意大利跨世纪的改革战略，本文主要内容关键词为：意大利论文,跨世纪论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
意大利从90年代初开始实行改革，今年8月3日，议会又成立国家体制改革委员会，负责起草改革方案，拟将由议会通过后宣布实行。这标志着意大利跨世纪改革战略迈入进一步依法实施的新阶段。这一战略涉及到该国未来政治、经济和福利体制的走向，关系到它在欧洲和世界将占有的地位，因而格外引人注目。
一、改革战略的由来、思路和目标
1.由来。意大利从1985年起国内生产总值已超过英国，在西方7大工业国中跃居第5位。然而，它实行了近半个世纪的政治、经济和福利体制已变得陈旧，弊端暴露无遗，日益形成政治、经济和社会发展的障碍。具体地说，（1）旧的将国家权力分散在议会两院的政治体制使国家元首和政府首脑受到严重制约；议会多数难以形成，导致政府危机不断，政府更迭频繁，进而导致施政不力，腐化堕落成风，贪污受贿盛行，丑闻层出不穷，恐怖活动和黑社会势力猖獗。（2）在旧的“混合经济”体制下，国家通过所有权、行政干预和货币手段控制着占国内生产总值近30%的国有企业和全国整个金融系统。它使国有企业生产力下降，亏损日益严重，银行保险业也运营不善，大大落后于法、德、英等国，造成高国债、高通货膨胀、高失业和高预算赤字，有关指标离马约规定的欧洲经济货币联盟成员国标准相距甚远。（3）现行的“福利国家”制度已使国家不堪重负，仅养老金一项到1992年已占国内生产总值的14.63%，高于欧洲各主要国家，国家拖欠养老金比其它欧洲国家高一倍。凡此，早已引起选民的不满，来自社会各界、各阶层要求改革的呼声高涨。美国、欧盟和欧洲议会也多有微词，实行改革刻不容缓，势在必行。
2.思路和目标。这场改革于1979年提出，经过长期的酝酿，从1990年起开始实施：首先对国有企业和银行、保险公司开刀，实行经济、金融体制改革；接着对滑动工资制实行变动，开始“福利国家”制的改革；到1994年试行政体改革时为止，改革已初步作为意大利社会和政府的思路较为清晰的跨世纪战略提出。从最近几届政府的主张和意向看，这一战略的基本思路和目标是：（1）改革政治体制，推动“多党民主制”逐步转变为左、右“两极”大党体制，稳定政府地位，以崭新的政治形象跨入21世纪；（2）推行企业和金融体制改革，保证国民经济的健康发展，争取如期加入欧洲经济货币联盟，在经济稳超英国的基础上，在10—15年内迅速赶上法国，确保和加强意大利在欧洲和地中海地区大体上与法国平起平坐的经济大国地位；（3）改革养老金等“福利国家制度”，减轻国家财政负担，使国家轻装跨入21世纪。
二、实现改革战略的步骤和作法
从意大利议会、政府初步推行的改革和新成立的体改委员会的计划看，改革的步骤和作法是：
1.在政体改革方面：（1）修改选举法，将“比例选举制”彻底改为“多数选举制”。让获多数选票的政党得到席位奖励，并限制小党进入议会，使大党席位猛增，甚至一举拥有过半数议席，稳操组阁、执政大权。促使在野党向主要反对党靠拢，逐步形成两极大党体制。从而根除战后议会始终形不成稳定多数、政府地位虚弱、更迭频繁的现象。治愈党派林立、互相倾轧、严重妨碍议会和政府正常行使职能的“顽症”。（2）采取立法措施，增加总理权力，沟通总理和政府与议会的关系，提高总理和政府的威信，使之一旦取得议会支持就能坚决地贯彻其施政纲领和有关政策，有权排除干扰，果断地处理其职权范围内的一切问题。特别是总理将被赋予机构设置和精简权，以解决因公职人员过多（除军队以外已近400万人）而造成的机构复杂、层次繁多，互相牵制，互相推诿等问题，提高行政效率。（3）修改宪法，增加总统权力，实行“半总统制”，并取消关于总统在任期最后半年无权解散议会的规定，以便消除权力“空白期”，解决因议会斗争引起政府危机等问题。
2.在企业和金融体制改革方面：（1）继续大力推行和完成国有企业私有化，引进竞争机制，刺激国民经济的“大发展”。1990年，意政府发布政府令，决定将国有企业变为股份公司，但仍规定国家持股51%，其余49%出让给私人。原法律保障和职权范围不变，国家仍牢牢掌握企业变为股份公司后多数股份的控制权和人事领导权。1991年政府根据公民投票的结果发布政令，决定1992年7月1日起取消国家参与部（即国家投资部），从机构设置上排除了对企业30多年行政干预。1993年政府又敦促议会通过法律，废除了国家保持多数股份的规定，为国有企业最大限度地私有化开了绿灯。1995年迪尼前总理强调，国家在国有企业的持股必须在几年内通过股票上市降到50%以下。普罗迪现政府最近决定，按照与欧盟达成的协议，将在1996年底以前通过进一步私有化把国有企业的债务降到最低水平。（2）打破国家垄断的金融体制，实行银行、保险公司和证券交易所等“特殊企业”的“民营化”。政府一再申明，关于国有企业私有化的政令、法律、法令等都适用于金融体制的改革。1990年政府将银行变为金融企业，“抛弃国家经济机关的组织模式，改而采取股份公司的模式”，领导人不再由政府任命，改由股东大会选举产生。1992年意政府将竞争机制引入金融领域。主要原则是保护市场，保护竞争：实行一切适用于市场结构的章程，禁止非金融企业向银行投股，承认银行在金融领域的中介作用，保证银行与顾主之间的关系充分透明。1993年9月意政府宣布全面实施内阁会议颁布的《银行和信贷法律汇编》的一切条款，将新的金融秩序纳入法制轨道正常运行。
3.在“福利国家”制的改革方面，主要做法有三：（1）结束1983年1月以来实行的“滑动工资制”。前政府经与工会艰苦谈判于1992—1993年达成有关协议，工资不再随物价上涨指数“水涨船高”；（2）将国家救济和补助性的养老金制度改为预付款贡献制，即按比例从职工工资和企业主收入中提取养老金的制度。（3）1994年以来将退休年龄由男60岁延至65岁，女55岁延至60岁，并将退休金占本人原工资的最高比例由80%降到60%。普罗迪现政府还拟采取如下补充措施：（1）堵塞发放养老金的漏洞。现政府决定清查假残疾人，取消其每人每月80万里拉（500美元）的救济金。据内政部估计，在领取此种救济金的140万人中，至少有1／5是假残疾人。（2）取消除国家公务员在办公、出差、电话、购置设备等方面假公济私的带有福利性质的费用。今年将压缩公共拨款20%、设备购置拨款5%。政府还决定实行电话使用的新规定，公用“大哥大”仅限于副部长级以上官员使用，其他官员因公只能使用有监控设施的有线电话，因私只能使用自费磁卡电话和投币式电话。（3）政府将降低国家替企业承担的社会福利捐助比例，由原比例5.6%降到5%。（4）政府决定统一医药质量、规格和最低价格标准，并提倡多生产专利已过期的药品，以降低成本，进一步节约国家收购药品的费用。
三、改革战略的实施前景
意大利体制改革已形成战略，各种政治力量都把改革作为重要内容列入各自的竞选纲领，改革已取得初步成绩，继续实施改革战略已是大势所趋，不可逆转：
1.政体改革正在深入，无法停顿。理由是，其一，1994—1995年两次大选中已推行“混合选举制”，议员1／4按“比例选举制”产生，3／4按“多数选举制”选出，但尚未形成稳定的议会多数以加强总理和政府的地位。多数政界人士和选民要求继续改革，不少人主张彻底实行“多数选举制”以稳定政局；其二，中左、中右“两极”政治集团已就增加总统权力达成原则协议，基本框架是实行介乎法、德政治体制之间的“半总统制”，使总统不仅能主持礼仪活动，而且拥有一定实权，其具体改革细则正在草拟之中；其三，增加总理权力，提高政府威信和工作效率的改革虽有待政体改革后期解决，但最近三届政府总理都大胆使用现有权力施政，并已经或正在实行一些改革政府机构和人事的措施。1995年，前政府创办了国家官员培训学校，为国家培养跨世纪人才。现政府已完成国家公务员定编、定员和工作量化改革的研究，拟裁减至少11%的公务员，调动14万公务员的工作。公共职能部已提出取消过多约束行政工作的法律和法律程序，以提高工作效率的设想，有关计划也在草拟之中。
2.经济改革必将加速进行。国有企业和银行向股份公司的转变早已在两年前基本实现，但许多公司带有公益性质，盈利微薄，因而股份私有化进展缓慢；照目前速度，到本世纪末也难以完成私有化任务。欧盟要求意大利在今年底以前实现私有化目标，以便大大降低国债率，为达到马约规定的国债占国内生产总值60%以下的目标创造条件。普罗迪政府计划到1998年底以前达标，这固然无法满足欧盟的上述要求，但他把争取于1999年初第一批加入欧洲经济货币联盟作为其施政的“首要目标”，因而只得加快私有化进程，不失时机地完成经济体制的改革。
3.“福利国家”体制改革措施明确，但实施艰难。如上所述，政府已公布多项福利改革。改革的实质是将国家承担的福利开支通过多种形式最终转嫁到劳动者身上，它涉及到全国90%以上劳动者的根本利益。1994年已引起60年代以来最大规模的全国性罢工并导致战后首届右翼政府贝卢斯科尼内阁下台。1995年，迪尼前政府冒着引起更大罢工浪潮的风险，坚持改革养老金制度，按比例从职工工资和企业主的收入中提取养老金，终于获得各大工会的同意，但还未来得及完全切实贯彻，就下台了。普罗迪现政府声明它将实施已确定的改革措施，实际上是不惜让劳动群众付出“血与泪”的代价“结束福利国家”制度。舆论认为，到目前为止全国福利开支巨大，养老金进一步增长，已经占到国内生产总值15.4%，社会开支总额60%，实行改革使意大利摆脱重负，避免沦为“二流国家”是必要的。但鉴于贝卢斯科尼前政府的教训，具体实施改革措施只能缓慢而艰难地进行。