反恐联盟及其面临的挑战，本文主要内容关键词为：反恐论文,联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反恐联盟是“9·11”事件后国际上所形成的国际政治、安全、外交关系的一次较大规 模的重组，一定意义上，它已成为新形势下美国推行其全球战略的一个不可或缺的重要 组成部分。“9·11”事件后，美国逐步形成了一整套反恐战略，而反恐联盟的建立是 实施其反恐战略的第一个重大步骤，也是确保反恐斗争能否取得全面胜利的重要保障。 如布热津斯基在其美国应采取的反恐方略建议中就指出，美国必须制订长期、中期和近 期对策。长期对策应倡导建立一个国际联盟，既促进国内安全，又削弱恐怖活动的政治 支持力量。中期对策必须着眼于容许或暗中支持恐怖活动的政府，同时瓦解中东，西欧 和北美的恐怖活动网络。近期对策必须直接采取军事行动，打击阿富汗境内和中东地区 已知的恐怖设施和头目以及塔利班政权。他强调长期对策的重点是把全世界有志于增强 恐怖活动免疫力的国家团结到一起；这一点是有可能做到的，因为交流情报，加强警察 部门的协调，提高金融交易的透明度和揭露洗钱活动等是包括中国和俄罗斯在内的大多 数国家的愿望。(注：布热津斯基：“政治战略”，美国《华尔街日报》，2001年9月25 日。)因此通过对美国的反恐联盟的分析，可以看出美国反恐战略的内在含意和深层考 虑。
一
“9·11”恐怖袭击事件造成了数千人死亡的惨剧，人们在强烈谴责恐怖主义的同时， 将同情的目光投向美国，使美国在“道义”上占据主动。为进一步求得国际上对反恐行 动特别是军事行动的支持，美国从政治、经济、外交、军事等方面多管齐下，筹组国际 反恐联盟，以便将布什总统所称的“21世纪的第一场战争”进行到底。
政治上，美国利用联合国和其他一些国际场合，一方面做舆论宣传，谴责恐怖主义行 为；另一方面，为反恐战争寻求和争取法理支持。美国一改此前对联合国的冷淡态度， 主动补交了所欠的8.2亿美元的联合国会费，努力推动联合国通过第1368和第1373号决 议，为打击国际恐怖主义取得法理基础。其中第1373号决议要求各国取缔和惩罚对恐怖 给予资助、支持与庇护的行为，对所有国家均有强制性约束力，若不遵守，经安理会查 出核实后，安理会有权制裁或使用武力，以强制执行。第1373号决议决定由安理会全体 成员组成反恐委员会，要求在90天后按委员会的时间表报告本国政府为执行决议而采取 的步骤。布什坚持出席上海APEC首脑会议，改善对华关系，向东南亚国家说项。布什还 向在华沙举行的反恐大会发表录像讲话，呼吁向恐怖主义开战。布什总统还在去年11月 10号召开的联合国大会上发表关于建立反恐联盟的演说，要求联合国承担起反恐责任， 并强调要加强同联合国在反恐方面的合作。(注：The Coalition Against Terrorism,a ddress by George W.Bush Delivered to the United National General Assembly,No vember 10,2001,Vital Speeches of the Day.)
外交上，美国以反恐划线，争取大多数。“9·11”事发当天，布什总统就表示将对那 些策划此次恐怖袭击行动的人和庇护者一视同仁。第二天，美国国务卿鲍威尔表示将组 建一个包括联合国、北约、欧盟、非洲统一组织和伊斯兰国家联盟在内的广泛的国际反 恐联盟。布什在去年9月20日对参众两院的联席会议上发表讲话时声称：要么与恐怖分 子站一边，要么与美国站一边，非此及彼，别无选择。同时，美国对其外交政策做出调 整，改善了包括俄罗斯与中国在内的主要国家的关系，与伊斯兰国家领导人之间保持联 系，美国官员频频穿梭于相关国家和地区做工作，建立和扩大国际反恐联盟。
经济、金融方面，美国通过国际组织关闭与恐怖组织有关的账户，冻结其资金，切断 其财政资源，对恐怖分子釜底抽薪。去年9月24日，布什总统签署行政命令，冻结了与 “基地”组织有联系的27个组织和个人的资产。他呼吁国外银行如法炮制。同年9月28 日，联合国安理会一致通过美国提出的决议，要求成员国停止与恐怖组织的财政、政治 和军事联系，并冻结其资产。到去年10月1日，经过美国的努力和推动，已经有19个国 家同意冻结与恐怖组织有联系的组织与个人的资产，其中50家银行中的600万美元受到 冻结。到去年11月初，美国已经冻结了62家涉嫌与“基地”组织有关的组织和个人的资 产。美国海关和联邦调查局还搜查了在美国的有关机构，同时瑞士、奥地利、意大利等 国也采取了类似行动。
军事上，美国加大对俄罗斯和中亚国家的工作力度，寻求有关国家同意美国飞越领空 和过境权，并加强军事部署，为发动对阿富汗塔利班的大规模军事打击作必要的准备。 作为“欧亚大陆的心脏”地带，中亚地区的战略地位凸显。向阿富汗开战，得到与阿富 汗毗邻的中亚各国的支持至关重要。为此，美国向中亚国家诱压并举，如向它们提供可 观的经济援助，支付可观的军事基地使用费，同时也允诺将在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯 斯坦南部的“乌兹别克伊斯兰运动”列为国际恐怖组织，受到乌、吉两国的欢迎。俄罗 斯积极支持美国的反恐战争，美军能在中亚使用军事基地也在一定程度上得到俄的首肯 。据透露，美国计划在乌兹别克斯坦驻3000名军人，50—60架战机，计划投资5亿美元 ，改善机场、道路等相关设施，并每年支付2.7—3亿美元的租金。同时，北约援引《北 大西洋公约》第5条款，做出行使“集体防御”权的决定，并首次派出5架预警飞机巡视 美国领空，协助空防。美国调整对巴基斯坦的政策，将巴基斯坦变成阿富汗反恐战争的 “前线国家”。
二
从根本上说，美国组建反恐联盟是为美国的全球战略目标服务的，其主要意图是：
(一)改善国际处境，变被动为主动。布什总统于2001年1月上台执政以来，由于在军控 与裁军问题以及在环境问题上的一意孤行，使得美与其他大国之间的关系出现较大波动 。与俄中关系裂痕加深，与西欧盟国与日本关系出现不和，还被从联合国人权委员会革 除出门，美处境孤立。但美国充分利用了“9·11”事件，将它变为争取世界同情与支 持的契机，美国“反恐”斗争得到联合国与各主要国家的普遍支持。具体而言，美俄关 系明显改善。阿富汗战争爆发后，俄罗斯为美国在阿发动的军事行动提供了很多有力的 支持，多次向美国提供有关塔利班和拉丹活动的情报；为美国的飞机往来开辟空中走廊 ；增加对阿富汗北方反塔联盟的军事支援，等等。外电甚至认为，俄在反恐战争中已成 为美国的“准盟国”，它对美国所提供的支持超过了任何一个西方盟国。中美关系在经 历了一段波折后，在双方的共同努力下，拨乱反正。“9·11”事件后，中国强烈谴责 恐怖主义袭击行动，在打击国际恐怖主义问题上发挥了“建设性作用”。特别是江泽民 主席和布什总统去年10月在上海成功会晤，两国元首决定建立“建设性合作关系”，在 关键时候拨正了中美关系的航向。今年1月29日，布什总统在《国情咨文》中也对中国 在反恐斗争中的作用表示赞赏，希望加强同中国的合作。2月21—22日，布什总统访华 时，再次感谢中国在反恐斗争中所发挥的“建设性作用”，并与中国领导人就反恐问题 交换了看法。西欧盟国也对美国的反恐斗争给全力支持与配合。当然这并不意味着大国 之间的矛盾与分歧得到根本性解决，只不过是被暂时掩盖起来或后延了。各国对美国单 边主义的批评也并未减少。
(二)在反导条约问题上实现“软着陆”。(注：阮宗泽：“此一时，彼一时……《反导 条约》生与死的背景比较”，《世界知识》第2期，2002年1月16日。)布什政府自去年 初执政后，将推行“国家导弹防御计划”作为重要战略部署。根据布什政府的计划，美 国将于2004年建立起初步的导弹防御体系，近期美国打算在2002年4—5月开始在阿拉斯 加州动工兴建五个国家导弹防御系统基地。这些将明显违反《反弹道导弹条约》，因此 布什一直在寻求退约的契机。反恐战争就为布什政府提供了这样一个难得的机会。去年 12月13日，在反恐战争正酣之际，美国宣布“埋葬”作为“冷战遗产”的反导条约。美 国此举所造成的震荡被反恐战争所掩盖，并未在世界上招致严厉谴责。作为反导条约缔 约国的俄罗斯，反应低调，虽然称美国此举是一个“错误”，但表示不会影响俄美关系 。这与2001年上半年布什在游说推行反导计划时造成与其他大国关系紧张的情况形成鲜 明反差。可见，《反导条约》既是美苏缓和的产物，也是美俄缓和的殉葬品。
(三)借机打击反美、反霸势力。美国以阿富汗战争为契机，彻底打击反对美国利益的 伊斯兰世界的极端组织。今年1月29日，布什首次向美参众两院发表的《国情咨文》讲 话中，用大量篇幅谈论了反恐怖问题，以实现利用扩大反恐怖战场，达到打击少数“敌 对”国家的目的。布什明确指出伊朗、伊拉克和朝鲜拥有或正在制造大规模杀伤性武器 ，对世界和平构成威胁，称它们是“邪恶轴心”，这不过是美国“无赖国家”之说的翻 版。此言一出舆论哗然。伊朗、伊拉克、朝鲜三国愤怒抗议，美国的主要盟国纷纷发表 反对意见。(注：European Allies Express Alarm At Bush Threats Against Saddam,The International Herald Tribune,February 4,2002.)欧洲盟国显然对于布什的讲话 事先一无所知，对布什此番讲话中所表露出来的一意孤行和独断专行的处事态度和可能 扩大反恐目标，深表惊讶。中国、俄罗斯等大国也认为此说纯系子虚乌有。但它传递这 样一个信息：美国下一阶段的反恐斗争将把制止大规模杀伤性武器扩散包括在内。
(四)名正言顺地进入中亚。无论从地缘政治角度或是从对战略资源的控制角度审视， 中亚的战略地位变得日益重要。由于里海蕴藏着大量石油和天然气资源，谁控制了中亚 基本上就对那里的能源开发和利用拥有发言权。现在美国会否在中亚驻军成为各国关注 的焦点之一。美国的口风也从一开始的无意在中亚驻军改为不置可否。事实上，不管美 国是否会在中亚驻军，或驻多少，美国在中亚的存在已经是不争的事实。美国军队进入 中亚实现了它对中东和南亚弧形地带的战略性衔接。
(五)激活传统联盟关系，使盟国承担更多的义务，并将之进一步纳入美国的全球战略 。“9·11”事发当日，北约召开了紧急会议，发表声明谴责对美国的野蛮暴行，并宣 布美国可依赖北约盟国克服危机。2001年12月18日在比利时首都布鲁塞尔举行的北约国 防部长冬季会议后发表的声明强调，北约必须改进防御能力，以适应“9·11”事件发 生之后国际安全局势的变化，北约的军事原则也必须有所变化，以反映北约对新安全局 势和新威胁的认识。北约的防御能力必须能满足抵御包括恐怖主义威胁在内的各种威胁 的要求。反恐怖成了北约步出欧洲、干涉世界事务的借口。日本和德国以对付“新型威 胁”为契机，利用反恐提高自己的地位，扩大在国际政治中的作用。德国积极主办关于 建立阿富汗未来政府的波恩会议，日本则主办阿富汗重建国际会议，以扩大政治影响。 德国总理施罗德公开宣称，“德国战后时代已经结束。”日、德的这些历史性突破，是 否意味着它们已经不再满足于“地区玩家”的角色?对于国际安全来说，是否就此打开 了“潘多拉盒子”?也许只有时间才能做出回答。当然，美国争取北约等盟国对其反恐 怖的支持和声援，既有要盟国帮其渡过危机的意图，也有把盟国进一步纳入美国的战略 轨道、巩固美国的主导地位的盘算。而北约盟国一方面希望美国重新发现盟国的价值， 同时，还希望借机维护自身利益和扩大欧洲的影响。
(六)美国将反恐联盟作为新世纪美国建立国际安全新秩序的内容和具体步骤之一，通 过在反恐问题上的主导地位。通过这一系列的行动，布什主义的轮廓日渐清晰，其外交 政策的特点是显示实力和奉行威慑战略。(注：The Limits of Power,The New York Ti mes,February 1,2002.)布什政府还确立针对恐怖主义的三大战略步骤：即加强核遏制 实力和常规遏制实力，防止大规模杀伤性武器的扩散和建立国家导弹防御系统。为此， 布什政府通过大幅度增加军费，既扩大美国的军事优势，使美国的军需产业得以复兴和 拉动不景气的经济。据2002年2月初公布的美国政府2003年度的军费预算，已高达3793 亿美元，是20年来美国历届政府国防预算的最大的增幅。当然，反恐战争的成效如何还 将影响到美国年底的中期选举和下次大选，而言必称反恐的“反恐总统”布什，人气正 旺，支持率在其执政一周年之时高达86%，无疑成为这场反恐战争的大赢家。
三
但是美国主导的反恐联盟却面临严峻考验。一些深层问题不可回避：如何在“惟美” 的单边主义与希望得到国际社会的继续支持与合作方面寻求平衡；如何维护阿富汗的和 平与稳定；如何清剿在数十个国家的“基地”组织成员和网络；对伊拉克以及对大规模 杀伤性武器扩散这样极具争议性的问题如何处置以及如何对付“失败”国家和其他滋生 恐怖主义的问题。(注：Remember NATO?It's the Alliance the U.S.Needs,The Inter national Herald Tribune,February 2—3,2002.)随着阿富汗战事的平息，当前美国的 反恐战争已进入了第二阶段，即美国已经从“9·11”后的仓促应战到现在着手长远战 略规划，并酝酿扩大反恐战争。以下几个因素将对反恐联盟产生重要影响。
(一)大国之间的根本分歧并未消除，而且还面临在如何反恐等问题上产生新的矛盾。 这主要是由于美国利用“反恐”继续强化和谋求对其他大国的政治、军事优势。美俄关 系、美中关系、美欧关系等虽有改善，但在反导问题、北约东扩问题、台湾问题、欧洲 安全问题以及如何反恐等诸多问题上存在严重分歧。而美国的单边主义很大程度上是建 立在损害其他大国利益的基础之上的，这将使大国之间的信任与合作受到影响。国际舆 论就指出，美国只从自己的角度考虑问题，而将国际社会的利益放在一边，这将削弱其 他成员国参与反恐的积极性，最终将损及自身。布什总统在国情咨文中所表露出来的“ 对美国有利就是对全球有利”的思想将分化反恐联盟。法国外长韦德里纳警告说，美国 正出现一种将自己的判断和利益强加于其他国家的“危险的倾向”。美国学者约瑟夫· 奈在其新著《美国强权的悖论》中指出：“一个国家不管有多么强大，都不可能单枪匹 马地解决一些全球性问题……单枪匹马，单边主义并不是一个可行的选择：它存在着损 害我们软国力和促使反美联盟形成的风险，最终我们的硬国力也将受到限制。”可见美 国的一系列行为正在使自己走向孤立。
(二)下一阶段是否要将军事打击的范围扩大到其他地方，或把反恐战争的矛头指向何 处，都将在相当程度上影响有关地区国内政局和本地区未来形势的发展变化，是一大突 出的不确定因素。布什将2002年称为“战争年”，在《国情咨文》中称反恐战争才刚刚 开始。最近，美国在菲律宾的反恐行动就将使菲政局和菲律宾与东南亚其他国家的关系 产生微妙影响。从1月15日起，美国650名军人与菲律宾军队已在菲律宾棉兰老岛进行代 号为“肩并肩”的美菲联合军事演习。第二天，美国防部长拉姆斯菲尔德宣布，反恐怖 战争的下一站是菲律宾。他认为，菲律宾现在遭受的伊斯兰激进主义者的恐怖行动是一 个国际性问题，因而要将其纳入全球行动。但穆斯林较多的印尼和马来西亚却非常担心 美国已将反恐怖战争延伸到了阿富汗以外地区，菲律宾可能成为反恐“第二战场”，担 心美国的反恐战争殃及本国。他们认为，如果美菲长期举行联合军事演习，那么可能会 导致反美情绪高涨，东盟的团结也可能产生动摇，因而反对将反恐战争扩大到东南亚。 西方舆论警告说，布什总统应防止受到美国在阿富汗战争成功的诱惑而使其军力“过度 扩张”。(注：The Limits of Power,The New York Times,February 1,2002.)并认为 ，如果美国选择像伊拉克这样更具争议性的国家作为打恐目标，可能会冒反恐联盟出现 裂痕之险。(注：Hunting terrorists:The South-East Asian connection,The Econom ist,January30,2002.)
(三)有的国家利用国际反恐之机，采取强硬立场，使一些地区热点不降反升，为地区 冲突等老问题增添了新的复杂因素。这在中东和南亚表现得尤为突出。“9·11”事件 后，以色列总理沙龙企图搭美国反恐便车，打击巴勒斯坦的极端势力。去年12月初以色 列耶路撒冷和北部海法等城市相继发生爆炸事件后，以色列出动军队入侵了所有巴勒斯 坦控制的城市，将巴勒斯坦民族权力机构宣布为“支持恐怖主义的实体”而拒绝与其和 谈，阿拉法特被“软禁”，失去行动自由。哈马斯等一些巴激进组织重新宣布向以色列 “全面”开战。美国则继续采取偏袒以色列的立场，频频指责阿拉法特在打击激进恐怖 活动方面措施不力。中东和平进程一波三折。
南亚局势的发展充满变数。虽然美国在对阿富汗采取军事打击时，呼吁印巴双方能保 持克制，但人们并未减少对克什米尔再燃战火的担心。去年12月13日，印度议会大楼遭 到突然袭击后，印度指责总部设在巴基斯坦的拉什卡民兵组织和穆哈迈德圣战组织是策 划和袭击议会大楼的主谋，南亚局势骤然紧张。美国不得不在印巴之间加紧斡旋，担心 南亚这两个最大的国家如果爆发战争，必将搅乱美国的反恐战略部署大局。但印巴双方 都想利用反恐战争，增强同对方打交道的地位，这无疑将使双方围绕克什米尔冲突呈现 更加复杂的形势。
(四)各方由于利益不一，各有所图，在反恐联盟中貌合神离，将削弱反恐联盟。俄、 西欧、日、印度等国，虽支持打恐，更主要的是举反恐之旗，做自己的文章。俄罗斯有 车臣问题，印度要将打击克什米尔的恐怖主义与美国的“打恐”相提并论，并称这是国 际反恐战争的一部分；欧洲有扩大政治作用的考虑，而日本要“借船出海”。东盟等国 处境微妙，东南亚5亿人口中穆斯林人口有两亿，占世界穆斯林总人口的1/5。因此，东 南亚各国在打击伊斯兰极端恐怖分子和美菲反恐模式可能在东南亚推广时不免心存疑虑 ；巴基斯坦被迫卷入美对阿富汗的打恐战争，承担巨大政治风险；中亚的乌兹别克斯坦 ，塔吉克斯坦等国，虽然主动参与美国的对阿战争，有意向美国示好，但仍不得不顾及 与俄罗斯的关系；阿拉伯国家与美国的关系则更趋错综复杂。他们对美多年来在阿以冲 突中对“袒以抑巴”、继续制裁伊拉克、美军队驻扎沙特、美支持海湾“腐败政府”等 深感不满，但又不得不在口头上支持打恐。当前，阿拉伯国家对于美下一步军事行为极 为关注和担忧。布什宣布的三个所谓的“邪恶轴心”中有两个在中东地区，已引起阿拉 伯世界的焦虑和反对。有分析则警告说，布什总统的《国情咨文》讲话正是伊斯兰极端 主义者所求之不得的：承认美国的脆弱性和承认他们是美国最大的挑战者。(注：Bush' s Alarmism Gives Islamic Rebels What They Most Want,The International Herald Tribune,February 2—3,2002.)
(五)在反恐怖主义问题上的争议，或搞双重标准均可能影响到反恐联盟的团结。不愿 正视恐怖主义产生的原因，只治标不治本，将难以根除恐怖主义。地区冲突虽有复杂的 民族、种族、宗教、社会等矛盾因素，但新干涉主义盛行也是造成地区局势动荡不定和 使恐怖主义成为新威胁的主要原因。全球化进程中贫富差距拉大，南北矛盾有增无减， 成为新形势下引发动荡和不稳定因素之一。反全球化运动在“9·11”后沉静一段时间 后再度活跃。“9·11”事件可视为南北矛盾新的或特殊的表现形式，其放大效应使一 些地区问题更趋突出，解决难度更大。另一方面，美国越来越表现出作为恐怖主义仲裁 者的姿态，对其他国家在打击恐怖主义行动方面则持批评态度，也是削弱反恐联盟凝聚 力的因素。中亚将演化为各种力量新一轮争夺的热点。美俄在联手消灭塔利班后，双方 在未来阿富汗政权的建立，以及中亚的地缘政治战略利益等问题上的分歧将凸显。今年 北约将讨论第二轮东扩也可能引起与俄关系波动。同时阿富汗问题还将牵动本地区有关 国家的利益分配，矛盾分歧不少。所有这些对中亚和欧亚地区来说均是重大的不确定因 素。而美国的导弹防御计划和美对朝鲜的核与导弹政策的变化有可能再次成为焦点。美 国进一步向台售武或在台湾问题上做文章也可能对东亚的地区形势造成新的紧张。这些 都将使反恐联盟大打折扣。
四
美国虽是惟一超级大国，但也十分重视通过联盟发挥作用。二战后，美国大力经营的 西方联盟成为遏制苏联，与华约对抗的强大后盾；冷战后，以美国为首的西方联盟并未 寿终正寝，相反还被赋予以新的使命，如北约实现东扩；美日安保协定得到强化，使之 继续成为维护美国一超地位和推行全球战略的工具。
反恐联盟能迅速形成与后冷战时期国际政治安全形势的演变有着密切关系，表明恐怖 主义已经成为国际公敌。恐怖主义的跨国性和流动性使其寄生于世界各个角落，对所在 国家和地区形势均带来破坏性影响，导致国际关系矛盾的加深或紧张，极大地阻碍了社 会的进步与发展。在“9·11”事件后，美国以受害者面貌出现，站在“道德高度”， 充分利用了国际社会这种对于恐怖主义的同仇敌忾，使美国针对阿富汗塔利班的反恐行 动得到国际社会的广泛支持。但随着反恐战争的深入，美国逐步将国际反恐斗争纳入其 全球战略，从刚开始的仓促应战逐步朝有计划有目的地推进其全球战略。
美国组建反恐联盟的多边行动与布什主义中的单边主义两者均是美国实用主义的体现 ，两者并不矛盾。只要对美国有用的，美国就加以利用。布什政府虽然单边主义突出， 但同时对联盟的重视和借重也并未减弱。不管从对反恐联盟的态度审视，还是从其深层 考虑观察，布什政府均要保持在反恐联盟中占据主导地位。随着在阿富汗战争中得手， 美国更多地强调要在国际反恐斗争中占据“主导地位”。同时，美国已把反恐联盟的组 建和利用作为美国当前推行其全球战略的一部分，在反恐联盟的旗帜下尽可能多做一些 过去想做而不能做的事，如退出反导条约和进驻中亚等等。这表明只要符合美国的根本 利益，它就会毫不犹豫地去做。无论是“多边”，还是“单边”，都不过是美国推行其 外交政策交替使用的两手。
诚然，反恐联盟只不过是在特定时期，针对特定问题的临时性组合，是一个包罗万象 的集合体。其基础本来就不牢固，现在又出现裂痕，还将面临更加严峻的挑战。但不能 忽视美国有利用在组建反恐联盟过程中，以及实践过程中所形成的一些重要原则、规则 、方针、机制树立未来国际安全体系方面的考虑，因此反恐联盟的未来演变，它对美国 与其他国家的关系以及对美国全球战略可能产生的影响，值得密切重视和高度关注。
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