我国的经济取得了长足发展，“蛋糕”做大了，这是举世公认的。据测算，1978年以来，中国保持了年均9.9%的经济增长速度，同时期全球经济增长速度在3.3%，中国的经济增长水平是世界平均水平的3倍[1]。但是，收入分配不公的问题也日益凸显，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在扩大。世界银行的报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家[2]。中国的基尼系数已经从改革开放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在继续上升，这是收入分配严重不公的显著信号。本来经济发展与分配公平应当是相辅相成的，然而，我国过去更多的是重视经济发展，GDP成了一种至高无上的主义和官员唯一的政绩追求，在很大程度上忽视了分配公平。尽管对于我国过去经济发展的GDP取向不应当持诋毁的态度而应当实事求是地评价，但是分配不公的问题不能不引起我们的高度重视。事实上，现在我国经济发展所面临的内需不足、投资过度、制造业萎缩等问题，都与分配不公有直接的关系。如果我们换一个角度看，就会发现我国长期以来实行的经济发展模式恰恰又是形成现今收入分配失衡格局的经济根源，主要表现在两个方面：第一，我国过度依赖出口和政府投资“双驾马车”拉动经济发展的做法，一方面导致了我国劳动密集型出口企业以廉价劳动力成本为竞争优势的状况得以长期维持，相当大一部分劳动者的劳动报酬长期偏低；另一方面，为了保证政府投资资金的充裕，不断壮大财政实力，使社会财富过度向政府集中。第二，我国上个世纪80年代以来实行的城市、工业和东部地区优先的非均衡经济发展模式，导致了我国目前城市居民与农村居民之间、工业劳动者与农业劳动者之间、东部地区居民与中西部地区居民之间不合理的收入分配差距。面对这种情况，我们认为，解决收入分配不公的问题已正当其时且刻不容缓，如果解决得好，将会有力地促进经济的可持续发展；同时，通过收入分配改革去实现分配公平的目标，不能“就分配论分配”，必须消除造成分配不公的经济根源。
以上分析表明，在我国收入分配改革的过程中，要处理好经济发展与分配公平的关系，必须从总体上把握以下两个方面的问题：一是在经济发展过程中要更加注重分配公平，正如温家宝总理所说的，实现分配中的公平正义是“比阳光还要光辉”的事情；二是要认识到分配公平的实现，最终要依赖于能够体现公平正义的法律来保障。
二、市场调节与国家干预的关系
收入分配改革是一个十分复杂的问题，它关系到所有的人，涉及方方面面的关系。这就决定了收入分配改革的深入进行需要多方面力量的推动，其中最主要的是市场力量和国家力量。现在，我们看到有两种观点：一种是秉承“新自由主义”的主张，认为我国收入分配中的矛盾和冲突完全可以通过市场机制的自发作用加以解决，不主张政府介入分配关系，认为政府介入不仅不会使问题得到解决，反而会使问题变得更加严重；另一种是遵循“国家干预主义”的主张，认为在收入分配领域同样存在市场失灵，而这种失灵恰恰又是市场放任的结果，是市场自身难以自我修复的，它必须依靠外力的作用即国家干预的力量才能克服。我们认为，在收入分配领域，市场调节和国家干预都是必要的，但是，我们又不应当把这两种主张推向极致，而应当在坚持市场资源配置基础作用的前提下，寻求收入分配领域中市场调节与国家干预的有机结合。
在这里，至关重要的是，一方面要看到在我国初次收入分配领域存在着较为严重的“市场失灵”，主要表现为：劳动报酬偏低而资本收入偏高，财富过度向政府集中，灰色收入泛滥，城乡、地区和行业之间收入差距悬殊，等等；另一方面又要看到我国的再分配领域也存在着较为严重的“政府失灵”，甚至产生了使富者愈富、穷者愈穷的“逆调节”效应，主要表现为：现行税收制度不能有效发挥调节收入差距的作用，具有再分配性质的财政支出总量不足且结构不合理，某些社会福利异化为少数人的“专利”，社会保障的范围和水平有待提高以及教育、医疗、住房等公共产品的过度市场化，等等。这些问题的形成，既有市场放任的因素，也有政府责任缺位和政府不当干预的因素。这表明，在分配领域，国家干预与市场调节的关系并未理顺，这也是我国分配不公问题长期未能得到很好解决的重要原因之一。从总体上看，要处理好分配领域市场调节和国家干预的关系，必须把握好以下两个基本点：一是初次分配应主要靠市场调节，辅之以适度的国家干预；二是再分配应主要靠政府干预，辅之以适度的市场调节。
从法律的视角看，收入分配领域的“双重失灵”不能不归结于现行制度的重大缺陷。在市场经济条件下，要实现收入分配领域中的市场调节与国家干预的有机结合，关键是要加大有利于促进分配公平的法律制度供给，消除导致分配不公的制度根源。对此，可以从以下几个方面入手：一是在保障企业自主分配权的前提下，加快工资法律制度的供给，如建立工资集体协商法律制度、工资增长和工资支付保障制度等。这里需要特别注意的是政府在保障劳动者工资增长中的角色定位问题，政府既不应主宰企业职工工资的涨落或者通过一纸“行政涨薪令”强制性地干预企业的工资分配，也不应对企业职工工资的涨落采取自由放任的立场，而是要加强引导和监督，加大加快调节劳动与资本、过高收入的国家垄断行业与其他行业收入分配关系的法律制度供给，可以考虑在废除国有企业工资总额与企业效益挂钩的制度的同时建立科学的垄断行业工资总量和工资水平双控制度、国有企业利润全民分享法律制度等。二是加大具有调节收入差距功能的税收法律制度的供给，如出台遗产税、扩大消费税的适用范围等。三是加大具有规范和监督灰色收入功能的法律制度供给，如适用于所有公务员特别是处级以上公务员的财产申报和公示法律制度等。四是加快建立全国统一的社会保障法律制度，改变目前城乡有别、职业有别、地区有别的“头痛医头脚痛医脚”的“碎片化”的社会保障制度。五是加大公共财政法律制度供给。近几年来，政府的“民生责任”已经成为媒体关注的焦点，很多政府机关也把民生责任纳入自己的议事日程和行动范围，并取得了很大的成效，但政府的民生责任不能仅仅停留在口号的层面，更为具体的是要落实到财政法律制度的变迁上，重点是要建立和完善以民生取向为主的公共财政支出制度，以切实保障公民的教育权、医疗权、住房权和社会保险权等社会权利的实现。以住房保障为例，为什么在中央三令五申之下，不少地区的保障性住房建设依然是“杯水车薪”，甚至只是作为“点缀”而存在？其中一个重要原因就在于，没有相关法律去制约地方政府的不作为。为此，国家应尽快制定一部《住房保障法》，将地方政府保障性住房的供给责任法定化，并建立保障性住房的资金保障、绩效考核、社会监督和地方领导问责等制度。这里需要指出的是，尽管过去在教育、医疗等公共领域进行的市场化改革过程中出现了许多问题，甚至失败，但不能得出在这些领域不应当允许市场介入的结论，相反，应当大力提倡私人办教育、办医院、办养老服务等民办社会事业，并通过制定单独的或者综合的法律，促进民间社会事业的发展，如制定《民办社会事业促进法》等，对民营资本进入这些领域的条件、程序、权利、义务和责任等作出明确的规定。
三、公权行使与私权保护的关系
法国思想家孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]英国政治学家洛克指出，权利的最大危险不是来自个人权利的滥用，而是政治权力[4]。这两位思想家向我们揭示了三个最基本的思想：一是公权容易被滥用；二是公权的滥用是可以被限制的；三是私权的有效保护在很大程度上取决于对公权的有效制约。在民主法治国家，公权行使的目的主要是为了保护私权，因而可以说，公权的合法行使就是对私权的保护。尽管我国早已确立了“执政为民”的指导思想，并且采取了许多措施践行这一思想，但是为什么至今仍然普遍存在着权力向官员的亲属、幕僚、行贿商人倾斜和财富向政府、资方和垄断行业集中的现象？其中最为重要的一个原因就是分配领域的公权缺乏有效制约。目前我国政府通过税权和行政收费权等参与了初次分配，再通过财政支出权在全社会范围内进行再分配。此外，政府还掌握了土地、矿产资源、金融资源和重要能源的分配权。可见，公权广泛地存在于不同层次的分配领域，对分配有着举足轻重的影响。但是，在公权力的行使方面却存在着诸多问题：一是权力行使不透明，主要表现为公众参与程度不高，致使有的公权行使背离公众意愿，甚至出现公权的肆意行使；二是更多地强调来自上级的纵向监督和内部监督，忽视了国家机关之间的横向监督和社会的外部监督，这就容易形成“层层护短”和“家丑不可外扬”的状况；三是片面强调公权对私权的制约，忽视私权对公权的制约；四是更多地强调实体公正，忽视程序公正；五是更多地强调对公权的赋予，忽视对公权行使不当的责任追究。这些问题的存在在一定程度上导致了“权力寻租”的泛滥，这也是我国分配领域诸多分配不公现象的症结所在。因此，在深化分配体制改革的今天，我们仍然面临一个如何有效监督和制约公权不当行使的问题。
首先，在我国的分配领域，最需要加强制约的就是政府的财权。财权一端连着初次分配，另一端连着再分配。只有财权的行使受到有效的规范和监督，才能从源头上保证社会分配公平的实现。当前，社会各界和人民群众最为关注的问题是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理？这些问题的解决最终取决于现行财政法律制度的完善。尽管我国的《立法法》、《预算法》、《税收征收管理法》、《政府采购法》等对政府财权的行使作出了一定的规范，但是至今尚未完全实现税收法定、预算公开、政府全部收支预算化管理以及政府公共投资、国债发行、政府转移支付法定化，财权行使呈现出弱规范性，缺乏应有的制约和监督。对此，可以从以下几个方面入手：一是可以考虑取消全国人大对国务院在税收立法方面的概括授权，今后应尽可能地由全国人大进行税收立法。二是取消预算外收入不受人大监督的“特权”，把政府所有收支全部纳入预算管理的范围并建立和完善政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算制度，尤其是后三种预算制度不能仅停留在财政部的规章层次上，而应当通过法律法规的形式加以确立，以保证政府财权行使的规范性和可监督性。三是通过修改《预算法》，明确规定预算公开制度，保护社会公众的知情权、参与权和监督权。为了避免社会公众看不到或者看不懂预算，政府预算公开的渠道应尽可能采取网络的方式，政府公开的预算须是详细、明确和具体的，否则预算公开可能流于形式。为了防止政府所掌握的庞大财政资源被异化为公务员群体的私人利益和使用中的巨大浪费，应当考虑制定专门的《财政监督法》。四是强化人大对预算的审查权、调整权和执行监督权，革除以往预算笼统、审查时间过短、监督流于形式的弊端。五是加强对政府财政支出行为的法律责任制约，尤其是对于不按法律程序调整预算、不按预算科目使用预算收入等行为施以法律制裁。六是制定《公共投资法》、《国债法》和《转移支付法》，规范政府的公共投资权、国债发行权和转移支付权的行使。
其次，我国的公权行使多以特许经营权的形式出现，特别是自然资源的特许经营权，需要加强对政府自然资源特许经营权的制约和监督。可以说，特许经营权是把“双刃剑”，行使得当有利于促进经济的发展，反之则会阻碍乃至破坏经济的发展。有的人通过不当手段取得特许经营权，一夜之间就成为百万富翁乃至亿万富翁。自然资源领域中经常容易出现的“官商勾结”就是特许经营权不当行使的一个重要佐证。现在已经揭露出来的或者埋藏得很深的许多腐败问题，都与特许经营权的不当授予和行使有着很大的关联性。因此，国家应当尽快制定《特许经营权法》，就特许经营权的主体、特许经营权的范围、特许经营权的出让程序、特许经营权出让的公众参与、特许经营合同、特许经营者的权利义务、特许经营权的社会监督机制、特许经营者的权利救济和法律责任等作出明确规定，以防止特许经营权的滥用和对私权的侵害。此外，还要加强对与分配有直接关联的其他公权的制约和监督，诸如政府的社会保险基金管理权、土地征收权、房屋强制拆迁权、某些重要商品和服务的政府定价权等。
总之，为了减少因公权行使不当而导致的分配不公，在今后的分配法治实践中，对公权的制约，必须树立这样一种新的法律观念：既要靠公权又要靠私权、既要靠实体又要靠程序、既要注重权力的赋予又要注重责任的追究。
四、资本价值与劳动价值的关系
在我国国民收入分配格局中，作为劳动收入的劳动报酬占GDP的比重在不断下降，而作为资本收入的企业收入占GDP的比重却在不断上升。据测算，1993-2007年，居民的劳动报酬占GDP的比重由49.49%降至39.74%，降幅达9.75个百分点，而企业的资本收益由38.83%增至45.45%，增加6.62个百分点[5]。根据九三学社中央的调研，作为居民收入主要渠道的工资收入，在生产要素中的分配比例偏低，不到企业运营成本的10%，远低于发达国家50%的水平[6]。另据全国总工会最新调查显示，全国23.4%的职工5年未涨工资，61%的职工认为普通劳动者收入偏低是当今社会最大的不公[7]。从这些数据可以看出，我国劳动者的劳动报酬不仅处于较低水平，而且并没有随着企业盈余的增长而增长，存在着普通劳动者“干得多挣得少”的分配不公现象。
之所以会出现这种状况，从认识上去考察，不能不归结于长期以来形成的对劳动价值的蔑视和对资本的崇拜，这种状况的存在在很大程度上是由于文化认同的差异造成的。在“蓝领”、“白领”和“金领”对企业的贡献之间，企业的决策者们更多的是看重“金领”的作用。创造绝大多数社会财富的劳动者不能公平地得到他们的劳动报酬，企业高管的收入大大高于普通职工的收入，有的超过百倍乃至千倍。久而久之，我们的政策和法律又通过自己的规定强化了这种对资本价值过高和劳动价值过低的认同。要改变这种状况，除了要改变重资轻劳的观念之外，一个起决定性作用的因素就是要建立和完善对劳动者劳动报酬的法律保障机制。劳动报酬的最终“保护神”只能是法律，而法律的真谛又在于权利的配置，权利配置失当必然导致利益失衡。如果我们从法律的角度去考察，不难发现我国现有资本收入与劳动收入的失衡不能不归结于对劳动者权利保障的缺失。这主要表现在以下几个方面：1.虽然我国《劳动法》第7条规定“劳动者有权依法参加和组织工会”，但现实中不少工会并不是真正意义上工人自己的组织，而是受制于企业领导层和依赖企业所拨经费而运行的具有半官方色彩的机构，从而大大弱化了工会维护职工权益的功能，某些工会甚至站在职工的对立面偏袒企业的利益。我国现行《工会法》第11条规定：“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准。”这一制度设置的初衷是要更好地建立工会组织，但是在实践中又限制了劳动者自由组织工会的权利。2.虽然我国《劳动法》第33条规定“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同”，但现实中实行集体合同制度的企业依然不普遍。3.在劳资利益博弈中，普通劳动者往往处于势单力薄、丧失话语权的境地。前不久接二连三发生的富士康员工跳楼事件，从一个侧面反映了我国劳动者有组织地捍卫自己权利的软弱乃至缺失。面对这种状况，可能有两种选择：一是通过修改《宪法》确认罢工权，二是依靠工会的力量强化劳动者的谈判地位。罢工权也是一把“双刃剑”，运用得当有利于维护劳动者的利益，否则不仅会对劳动者同时也会对社会和国家造成极大的损害。在我们看来，无论是解决政府与劳动者还是企业与劳动者的利益冲突，激烈的对抗绝不是出路。因此，结合我国国情，目前我们并不主张通过《宪法》确认罢工权，而主要应当通过相关法律制度的设置，提升劳动收入在GDP中的比重，并且强化劳动者维护自身权利的规定。为此，国家需要尽快出台调整劳资关系的法律法规，确立和完善以下三项制度：
（一）工资集体协商制度。工资集体协商是职工代表与企业代表之间就工资问题进行的平等谈判。这一制度在推行过程中，由于双方代表的利益不同、代表地位的不平等和协商能力的差异等原因，其实践效果并不理想。有鉴于此，为了提高职工代表的协商能力，目前全国总工会推行了工资集体协商指导员制度。推行这一制度的初衷无疑是好的，然而从实践来看，其所确立的指导员既有本企业职工又有非职工，作为非职工的指导员在实施指导时很难切实有效地代表职工一方的利益。因此，还必须建立一个独立的、能够真正代表职工利益的工会，这就需要对现行工会体制进行改革，使工会成为职工利益的代言人。
（二）保障工资增长的长效机制。需要建立一个什么样的工资增长长效机制，对此，目前主要有三种观点：一是认为应在全国范围内建立职工工资增长与当地物价水平挂钩的制度；二是借鉴日本经验，实行“收入倍增计划”制度；三是天津模式，将现行职工工资保险福利待遇不定期调整改为制度化调整，建立正常调整机制，实行职工工资、社会保险和福利待遇与职工平均工资挂钩的办法，以每年发布的全市职工和在岗职工平均工资为基数，调整相关待遇。应当说，这三种作法各有所取，但是从制度上去考察工资的长效增长，必须着重考虑以下4个问题：1.企业职工工资的增长必须建立在企业效益提高的基础之上，否则工资的增长就会成为“无源之水”；2.切实有效地减轻企业税负，企业和职工税负过重，无异于企业职工工资的减少；3.严格控制物价变动，使其不至于影响职工收入的变化；4.工资增长的长效性取决于工资集体协商制度的有效性，为此，应彻底改变由企业经营层主宰工资的一贯作法。
（三）同工同酬制度。尽管我国《劳动法》第46条明确规定“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬”，但现实中同工不同酬的现象不仅普遍存在，而且负有监督职责的劳动监管部门往往听之任之，同工不同酬已经成为我国初次分配领域中分配不公的一个重要原因。要真正落实同工同酬制度，仅仅依靠工会的作用是不够的，因为在我国现今的工会体制下，工会的维权意志很难与企业的侵权取向相抗衡。因此，我们还必须寻求另外的抗衡力量，建立违反同工同酬行为的惩罚制度和诉讼救济制度等。
五、藏富于民与藏富于国的关系
长期以来，在“大河有水小河满”的思想指导下，不仅各级政府税收收入占GDP的比重在不断增加，政府还拥有行政收费、罚没收入、政府性基金①和社会保险基金等与预算内收入“旗鼓相当”的预算外收入，拥有全国的城镇土地所有权和矿产资源所有权，并且通过国有企业控制了金融、保险、电信、电力、石油、交通、能源等重要行业。由此可以看出，政府掌控了庞大的财富。以2009年为例，②当年全国财政收入68476.88亿元，全国政府性基金收入18335.04亿元，五项社会保险基金总收入15975.2亿元，政府一年的收入就超过了10万亿元，而当年的GDP才33.5万亿元。也就是说，全国人民创造的财富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕见的。藏富于国虽然在一定程度上带来了人民生活水平的不断提高和改善，但是却是以人民承受日益沉重的税负为代价的。在美国财经杂志《福布斯》推出的“2009年全球税负痛苦指数排行榜”上，中国内地排名又有上升，从2008年的全球第五跃居第二，仅排在几乎年年位居榜首、有着过于慷慨的社会福利制度的法国之后[8]。一般而言，收入与消费是成正比的，然而现今中国人的总体消费水平在世界还很低，这也从一个侧面表明国富并不一定能够带来民富。国家掌握的财富与人民拥有的财富状况表明，我国至今还处在一种“国富民穷”的境地。深化收入分配体制改革，必须把我们的观念从过去的“大河有水小河满”转变为“小河有水大河满”，即将藏富于国转变为藏富于民。这是因为，只有建立在民富基础上的国富才是可持续的。从根本上讲，人民群众财富的增长较之于国家财政实力的增长，前者更为重要。美国、韩国等发达国家的实践表明，藏富于民已经成为当今时代发展的主流趋势。
藏富于民意味着大多数人享有大部分社会财富，这里需要特别提到的是，人民群众对财富的取得，既可以来源于政府和国有企业，也可以来源于民营企业。像我国这样一个人口大国，民富不可能主要仰仗于国家的赐予，国家的财力和国有企业的“惠民”措施毕竟是有限的。那么，如何才能藏富于民？我们认为，首先是避免政府“与民争利”。从我国的情况来看，政府与民争利突出地表现在两个方面：一是“夺利”。其表现有三：其一，政府往往通过“低进高出”占有了绝大部分的土地增值利益，剥夺了被征地农民和被拆迁户应得的合理补偿。根据国土资源部统计，2006年全国的土地出让金约为7700亿元，与土地出让价格相比，农民的土地补偿金额大约只有10%，政府净收益7000亿元。其二，政府通过对金融、石油、电信、电力、航空、烟草、盐业等垄断行业的控制，在一定程度上限制和剥夺了民营企业投资的权利。其三，国有垄断企业通过垄断价格“掠夺”国民财富，比如近来为国人所诟病的国有银行大幅提高多项服务收费、电信服务成本下降而服务价格反而上升等现象就是明证。二是“卸责”。在教育、医疗、住房等公共领域推行的市场化改革，其初衷无疑是好的，但是这种市场化改革后来竟异化成了政府逃避公共责任的堂而皇之的借口，这实际上是在推卸政府责任，由此导致教育的高收费、医疗的高费用、房价的节节攀高等现象。夺利、卸责的结果，国确实富了，但这种富的背后却蕴藏着巨大的危险，解决不好，其后患是可以设想的。
从法律的角度来看，藏富于民的关键是要进行制度创新和破除不合理的制度，使广大群众拥有聚财的权利和机会。我们可以把它形象地称之为做好“加减法”。从“加法”来讲，鉴于目前广大人民群众的财产和其他收入的获得渠道仍然存在着诸多制度堵塞，因而需要通过制度创新特别是法律制度的创新，为人民群众创造更多的就业机会和有利于增加收入的环境。以不动产收入为例，就农村人口而言，土地仍然是他们生存和发展的重要物质基础；就城市居民而言，其所拥有的房屋对他们来讲也是至关重要的。然而目前的状况，无论是土地征收还是房屋拆迁，补偿仍然是非常低的。因此，需要通过修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆迁法》等，明确规定土地征收和房屋拆迁听证制度、按照市场价补偿制度、农村土地出让金用于支持农业发展的制度以及实行农村集体土地所有权与国有土地所有权同地同价制度等，改善我国目前农业经营者收入过低的状况。又如，鉴于我国现有户籍制度已经严重阻碍了农民进城务工，因此需要通过制定《户籍法》，实行城乡统一的户籍制度，取消户籍与就业等各种社会福利挂钩的制度，让进城务工农民获得与城市工人同等的就业机会和待遇。再如，尽管党的十七届三中全会推动了农村土地的流转，但是从法律层面仍然需要通过修改《土地承包法》，重点完善农村土地流转交易信息登记发布制度、农地价格评估制度、农地投入补偿制度、土地流转合同公证制度、土地流转激励制度、土地流转纠纷仲裁制度等，以使农民能够有保障地从土地中挖掘财富。这对于“藏富于民”是很重要的，但仅有农民的富裕而没有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中国，不仅存在“农民贫困”，同时也存在“居民贫困”的问题。要解决“居民贫困”，一方面要打破国有企业对竞争性行业和自然垄断行业竞争性业务的行政垄断，还权于民，真正地向民营企业开放；另一方面要树立国有企业利润全民共享的理念。现在的情况是国有企业尤其是垄断性央企基于垄断地位获得了高额的利润，但其利润上缴的比例却相当低。③即便如此，这部分国企的利润最终又以各种财政补贴的方式用于国有企业。更为严重的是，这些留在国有企业的利润中的相当一部分又通过各种形式转化成了国企高管的高薪和国企职工的高福利。这种具有浓厚特权色彩的分配方式，背离了按劳分配原则和国有企业利润全民共享的理念。为了改变这种状况，可以考虑废除上个世纪80年代确立的国有企业工资总额与经济效益挂钩的收入分配制度，将国有企业利润上缴比例从目前的10%提高至60%以上，对上缴的国企利润要通过提高社会保障水平、增加各种社会福利等方式实现全民共享。同时，还要通过落实上市国有企业投资者的分红权，让广大中小投资者能够切实分享国企收益。
从“减法”来讲，就是要减轻企业和中低收入阶层的税收负担，促进我国目前的“倒丁字型”收入结构向“橄榄型”收入结构转变。要实现这一转变必须改革我国目前旨在保证财政收入的重流转税轻所得税的税制结构，建立起以所得税为主的、重在发挥收入调节功能的税制结构。如何优化税制结构，人们提出了许多方案，对于这些方案如何取舍，立法机关应当果断地作出决策。在我们看来，以下改革建议是积极的和可取的：出台遗产税和环境保护税；将社保费改成全国统一的社会保障税，尽快建立全国统一的社会保障体系；扩大增值税的适用范围，将服务业的营业税改为增值税，解决服务业重复征税和税负过重问题；扩大消费税的征收范围；资源税由从量计征改为从价计征，由按产量计征改为按储量计征，提高资源税的税率；完善个人所得税，将按个人征收改为按家庭征收，在扣除费用时应考虑纳税人的家庭人口负担等具体因素，将分类征收改为分类与综合相结合的征收方式，加大对高收入群体个税的征管力度等。对于是否征收房产税，存在着不同的争论。其焦点在于，高房价存在的原因是什么？房产税的功能是什么？有一种观点认为，我国的高房价是投资性和投机性购房造成的，可以通过征收房产税去克服；另一种观点认为，我国的高房价是由于“土地垄断”导致的，征收房产税的办法是本末倒置。这两种主张都有各自的道理，但其理解却有局限性。在我们看来，我国房价高，除了以上两种因素之外，还存在着人们不断增长的购房需求与现有住房供给不能满足这种需求的矛盾，从而导致住房供不应求并推高房价。我国要解决高房价的问题，单纯征收房产税是不够的，还必须采取诸如贷款控制等在内的其他措施才能奏效。这里实际上涉及一个房产税的定位问题。一般而言，房产税的主要功能是调节收入差距，其适用具有普遍性，作为一种地方税种，其收入一般都用于当地的教育和其他公共支出。至今尚没有哪个国家基于调节房屋价格而征收房产税的。如果说房产税的征收能够对房价产生一定的调节作用，那也是附带的，而不是主要的。可以设想，一部基于房价宏观调控而制定的《房产税法》，其制度设计很可能对部分无房群体不利，从而带来新的分配不公。因此，目前出台该税种的动机和时机都是不恰当的，但这并不意味着对房产税的反对，相反，从长远来看，基于调节收入差距的考虑而出台房产税是必要的。出台房产税，必须先改革现有的土地垄断和批租制度，按照调节收入差距的思路制定房产税法，这样既能保障公民有充分的居住权，又能有效遏制购房投机。
六、国有经济与民营经济的关系
近年来，伴随着央企对某些竞争性领域的涉足和扩张，以及某些领域国有企业兼并重组民营企业，我国出现了被称为“国进民退”的现象，从而引发了一场关于“国进民退”的争论，支持者有之，反对者有之，担忧者有之。有学者认为，我国出现的“国进民退”现象具有“资源垄断”、“楚河汉界”和“玻璃门现象”三个特征。④在这场争论的背后，最本质的东西还是如何对待发展国有经济与发展民营经济的关系问题。改革开放以来，尽管我国民营经济得到了很大的发展，打破了公有制经济一统天下的格局，但是民营经济的发展依然面临诸多障碍和不利因素：一是由于民营经济在自身的发展过程中出现了偷税漏税、不讲信用、假冒伪劣、“血汗工厂”等问题，使人们对民营经济的发展质量产生了怀疑；二是国家政策和法律长期以来为民营经济的发展设置了一些不平等的准入障碍，导致民间资本“有钱没处投”，只好大量涌入股市、楼市，进而加剧了股市和楼市的泡沫，甚至最近出现了部分民间资本热衷于炒绿豆、炒大蒜、炒生姜等生活基本品的现象，引发了人民群众的强烈不满；三是融资机会不平等以及某些歧视政策等因素长期困扰民营企业的发展，比如2008年国家为应对全球金融危机而拨付的救市资金和国有银行的信贷资金主要投向了大型国有企业，特别是垄断企业，这就使本来已经陷入某种困境的一些民营企业的发展更加困难；四是某些非法暴富的民营企业家担心被追究“原罪”或者出于某种安全的考虑，纷纷将资本撤出国内而投向国外。面对以上情况，2010年5月国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称“新36条”），进一步放宽了民间投资的领域和范围，鼓励民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域和金融服务领域等。这表明国家对民营企业的发展仍然采取的是支持态度。要使“新36条”得以真正落实，不仅要从观念上解决对民营企业的认识问题，更重要的是要从法律制度上保障民营企业的健康发展。
此外，当前国家更加重视把国有企业尤其是中央企业做大做强，这本无可非议。然而，从促进就业的角度讲，绝不可以把广大人民群众的基本生存和发展的需要完全寄托于国家的财政投入、民生工程的建设以及大型企业的发展上。中小企业所能解决的就业人数肯定要大大高于大型企业。有资料表明，我国的中小企业占企业总数的99%，提供了80%的城镇就业岗位。在我国中小企业一片汪洋大海的情况下，为了获得竞争优势特别是国际竞争优势，需要把企业做大做强，这是毋庸置疑的。现在的问题是，在重视企业做大做强的同时，却忽视了中小企业尤其是民营企业的发展。因此，我们应当转变过去那种把企业“做大做强”的观念，既要扶持大企业的发展，又要扶植中小企业其中包括民营企业的发展。
从法律的角度来看，国有经济与民营经济的关系主要涉及国有企业垄断的合法性问题、民营企业的公平竞争权问题、私人财产权的保护问题等。要处理好国有经济与民营经济的关系，首先要对国有企业有一个准确的定位，对政府公共投资的范围要有一个明确的法律界限。中国社会科学院工业经济研究所所长金碚认为，各国国有企业的设立和发展，往往同一定时期的重大特殊社会经济问题相关。从这个角度来看，国有企业不应当涉足一般的竞争性领域，否则难免有“与民争利”之嫌，不利于藏富于民；国有企业也不应当垄断自然垄断行业中的竞争性业务，这些业务应当向民营企业开放。对于政府公共投资范围的明确限定，可以避免政府随意挤占民间资本投资的空间。正如“新36条”所指出的，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。我们认为，这一界定不能仅停留在政策的层面，而应当通过制定《政府公共投资法》加以具体规定。其次，要运用法律手段为民营企业创造公平竞争的环境，这一方面有赖于《反不正当竞争法》和《反垄断法》的有效实施，另一方面也有赖于进一步完善“新36条”的有关规定，并在具体的操作层面予以细化。基于我国的国情，有必要在宪法层面使民营企业与国有企业享有平等的权利。当前，至关重要的是要做到：在市场准入方面，降低或取消法律法规禁止民营企业进入某些行业和领域的门槛；清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定；全面清理涉及民间投资管理的行政审批事项，该取消的取消，该简化的简化；清理和规范针对民营企业的收费，切实减轻民营企业的负担。再次，尽管我国《宪法》明确规定，由于公共利益的需要可以对私人财产进行国有化征收，但它更多的属于宣示性的规定，在实践中很容易导致偏差。在改革实践中，我国存在着国有企业与民营企业互相转化的趋势。在这种转化中，又有诸多不规范的作法，其中既存在国有企业民营化的不规范，又存在民营企业或者私人财产国有化的不规范，进而引发了社会的不和谐。因此，有必要依据宪法原则，制定《国有企业民营化法》和《民营企业国有化法》，分别就国有企业民营化和民营企业国有化的领域、条件、程序、限制、责任和补偿等作出明确规定，使民营企业对国有化有一个确定的预期，消除民营企业的发展顾虑。
七、强势集团与弱势群体的关系
在我国当前的诸多分配领域，弱势群体的权利诉求往往被忽视甚至被压制，从而造成强势集团的不当得利，形成不合理的分配结果。强势集团与弱势群体是基于力量强弱的对比而作出的一种大致区分。在经济转型过程中，强势集团的存在是不可回避的客观现实，这些强势集团往往又与权力有着不同程度的联系，相对于强势集团，弱势群体显得力量单薄或分散。作为强势者，总是力图维持既得的利益状况；作为弱势者，又总是期望改变自身利益受损的状况。面对这两种呼声，执政者的正确选择应当是站在公平正义的立场，寻求两者之间利益的平衡。
从法律上讲，如果一种利益由权力和资本去进行分配，受损的只能是弱者。要改变目前强势集团拥有特权而弱势群体无权的状况，就是要通过法律平衡强势集团与弱势群体之间不平等的权利义务关系。以我国目前强势集团的典型——垄断性央企为例，石油、电信、电力、烟草和金融等垄断性央企倚靠政府权力和形式合法的垄断地位，在获取和近乎独享高额垄断利润的同时，还可以获得大量的政府补贴、享受种种政策优惠、享有免费或低价国有资源的权利，甚至拥有广泛的垄断产品和服务价格的自主制定和调整权、不受制约和监督的工资和福利决定权、亏损由国家财政兜底的免责权，等等。相形之下，民营企业往往由于丧失公平竞争权而成为弱势群体，普通消费者也往往由于知情权、表达权、参与权、监督权得不到保障而成为弱势群体。以最近媒体频频曝光的国有银行垄断性高收费问题为例，国有银行单方面大幅提高某些产品的服务价格，既未事先通知客户也未予以公告，导致许多金融消费者在不知情的情况下莫名其妙地“被涨价”。此外，一些新名目的收费更是“无厘头”，如点钞费、小额账户管理费等。对于这样一些合理性广受质疑的收费，普通消费者难以讨个说法。面对强势集团，弱势群体可以据之抗衡的法律制度和法律武器太少。为此，可以考虑取消或削减央企的某些特权，同时强化普通消费者的分享权、知情权、表达权、参与权、监督权，如在《价格法》中确立垄断性产品或服务成本官方评估与民间评估相结合的制度、垄断性产品或服务成本的公示制度、非政府定价的垄断性价格调整的事先告知制度、非政府定价的垄断性价格调整的行政申诉和反垄断诉讼制度、价格问题调查委员会制度等，同时扩大价格听证制度的适用范围，使价格听证真正成为国家定价的依据。
再以我国目前备受关注的被征地农民和被拆迁户（以下统称“被征收人”）为例，根据现行《物权法》、《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等的规定，被征收人在面对行政征收时，无权参与行政征收的决定过程，只能在事后被动地接受征收决定。在强制征收过程中，被征收人的人身权和其他合法权益往往未得到应有的尊重。在出现被征收人对土地征收的公共利益目的有争议、征收补偿款过低和征收补偿款被截留、挪用、贪污、拖欠等情况时，缺乏必要的权利救济渠道。可以说，面对政府和房地产开发商这些强势集团，被征收人的权利诉求确实显得十分“苍白而无力”。为此，可以从两方面入手：一是修改《土地管理法》，建立集体土地征收的听证制度，保障被征收入对土地征收的知情权和参与权，赋予被征收人对土地征收决定的诉权，同时建立健全司法审查制度，加强对土地征收权滥用的制约，切实保护被征收人的社会保障权。二是废除现行《城市房屋拆迁管理条例》，尽快出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿法》，重点完善以下几个方面的规定：第一，明确政府在房屋拆迁法律关系中的角色，既然政府是土地征收方，就应当作为拆迁人和补偿方直接与被征收人打交道，而不应由房地产商作为拆迁人和补偿方，这样可以大大减少土地征收中的横征暴敛；第二，区分公益性拆迁和商业性拆迁，适用不同的法律规则，其中对于公共利益的界定应采用列举加概括的方式，尽可能地加以明确；第三，废除不经协商即强制拆迁的制度，确立房屋拆迁一般须经屋主同意的制度，这是保护房屋财产权的必然要求；第四，确立按市场价格补偿的制度，即根据被征收房屋的地段、区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定补偿额度；第五，建立专门的土地征收争议解决机构，为被征收人与政府之间就征收是否为了公共利益需要以及征收的补偿标准是否合理等争议提供调解或仲裁途径。
总之，在处理强势集团与弱势群体的关系时，一定要运用法治的力量，打破“官商联盟”的格局，建立权力和权利的平衡机制，尤其是在公权介入的分配领域，广泛建立社会公众参与制度，为各分配主体的利益博弈搭建一个法制化的平台，这样才能最大限度地避免政府在分配问题上唱“独角戏”或者政府为利益集团所“俘获”的现象发生。
八、公共产品与私人产品的关系
关于收入分配改革，目前人们更多的从私人产品的分配角度去理解，将其视为“工资性和财产性收入”的分配问题。但我们认为，收入分配改革不应仅仅局限于“私人产品”的公平分配，同时还应包括“公共产品”的公平分配。这里所说的“公共产品”主要包括基础设施、供水供电、公共安全、公共管理、公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护等。因此，在衡量收入分配改革的成效时，还应当把公共产品的公平分配程度纳入评价体系。就我国而言，不仅存在着私人产品的分配不公，同时也存在着公共产品分配不公的问题。当前我国公共产品的分配不公主要表现在三个方面：一是民生领域公共产品的供给总量严重不足。据资料显示，2007年中国政府在医疗卫生、社会保障和就业福利这三项上的总开支约6000亿元人民币，相当于当年财政总支出的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元，相当于一个普通工人一年收入的3%。与此相对应，有一组美国的数据，即美国同年这三项开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国当年GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元，相当于一个普通美国人年收入的1/6[9]。二是公共产品在地区之间、城乡之间、行业之间的分配不公平。从总体上看，东部地区、城市居民和工业部门所享有的公共产品，无论是数量还是质量，都远高于中西部地区、农村居民和农业部门。尤其是在农村，不仅教育资源少、教育质量低、医疗条件落后、基础设施差，而且社会保障水平非常低甚至是空白。三是公共产品分配存在“逆调节”的现象，由于部分公共产品的分配异化为少数权贵群体的“专利”，剥夺了其他群体应有的分享权利，从而使得富者愈富、穷者愈穷。如在经济适用房、保障性住房等公共住房产品的分配中，一些真正符合条件的中低收入群体分不到房，而一些拥有多套住房的人却通过不正当的关系和手段拿到了房，再高价出租给中低收入群体。这些问题的存在提醒我们，分配制度改革不应当局限于私人产品领域，还必须延伸到公共产品领域。这是因为私人产品分配不公与公共产品分配不公不是两回事，而是互相影响的，甚至可以说公共产品领域的分配不公必然要导致私人产品领域的分配不公。因此，我们在设计分配改革整体方案时，既要解决好私人产品领域的分配不公问题，又要解决好公共产品领域的分配不公问题。
从法律上看，公共产品的公平分配在很大程度上依赖于健全的财政支出法律制度，具体包括投资性财政支出法律制度、社会消费性财政支出法律制度和转移性财政支出法律制度。为此，可以考虑从以下三方面入手：一是制定专门的《公共投资法》，建立公共投资听证制度、公共投资项目决策失误责任追究制度、项目工程质量检查验收制度、公共投资项目资金的监管制度、公共投资项目后评价制度等，规范政府公共投资权的行使；建立公共投资适度向农村、农业和中西部地区倾斜的机制，逐步扭转城乡、行业和地区之间公共投资失衡的状况。二是修改《预算法》，明确规定中央政府和地方政府在公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护、住房保障和社会保障等民生领域预算支出的合理比例，对于政府的行政管理费支出设定上限，逐步扭转当前行政管理费支出偏高而社会公共服务和社会福利支出偏少的失衡状况。三是尽快制定《财政转移支付法》，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付体系，形成财政转移支付向农村和落后地区倾斜的机制。
九、城市扩张与城镇发展的关系
随着我国工业化和城市化进程的加快，大量的农民必然要转变为城市居民。这涉及我国城镇化模式的问题：我国城市化究竟是主要依靠大城市扩张来实现，还是主要依靠小城镇的发展来实现。从过去的实践来看，我国的政策更倾向于前者。与此相适应，各种资源更多地流向大中城市，出现了大中城市一片繁华的景象。相形之下，小城镇所获得的资源很少，以至于几十年来许多小城镇的发展停滞不前。据有关部门测算，“十二五”期末，我国城镇人口将首次超过农村人口，突破7亿[10]。这就必然要涉及7亿城镇人口怎样分布的问题。我们认为，我国13亿多人口有9亿多是农民，我国的城市化战略不应当只盯着大中城市，还应当着眼于小城镇的发展。这是因为大城市的数量始终有限，近年来北京、上海等地“大城市病”也日益凸显，而小城镇星罗棋布，存在着吸纳进城农民的巨大空间。
从法律的角度来看，城市化进程必然要涉及转户农民合法权益的保护问题以及城市合理规划的法律问题等。然而，我们现在看到的是，人们更多地强调城市扩张的意义以及农民工对城市发展的贡献，而不大注意发展小城镇的意义、转户农民合法权益的保护以及农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。现在人们总有一种担心：如果我们不能正确处理好大城市扩展和农村劳动力转移的辩证关系，在若干年以后，就可能呈现“城市繁荣”而“农村荒凉”的情景。同样，如果我们不能正确处理好城市化进程中涉及的分配问题，在若干年以后，就可能出现许多的“城市贫民窟”，为社会安全埋下隐患。最近我们注意到，重庆市出台了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，对于自愿转为城市户口的农村居民，建立了“3年过渡、3项保留和5项纳入”的制度体系；其中3年过渡期制度是指允许转户的农村居民在最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权；3项保留制度是指保留林地使用权、保留计划生育政策5年和保留退出承包地经营权之前的农村各项补贴；5项纳入是指农民转户后其就业、社保、住房、教育和医疗均纳入城镇保障体系。此外，重庆市还建立了转户农民“两权一房”的合理补偿制度。⑤尽管重庆试验的效果有待实践检验，但重庆市的这一系列制度创新，对于保障转户农村居民的权益、防止“城市贫民窟”的形成以及促进农业和农村发展，都具有较强的可操作性，具有一定的示范推广意义。
此外，我们也注意到，一些已经完成或者正在推进城市化进程的国家，已在呼吁限制城市的扩张，而在我国城市扩张的势头却有增无减。我们并不一般地反对城市扩张，特别是在我国城市化程度并不高的情况下，城市扩张是必要的，但是它们的发展总得有一种限制，而这种限制单靠倡导或理性认知是难以奏效的，还必须依赖制度的制约。为此，一方面要完善《城乡规划法》，对城市的扩张作必要的、因地制宜的限制，比如，是否可以按照中央直辖市、省会城市、较大城市、县级市的层次对城市的规模作出合理的发展规划，其中特别要限制特大城市的发展，促进小城镇的发展；另一方面可以考虑将促进小城镇发展的政策加以法律化，制定一部《小城镇发展促进法》，就小城镇的户籍管理、资源流动、人口转移、产业平台建立、基础设施建设以及公共服务的提供等作出规定，合理引导资源流向小城镇，避免把小城镇建设演变为简单的“造城运动”，使小城镇的发展成为中国农民求生存、求发展的最佳选择。
十、政策手段与法律手段的关系
收入分配改革，既要靠法律手段也要靠政策手段，这是毫无疑问的。但这里仍然涉及一个主要用政策来调整分配关系还是主要用法律来调整分配关系的问题。在实践中，人们更重视政策的作用，往往忽视法律的作用。不少同志一遇到分配问题，总是习惯于通过政策去寻求解决问题的途径，而不大习惯于通过法律去寻求解决问题的方法，甚至把那些已经上升为法律的分配关系还说成是分配政策，这就在无形中降低了法律的作用。因此，今后在分配领域仍然面临着如何正确处理政策与法律之间关系的问题。对此我们必须认识到，政策和法律都是调整分配关系的方式，都有各自的特殊功能，彼此都具有不可替代性。毫无疑问，政策对分配关系的变革往往起着导向性的、立竿见影的和决定性的作用。我国不同领域的分配关系调整，主要是依靠不同时期党和国家发布的政策来推动的，正是这些分配政策对我国合理调整分配关系起到了明显的促进和保障作用。但是我们也不能不认识到，最初我国收入分配的改革是在法律制度供给严重不足的情况下进行的，在这种背景下，政策的作用必然是巨大的。随着我国市场经济体制的确立、依法治国方略的提出和分配改革的深化，就不能再把我们的认识仅仅停留在主要依靠政策调整分配关系的思考上，党对分配工作的领导要逐步从“主要依靠政策”向“主要依靠法律”进行转变。这是因为，以政策调整分配关系也有其固有的缺陷，这是由政策所具有的以下特点所决定的：首先，政策主要是甚至完全是由原则性规定组成，它只规定行为的方向而不规定行为的具体规则；其次，除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整，缺乏稳定性，不能完全消除人们对“政策多变”的担忧；再次，政策主要是依靠宣传、政治动员和行政手段去贯彻落实，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳定的行为规则。因此，单纯以政策调整分配关系，不足以消除分配领域中无规则和规则不力的状态。相对而言，法律具有其他社会规范所不具有或者不完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威性。这表明以法律手段调整分配关系，不仅可以为参加分配关系的主体提供明确的模式标准和合理的预期，同时还可以使涉及分配的法律更易于在社会生活中得到真正的实施。因此，需要走出“政策即法律”或者“法律即政策”的认识误区，毕竟政策与法律是两个既有密切联系，但又有严格区别的不同层面的问题，绝不可以混为一谈。
迄今我国所采取的收入分配改革措施大都是以政策的形式出现的，从实践的情况来看，尽管这些政策对分配关系的变革发挥了引导的作用，但其所取得的效果并不理想。虽然我们一直都在强调政策的执行力，但是客观地说，政策的执行力往往要低于法律的执行力。可以设想，如果我们能够把那些成熟的、看准了的、有利于实现改革发展成果公平分享的措施放在法律机制的框架内去实践，其效果要比放在政策框架内去实践好得多。
从我国目前正在进行的收入分配总体改革方案的制定来看，采取的措施主要还停留在政策层面，实行的依然是政府主导的模式，征求意见稿只发送相关政府部门、科研院所和国有企业高层，远未形成公众对收入分配改革方案的广泛参与，其最终方案也将由国务院以政策文件的形式予以公布。我国对重大问题的解决，先政策后法律的作法有其必然性，但是，我们又不能把我们的逻辑仅仅停留在这样一个认识阶段上。直言之，我们准备采取的收入分配改革措施不能都以政策的面目出现，对于有些必须采取法律形式才能解决的问题，就不必绕开法律去作规定。例如，在解决垄断国企的薪资问题上，在垄断国企的垄断地位不变和垄断国企工资缺乏法律规范的情况下，若采取在一定时期内冻结垄断国企薪资总额和提高垄断国企利润上缴比例的政策，垄断国企就可能通过把增加的上缴利润向消费者转嫁或实行变相的职工福利等“对策行为”来绕开政策的制约，从而使政策的实施效果大打折扣，甚至背离初衷。鉴于收入分配总体改革方案涉及的是重大的、基本的收入分配关系调整，我国正在进行的收入分配总体改革方案的制定和出台应采取全国人大主导、全民参与的模式，对于一些必须采取法律形式才能解决的问题，要尽可能以法律的形式予以施行。
之所以要将重要的收入分配改革措施尽可能地纳入法治化轨道，是因为我们看到一些官员、司法人员、律师以及社会公众等，在面临种种社会压力和错综复杂的收入分配矛盾时，都在寻求解决问题的最终底线，那么这个最终底线是什么呢？从法治国家的角度看，这个底线只能是法律，这是因为法治国家的行政裁决和司法判决都是以法律为依据的。因此，我们在进行收入分配改革时，对于政策手段与法律手段的运用在总体上应把握以下三个原则：一是如果现行法有规定，则一定要符合现行法的规定；二是如果现行法不利于实现分配公平而需要改变，则应在修改现行法后才可以采取行动，只有现行法没有禁止的才可以行动；三是对重大的、基本的收入分配措施应尽可能地通过立法的形式加以确认。
收稿日期：2010-12-13
注释：
①政府性基金是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得的收入。目前，政府性基金共43项。按收入来源划分，向社会征收的基金共31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金共12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。
②数据来自财政部《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》。
③自1994年分税制度改革以来，国企长达13年不上缴利润。直到2007年，国家推出《央企国有资本收益收取管理办法》，国企只上缴税收不上缴红利的时代才成为历史。根据相关规定，国企上缴利润比例有三类：第一类是烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，上缴比例为净利润的10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业，上缴比例为净利润的5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业等国家政策性企业，暂缓3年上缴或者免缴。另据财政部报告显示,2009年央企上缴红利约为总利润的十分之一。
④其中，“资源垄断”主要表现在：第一，在钢铁、煤炭、航空、金融等资源性领域中，明显出现了民营资本的“挤出现象”，其中以山东日照钢铁案和山西煤炭整合案最为引人注目；第二，大量中央企业成批次地进入到地产领域，成为“地王现象”的缔造者；第三，在一向由民营资本把控的互联网领域，也出现了国企加速进入和购并清洗的景象。“楚河汉界”表现为国有企业集团聚集在少数上游产业，并逐渐形成了寡头垄断的地位，而数量巨大的民营资本被限定在广袤的下游产业之中，当他们试图向上游进击的时候，必然遭到政策性的打击。“玻璃门现象”用来比喻对民营企业“名义开放、实际限制”的情况，即一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但在实际进入条件上却有很多限制，主要是对进入资格设置过高门槛。（参见：吴晓波.国进民退的分界线[DB/OL].(2010-03-11)[2010-10-08].http://www.ftchinese.com/story/001031666?page=1.）
⑤参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出专利用办法（试行）》的相关规定。
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