治理共同体：部门分立体制下联合治理的组织形式，本文主要内容关键词为：共同体论文,组织形式论文,体制论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景与问题
20世纪90年代，治理与善治理论的勃兴建构了政治学和管理科学的一种高峰话语，此后的许多研究都是在这个基础上进行的。作为一种危机反应，治理与善治理论直接针对西方发达国家完全按市场原则配置资源的市场失效以及传统国家的政府集权所导致的政府失效，倡导政府和民间、公共部门和私人部门之间的相互合作与共同负责。就部门关系而言，治理与善治的实质就是跨部门的联合行动或联合治理。然而，联合治理并不等于有效的治理，要实现两者之间的无缝对接，还需要一种特定的组织形式提供保证。
(一)部门分立体制的初步确立与社会主体性的复兴
改革开放以来，中国社会发生了一系列迅猛、深刻和全方位的变化。其中，最重大的变化莫过于国家、市场和社会的相互分离与分化。沈原认为，在改革前的30年，中国实行的是一种总体性体制。总体性体制的核心特征有两个，一个是国家吞没社会，另一个是国家吞没经济。而改革后的30年以及新世纪以来的一个重要变化是：国家依次将原先包含在总体性体制内部的“经济”和“社会”释放出来，形成独立于国家之外的自主性领域。①围绕中国改革以来总体性体制的分化状况，学术界出现了一系列竞争性的观点，这些观点大致可分为强分化与弱分化两种基本的形态。强分化论者强调市场对国家的摆脱以及社会对国家的反抗；弱分化论者强调市场与社会在国家控制力所及的范围内自主运行和自我建设。
就国家与市场的关系而言，强分化的判断隐含于倪志伟的市场转型论中。他认为在市场转型过程中，以人力资本为标志的市场能力正在摆脱和取代以政治资本为标志的国家再分配权力，并成为市场化过程的主要运作机制。②由于市场转型论对市场的自发力量做出了过高的判断而不断遭到质疑和争论，并引发了一系列理论的产生，比如“权力维续论”、“政治市场理论”、“政府厂商理论”、“政治与市场共变模型理论”、“国家规制理论”、“互动演化论”等等。这些理论在批评市场转型论的过程中逐渐形成了国家与市场弱分化的基本判断。弱分化论者认为，国家主导的市场化改革是一个以国家为主体的政治经济过程，其重要目标是通过“市场经济”模式改造原有经济增长结构和经济发展模式，而不是让市场自发地改变国家。③无论市场化改革如何深入，至今都仍在国家的掌握之中。
关于国家与社会的关系，也存在强分化与弱分化两种不同的解说。其中，强分化的判断又分为两拨。第一拨主要针对上世纪80年代末期。史特兰和苏立万从一个“强定义”的公民社会概念出发，认为一个具有自主性、组织化和旨在与政府角力的公民社会已经出现。④第二拨强分化的判断主要针对上世纪90年代中后期特别是进入新世纪之后的中国社会。沈原认为，广泛存在的以公民权为核心的农民维权、农民工维权和城市业主维权运动，直接导致了一个“公民社会”的产生，上述公民运动的参与者正在重新定义自己与国家的关系。⑤然而，多数学者对中国改革以来的国家与社会关系仍然持一种弱分化的判断。比如，康晓光和韩恒发现，国家往往根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略，进而形成一个“分类控制体系”。⑥
由于强分化的判断在很大程度上依赖于西方模版并带有某种目的论的色彩，大多数情况下只是以一种理论标杆或者学术检讨的对象而存在。相对而言，弱分化的判断则得到更为广泛的认可。这种弱分化的判断表达了两层基本含义：第一，在中国改革30多年的社会历史进程中，伴随着政治权力的有条件退让以及国家对市场经济和社会建设的逐步推动，总体性体制逐渐分化出三个相对独立的部门以及相应的社会主体(即第一部门的国家系统或政府主体、第二部门的市场主体、第三部门的民间社会主体)，已然形成一种部门分立体制。在国家主导的改革过程中，市场和社会获得了相对稳定的成长环境并不断地自我累积，进而逐渐拥有了以某种程度的决策权为核心的自主性。从这个意义上讲，中国改革是一个复兴社会主体性的过程。第二，弱分化的判断也表明当下部门分立体制的“初级性”和“中国特色”，这意味着中国的社会体制尚未走向或未必走向欧美的多元主义格局，同时弱分化的部门关系也为国家主导的跨部门联合行动提供了客观的行动环境。实际上，以上两层含义是在两种具体的情境中体现出来的：在自然状态下，国家、市场与社会相互分离，独立运作；而面对特殊情境或特定问题时，部门关系则表现出明显的国家主导性，即国家对市场和社会的渗透、协调、吸纳、控制和影响力。
(二)治理结构的错位与治理共同体的想象
社会主体性的复兴和部门分立体制的初步确立，意味着社会治理主体的多元化，同时也要求不同的社会治理主体在功能上匹配特定的治域。比如，国家的治域是公共服务领域，市场主体的治域是经济领域，民间社会主体的治域是第三部门。本文把这种与三大治理主体相互对应的领域称之为功能性治域。然而，功能性治域并不能涵盖所有的领域，人类社会广泛存在着各种复合性治域，即跨越国家、市场和社会三大部门的社会领域。诸如环境保护、文化遗产的传存等几乎所有社会性的问题都属于一种复合性治域。复合性治域往往以一个整体而存在，不可简单分割，表现为多种因素相互缠绕。倘若复合性治域得不到有效治理，将会产生一种扩大化的消极后果和长期影响。
很显然，在部门分立体制下的治理结构与复合性治域的跨部门特征之间存在一种结构性错位，从而构成某些复合性治域持续衰颓和治理失效的深层原因。这就需要再造一种新的治理结构应对复合性治域所面临的治理困境。正是在这个意义上，治理与善治理论倡导的跨部门联合行动与联合治理受到政策选择的青睐。在见诸报端、红头文件、领导人讲话所透露出来的政策资讯中，类似“政府主导、市场运作、社会参与”的联合治理理念已经成为一种广泛使用的政策语言。国家、市场和社会三大社会治理主体的“共同负责”与“综合治理”已经成为一种新的治理实践和治理艺术。然而，现实经验告诉我们，“共同负责”的结果很有可能是“共同不负责任”。原因很简单，自然状态下的部门分立体制无法为联合治理提供组织共识和组织动力，非组织化的联合治理并未真正实现治理结构的再造，行政的、市场的和民间的力量“相互角力”的一面使之不可能自觉走向行动上的自治，反而极有可能导致不同治理主体的相互指责推诿，进而暴露、强化甚至制造矛盾和冲突。
针对上述治理结构的错位，实践已经向我们这个时代发出了邀请，即建构联合治理的社会组织形式，进而形成一种部门分立体制下的治理共同体。所谓治理共同体，就是一种与复合性治域相匹配的跨越国家、市场和社会边界的复合组织或“总体性”组织。在部门分立体制下，复合性治域的存在仍然需要保留某种应对复合性危机的“总体性”。然而，总体性体制的解体是一个不可逆转的过程，建构治理共同体实际上就是用一种总体性组织继承总体性体制的遗产。这种有意识的建构将使“总体性”的治理结构从宏观的体制层面转变为中观的组织层面。从这个意义上说，部门分立体制与总体性体制的关系不应该是一刀两断，而应该是扬弃。从技术上讲，建构治理共同体并非多元社会主体的机械组合或强制性结合，它需要在保持法人地位(政府法人、企业法人和社团法人)的基础上实现结构或功能的相互嵌入，建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同治理主体在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。
作为一种治理结构的再造，治理共同体在理论上耦合了部门分立体制与复合性治域之间的结构性错位。但是，治理共同体只有解决了包含于共同体内部的诸多问题并成为一个巴拉德意义上协作系统，才能充当复合性治域的有效治理结构。比如，国家、市场和社会如何互嵌为一个跨部门的组织？是否存在治理共同体的统一模式？政府在共同体中扮演何种组织角色以及如何规避治理共同体的行政色彩？在共同体内部如何实现利益的协调和行动的整合？等等。
二、治理共同体的兴起：杭州经验中的社会复合主体
行文至此，治理共同体仍然停留于一种治理结构的观念形态，缺乏可触摸的经验体悟和物质形态的呈现。由于国家、市场和社会之间并不具有天然的亲和性，治理共同体不会自动生成，只能依靠人为的建构。但是，这种建构不是仰仗绝对理性主义原则和脱离实践的外部逻辑来完成，人类社会的治理结构总是在具体的实践中不断推进和完善，因此治理共同体的建构应该来自于实践的建构，应该存在于社会治理主体的创造性实践中。理论工作者的任务是在现实的社会治理实践中去寻找、发现它的雏形，然后精心地提炼、挖掘其制度分享的潜力。基于这样一种思路，新世纪之后杭州为了解决快速工业化后遗症的各种“城市议题”而建构的社会复合主体进入本文的视野。
(一)案例1：西泠印社复合主体
西泠印社创建于1904年，是一个以金石篆刻艺术为核心领域，并延伸至园林景观、古建筑遗址和文博等众多文化领域的民间社团和杭州重要的历史文化遗产，享有“中国印学研究中心”、“天下第一名社”的盛誉。1949年之前，西泠印社是一个纯粹的民间机构。新中国成立之后，西泠印社收归国有，由浙江省园管部门和文管会分别接收园林和可动文物。1959年，西泠印社被下放到杭州市，实行属地管理(由杭州市文化局主管)。省市两级主管部门先后于1957年、1959年和1979年用财政专项拨款成立金石书画门市部、杭州书画社、西泠印社出版社，从事文化产业经营，为西泠印社的社团活动和印学书画研究提供经费保障。西泠印社成为一个政府主管、企事合一的复合单位。
在市场化改革造就的部门分立体制中，西泠印社一直处于持续衰颓的状态。为了延续城市的重要文脉，从2003年开始杭州改变了专项治理的思路，建构了集政府性事业法人、市场化企业法人和民间性社团法人于一体的治理共同体，即西泠印社复合主体。建构治理共同体的第一步是“企事分家”，形成具有独立法人地位的企业主体(即西泠集团)和社团主体(保留“西泠印社”的名称)，分别对相关的文化产业和文化事业进行分类整合。第二步是在企业主体和社团主体之间“嵌入”一个政府性的事业主体，即西泠印社社务委员会(简称“社委会”，社委会接受杭州市委宣传部和杭州市政府文化国有资产领导小组的双重领导)，并由社委会对企业主体和社团主体进行协调和沟通。具体的嵌入方式是，社委会的下设机构“社团事务处”(政府性)兼“社团秘书处”(民间性)，社委会办公室和社委会产业处(政府性)兼集团综合管理部和集团董事会办公室(企业性)。
(二)案例2：运河治理复合主体
改革开放以来，杭州为了改善京杭大运河杭州段的水质，先后进行了两次专项治理。第一次是1983年，采用打通运河与钱塘江的办法，通过水系贯通使“死水”变“活水”，进而解决淤塞、河道变窄等问题。第二次是1993年，投资9.63亿元实施大规模的截污处理工程。这两次专项治理都是依靠财政专项资金完成的。然而，两次专项治理并没有使运河的污染程度发生明显的变化。伴随着“专项治理”的“治理失效”所引发的“认识升级”，运河治理成为一项跨领域的系统工程和城市公共议题。在此背景下，杭州市于2002年确立了历史上最大的运河治理工程：运河综合整治和保护开发工程。并在政府的主导下组建运河治理复合主体，借助共同体的力量实施联合治理。运河治理复合主体包括三个圈层。
内层由政府主体与市场主体复合而成的“核心决策层”。政府主体即杭州市成立的运河综合保护委员会(简称“综保委”)，负责运河治理的统一规划、统一协调、统筹资金和统筹推进；市场主体是由政府注资成立的杭州市运河综合保护开发集团公司(简称“运河集团”)，主要职责是通过市场化运作，募集资金、吸引企业加盟，为运河治理提供资金保障。运河集团与综保委合暑办公(即“综保委/运河集团”)，实行“一套班子、两块牌子”的复合建制。中间层是具体承担综合整治与保护性开发职能的“运作实施层”，“运作实施层”具体涵盖三类机构：第一类是“核心决策层”与运河流经的四个城区党政联合成立的次级复合体，即各城区指挥部和开发公司的复合体；第二类是“核心决策层”向河运交通部门延伸，成立的市交通局分指挥部；第三类是“核心决策层”自身的职能机构，比如工程管理处、规划技术处等等。外层是充当“智库”和“监督”角色的“意见智库层”，主要是由市民与民间社团、新闻媒体、专家学者以及民间研究机构(运河研究院)等构成的“公共领域”。
(三)案例3：丝绸女装复合主体
丝绸是杭州最重要的传统产业之一。但由于初级现代化过程中的粗放经营，杭州丝绸及女装(以下简称“丝绸女装”)产业逐渐没落并导致整个行业的衰颓：立足于低端市场的恶性竞争，缺乏品牌意识的贴牌加工，核心技术落后，产品的文化创意和附加值不足。为了发挥行业资源的优势和治理行业衰颓问题，一种复合性的治理共同体(即丝绸女装战略联盟)取代了产、学、研、商各自为政的格局。
丝绸女装复合主体的建构过程分为两步：第一步是于2005年成立杭州市丝绸与女装产业发展领导小组(简称“丝绸女装领导小组”)，负责行业振兴规划的制订、扶持资金和政策的执行、产业主体与政府间的信息沟通、促进和协调不同社会主体的合作、项目实施与管理等等。第二步是以丝绸女装领导小组为核心，整合丝绸与女装行业相关的知识界、媒体界、行业组织及龙头企业，构成四位一体的复合架构。丝绸女装复合主体的运作主要是通过政府的购买服务、项目资助以及媒体动员来“制造”行业认同，促进相关社会主体在行动实践中的相互协作。具体的方式主要有三种：一是购买行业协会的品牌推广服务并协助实施行业行动计划；二是资助高等院校、科研院所开展丝绸和女装产业方面的科学研究、技术创新及其转化；三是媒体对丝绸和女装产品的展示与推介、流行趋势的跟踪与发布、品牌推广活动的策划与宣传。
三、治理共同体的启动与互嵌机制
治理共同体面临着一个重大挑战，即国家、市场和社会的运行机制如何实现兼容。部门分立体制实际上是一个开放的架构，这种“开放”首先意味着国家对市场机制、社会自组织原则的容纳，同时也要求国家为市场和社会的自主运行提供制度保障。因此，国家与市场、国家与社会并不是简单的对立关系。如果说总体性体制的基础是国家的强制性与封闭性，那么部门分立体制的基础则是相互的合作性与开放性。中国改革过程中的体制转换在复兴社会主体性的同时，也敞开了三个部门相互合作的空间，从而使跨部门的治理共同体成为可能。
(一)国家动员：治理共同体的启动机制
部门分立体制意味着“不同的部门(组织及个体)有能力行动起来，保护自己的利益，却无需考虑它们的行动在总体上将会造成什么后果”。⑦如果以这种相互分立的体制施及复合性治域，极有可能产生严重的问题。规避由此产生的问题则是治理共同体的价值所在。然而，当下体制恰恰缺乏走向治理共同体的自启动机制。因为“寻求自我利益的个体不会采取(自发)行动以实现他们共同的或集体的利益”⑧。这就需要一种特定的启动机制来推动治理共同体的建设。我们可以看到，在西泠印社复合主体、运河治理复合主体和丝绸女装复合主体等治理共同体的基本架构中，政府或其延伸机构无一例外地居于中心地位，这并不意味着治理共同体是依靠行政命令运作的，而是表明国家在启动和推进治理共同体建设中的主导地位。
国家启动治理共同体的动力首先是由国家能力的变化决定的。迈可·曼将国家能力分为决断性权力和基础性权力。前者是国家根据自己的意志独立做出决定并单方面采取行动的能力；后者是国家通过现有设施渗入和协调民间资源，进而将政治决定施及整个治域的现实执行力。⑨杭州的三个复合性治域大都经历过多轮次的政府单极治理过程，但最终都以失败而收场。政府单极治理的失效表明，在部门分立体制替代总体性体制的过程中国家能力也发生了相应的变化。在改革之前的总体性体制下，国家的基础性权力与决断性权力是基本匹配的。但是部门分立体制在某种程度上削弱了国家的基础权力，造成国家基础权力与决断权力之间的落差。这意味着如果没有特定制度设施的建构与介入，自然状态下的部门分立体制无法有效地帮助国家渗入、协调社会力量和资源，进而实现国家的政治决定。但是，在复合性治域持续衰颓的特定情况下，弱分化的部门关系则可以充当一种提升国家基础权力的体制环境，即通过启动治理共同体建设以匹配国家决断性权力。
国家启动治理共同体的动力和诉求，也是由国家作为复合性治域持续衰颓的“最后责任人”和“替罪羊”的角色所赋予的。政府的公共属性决定了其社会治理“最后责任人”的身份，启动治理共同体的建设是一种避免问题变得更坏或问题扩大化的有效途径，否则将会带来更大的治理难度。同时，尽管复合性治域的衰颓是“共同不负责任”的结果，但政府作为最后责任人的身份往往会成为公众责难的“替罪羊”。在当下社会中，当复合性治域出现严重问题时，公众通常简单地将责任归结为政府，诸如政府“保护不力”、“监管不严”和“责任缺失”等等。面对这种“替罪羊式”的“归责话语”，政府通过启动治理共同体的建设，实现责任的“共同担当”，实际上是一种“负责任”的“开责”方式。
在本文讨论的三个治理共同体的启动过程中，作为宣传工具和国家动员机器的大众媒体扮演了关键的角色。在前文的介绍中可以发现，在西泠印社复合主体的核心架构中，社委会的上级主管之一正是掌控新闻媒体的市委宣传部；而在运河治理复合主体和丝绸女装复合主体中，各类新闻媒体本身就是治理共同体的直接参与者。这都表明大众媒体对于启动治理共同体的重要意义：即通过媒体对复合性治域的衰颓进行持续和高密度的报道、批评、渲染和讨论，引起城市公众的广泛关注，使复合性治域的衰颓作为一种城市公共议题被建构起来。简单地说，就是借助大众媒体对复合性治域的“问题化”过程完成国家动员。这个“问题化”过程是围绕两个层面展开的：一是客观事实层面的“问题化”过程，即大众媒体对复合性治域衰退的客观事实及其严重性进行真实的呈现，媒体并不避讳“西泠印社会员由‘专家’沦为‘票友’”、“运河变成了最大的城市臭水沟”、“杭州丝绸沦为大路货”等等属于负面报道性质的客观事实。二是公众认知层面的“问题化”过程，这一层面的“问题化”过程不仅仅表现为媒体受众数量的增加和被动的信息接收，同时也通过媒体与公众的互动过程(比如市民热线、读者来信、有奖征文、专题讨论、互动平台、网络论坛等形式)增进城市公众的主观察觉和责任意识。
在这里，国家借助大众媒体所营造的舆论氛围不仅使复合性治域的持续衰颓成为一个城市公众共同面临的“问题”，更重要的是建构了一种围绕复合性治域的公共责任，从而增加了一致行动的可能性。对于城市公众来说，公共议题和公共责任的建构意味着，复合性治域的“归责话语”从“指向政府”转变为“指向我们”。国家借助大众媒体进行社会动员就是有意识地制造认同、消减分歧和巩固复合性治域的价值链，进而激发一致行动的共同诉求。而建构公共责任的一个意外后果则是部门分立体制的组织边界变得容易穿透。
(二)增权式互嵌：建构治理共同体的两条路径
作为一种跨部门的组织网络，治理共同体的形成依赖于国家、市场和民间组织等多种治理主体的相互嵌入。这种互嵌首先表现为政府主体向市场主体和民间组织的嵌入。然而，由于逻辑上的差异，在市场主体以及民间组织中嵌入行政的因素是一件比较棘手的事情。如果处理不当，将会扭曲市场和民间组织的运作逻辑，甚至侵害嵌入对象的法人地位，成为一种变相的行政手段。这是建构治理共同体所面临的一个技术上的挑战。同时，治理共同体的形成，还需要一种将更多的治理主体纳入联合行动的机制(即共同体的吸纳机制)，进而形成共生性的嵌套关系。
第一，政府向市场主体和民间组织的嵌入与功能性补强。在西泠印社复合主体、运河治理复合主体和丝绸女装复合主体等治理共同体的启动和建设中，尽管政府主体(即“社委会”、“综保委”和“丝绸女装领导小组”)处于主导地位，但政府并不是治理共同体的核心功能主体。西泠印社的文化传存主要依赖于民间社团的组织功能以及文化产业对文化事业的反哺功能；运河治污的成效主要取决于排污企业采取一致行动的可能性；而丝绸女装的行业振兴则需要行业组织发挥更大的作用。然而，在部门分立体制的“初级阶段”，这些非政府的核心功能主体要么力不从心(民间社团和行业协会的组织能力不足)要么陷入集体行动的困境(企业之间的“搭便车”行为)。从这个意义上讲，复合性治域核心功能的弱化成为治理共同体建设首先需要改变的行动目标。因此，政府嵌入市场和民间组织的一个基本思路就是在充分尊重市场与民间组织运行逻辑的基础上对这些核心功能进行补强。
具体而言，西泠印社复合主体的建设采用政府直接嵌入核心功能主体最薄弱的环节：一是社委会的“社团事务处”嵌入民间社团，直接兼任西泠印社的“社团秘书处”，为提升民间社团的组织能力注入行政资源；二是社委会办公室和社委会产业处嵌入市场主体，直接兼任西泠集团综合管理部和集团董事会办公室，统筹“西泠”品牌的推广、授权、进出规则以及国有资产的监管，避免“西泠”品牌的滥用和国有资产的流失。在运河治理复合主体的建设中，为了改变运河(杭州段)治污过程中不同城区、部门和其他社会主体在利益上的相互博弈、掣肘并走出“集体行动的困境”，采用“合署办公”(综保委与运河集团)的方式对缺乏公共职能的市场主体(运河集团)给予最大限度的授权，对运河治理实行统一规划、统一协调、统筹推进和公共资源的统一调度。而在丝绸女装复合主体的建设中，政府嵌入行业组织的具体方式则是通过政府购买服务(主要是行业协会的品牌推广活动)或项目资助(主要是科研院所的科学研究与技术创新)弥补行业组织的资源欠缺，引领业内企业的产业升级、品牌化和高端发展。
第二，共同体的吸纳与发展平台的建构。复合性治域需要多元社会主体的相互协同与联合行动。按照巴拉德的组织理论，协作性组织应当提供必要的诱因，以调动参与者的动机、满足其自身发展的需求。如果提供的诱因与参与者的贡献达到均衡或超过其贡献，组织的目标便能达到，组织自身便可存续；否则就会衰落，乃至消亡。⑩也就是说，治理共同体的建设还需要为参与联合行动的治理主体提供更好的发展前景，才能将复合性治域所关联的行动主体有效地纳入治理共同体。从杭州社会复合主体的经验来看，围绕复合性治域所打造的更高层次的发展平台实际上就是巴拉德所说的合作诱因。比如，把西泠印社从一个“地方性社团”重新注册为“国家级社团”；通过综合治理把运河(杭州段)打造成为“世界级旅游产品”；为丝绸女装产业打造“杭州丝绸·女装万里行”的产品推广平台。
更高层次的发展平台作为一种合作诱因，可以有效地把复合性治域所关联的行动主体纳入治理共同体的组织框架中。比如加盟西泠印社复合主体的文化企业，可以分享“国家级文化社团”的品牌效应；运河治理复合主体的参与者可以获得“世界级旅游产品”带来的机遇和预期；“杭州丝绸·女装万里行”则为行业品牌提供免费的优质广告，等等。从联合治理的角度讲，更高层次发展平台的进出规则必然对行动主体的内在品质、行为标准与合作规范提出更高的要求，而分享治理共同体所掌握的诱因则使多元社会主体的相互协同和一致行动不再是一种外部的要求，而是转化为一种内在的动力。与此同时，随着治理共同体的不断发展和壮大，会产生更大的诱因。更为重要的是，脱域意味着机会成本，这将在很大程度上加固治理共同体的互嵌关系。
依靠政府的嵌入与共同体的吸纳所形成的治理共同体，带来的一个重要变化是增强了非政府主体影响自身及公共事物的能力，同时又使政府应对复合性治域的治理成本降到最低。正是在这个意义上，本文将政府的嵌入与共同体的吸纳过程定义为一种增权式互嵌机制。这种增权并不是权力从一方向另一方的转让或授权，而是多元社会主体在相互协作的互动过程中新增出来的影响事态的能力。增权式互嵌的社会后果包括两个层面：行动主体层面的增权聚焦于自身权力感和自我效能感；组织层面的增权聚焦于多元社会主体的制度化合作。
四、治理共同体的制度化特征
治理共同体确立了一种有限政府联合社会各方面力量承担复合性责任的组织形式。经由这种模式，复合性治域所关联的多元社会主体被“组织”进一种可控的轨道，从而改变了部门分立体制下各行其是的“多元化”秩序。在这一过程中，市场主体和民间主体取得了体制内的参与地位和代表性权利的体认，进而在国家、市场和民间社会之间建立起制度化的沟通协调机制。从运作实践及其社会效果看，杭州社会复合主体的制度化特征主要包括两个方面：
(一)国家的主导地位与资源性带动
尽管部门分立体制削弱了国家的基础性权力，但是杭州社会复合主体的治理实践展现出来的仍然是一幅国家主导的形象。从制度创新的角度而言，治理共同体的兴起可视为一种特定领域(即复合性治域)的治理结构转型。这个转型的中心议题在于：第一，国家从“最后责任人”的立场出发，试图寻求市场和民间组织对复合性治域的常规性支持与共同担当；第二，从“总协调人”角色出发，试图使不同行动主体从自我保护、相互排斥和恶性竞争转向联合行动与相互协同；第三，从“政治决策者”的身份出发，“吸收社会团体具有的专门知识，提高决策水平，以便在新的社会咨询和代表制基础上获得支持(合法性)”(11)。围绕上述中心议题，具体的国家行为见下表：
表1显示，国家主导治理共同体的建设可分为三个层面：决策动员层面的国家行为包括治理模式的选择、国家动员与治理共同体的启动；建构技术层面的国家行为包括政府的嵌入、提供合作诱因以及运作经费和基础工作的投入；制度规范层面的国家行为包括制订进出规则与行动标准、协调行动主体之间的关系以及保护治理共同体参与者的利益。可以说，国家行为贯穿于治理共同体建设的每一个环节和过程。这一系列的国家行为不仅“制造”了市场和民间组织参与复合性治域的内在动机，而且通过制度化合作关系“保护”了它们的发展和未来。然而，我们很难把杭州治理共同体中的国家行为理解为传统意义上的行政命令，它更多地表现为国家主动寻求其他力量和资源的合作与支持。比如，启动治理共同体过程中的国家动员并不依靠科层化操作，而是借助媒体对复合性治域的“问题化”过程建构公共议题和公共责任，进而激发一致行动的共同诉求。再比如，政府的嵌入也不是通常所理解的行政干预，而是通过功能性补强、授权、购买服务或项目资助等方式培育复合性治域的治理伙伴。
实际上，治理共同体中的国家行为带来的是各种现实的或衍生的资源以及为获取这些资源而设置的门槛。首先，在决策动员层面，国家决策和国家动员往往意味着一种重要的信号和衍生资源，并伴随着强有力的政策支持。这已经成为30多年来国家主导发展模式的一种常态，从设立经济特区、海南建省、浦东开发、振兴东北老工业基地、西部大开发和打造“两型社会”城市圈一直到各地的城市建设等等，莫不如此。其次，在建构技术层面的三种国家行为中，政府的嵌入(包括注入行政资源、授权、购买服务与项目资助)给嵌入对象直接带来了现实的行政资源和经济资源；打造更高层次的发展平台提供的是一种发展性资源；而政府承担运作经费和基础工作的投入则有效降低了市场主体和民间组织参与治理共同体的合作成本。最后，在制度规范层面，制订进出规则与行为标准、协调行动主体的关系、保护参与者的利益等国家行为确立了一种获取上述资源的制度化行为准则。
尽管国家仍然掌握着大量的资源，但仅靠国家资源并不足以解决复合性治域的问题。治理共同体中的国家行为所带来的资源实际上是一种“筹码”，用来换取更多的社会参与和相互协同。本文把这种治理共同体的建构策略称为国家的资源性带动，国家正是依靠资源性带动的方式撬动了分散的、“沉睡的”治理主体，反过来又获得了更多的治理资源。而作为一种交换，市场主体与民间组织为了获取国家行为所带来的各种资源(特别是其中的政策性资源和发展性资源)，则需要在制度化准则的轨道上走向相互协同，从而消除了复合性治域不断衰颓的行动根源。
(二)帕累托效应的动态改进与公共责任的“中轴化”
在部门分立体制下，无论哪个部门的社会主体都有其独立的利益诉求和现实的经济基础。因此，治理共同体同时也是一个利益关系的协调场域。当来自不同部门的行动主体进入共同体或行动集团之后，“蛋糕”的分割就成为维系治理共同体的一个核心问题。随着治理共同体的推进，复合性治域中具有经济价值的内涵性要素(比如西泠印社的文化品牌、文物和园林等文化资产，运河沿岸的文化遗存、地价升值的潜力，丝绸文化的传统技艺)经由市场化的呈现、操作和经营，会衍生出一定规模和数量的公共物品。
在这些公共物品中，一部分是不可分割的，属于共享性质的无形资产(比如文化品牌的影响力、行业知名度等)；另一部分是可分割的、具有排他性的有形资产(比如品牌使用权所产生的具体收益)。对于排他性的公共物品来说，参与治理共同体的所有社会主体理论上都有分享的权利，而且多多益善。因此，排他性公共物品的配置构成治理共同体利益关系的关键。就“蛋糕”的分割比例而言，某一成员的利益增加意味着其他成员的利益减少。在没有强制的条件下，如果共同体内部不能提高利益分配的满意度，将会动摇多元社会主体联合治理的制度化过程。对于这个问题，微观经济学和福利经济学贡献了一个重要的原则，即帕累托改进，意思是在不损害任何一方利益的前提下使其他个体的福利得到提高。
就固定规模和数量的公共物品来说，静态条件下的帕累托改进多少带有某种“乌托邦”的味道。拉维·坎布尔认为，“由于很少有只产生直接赢家的计划，所以这一标准是导致政策瘫痪的处方——如果严格遵照这一标准，则很少会有值得提倡或实施的计划”。(12)也就是说，如果仅仅停留于“蛋糕”分割比例上的数字游戏，则很难找到真正实现帕累托改进的分配方案。任何一种哪怕是最“科学”的分配方案也会产生“相对受益者”和“相对受损者”。杭州社会复合主体走出利益分配困境的核心经验是：政府主动退出排他性公共物品的分配，减少参与利益分配的成员数量，从而提高了其他参与者的利益空间。“政府不抽取一分钱”成为构建治理共同体的一个基本前提和原则。
作为治理共同体的主导者，政府承担着启动资金的注入、政策资源的供给、政府延伸机构(比如社委会、综保委和丝绸女装办等)的运作成本、项目资助或购买服务等重要的职能，但并不分享复合主体带来的直接利益。政府追求的是间接和长远利益，比如培植税源、优质资产、城市软实力、投资环境等等。总之，政府“舍弃”了静态的和短期的“蛋糕”比例换来了间接和长期利益，从而实现了整体利益关系的帕累托改进。本文把这种公共物品的分配机制定义为“帕累托效应的动态改进”，即政府依靠“以当下换未来”的方法惠及其他参与者。对政府以外的社会主体来说，由于政府的“退出”而多出来的那一部分“蛋糕”将会增加每一个参与者的份额，从而淡化了“利益相对受损者”的不平衡心理。
帕累托效应的动态改进对于公共责任的高度凝聚具有重要的意义。在治理共同体的建设中，公共责任的培育、凝聚过程依次呈现三种形态。首先，在治理共同体的启动阶段，依靠国家动员和公共议题的建构所激发出来的公共责任是一种原子化的公共责任，也是一种缺乏约束力的公共责任。很显然，仅靠原子化的公共责任并不足以拯救复合性治域的持续衰颓。其次，在治理共同体的组织建构阶段，政府的嵌入和共同体的吸纳等互嵌机制的确立为原子化的公共责任奠设了一个结构性的框架，并建立一套必要的行动准则和规范体系，使原子化的公共责任凝聚为组织化的公共责任，具体表现为维护共同体的责任感。相比较而言，组织化的公共责任带来了一种义务感和约束力。因为只有在共同体里面，道德、精神和观念的力量才能变成一种具有约束力的结构性力量(即组织力量)。最后，在治理共同体利益关系的协调场域，帕累托效应的动态改进则使组织化的公共责任(维护共同体的责任感)进一步凝聚为一种“中轴化”的公共责任。也就是说，随着帕累托效应的动态改进，维护共同体的责任感取得了多元社会主体参与治理共同体的中心地位。因为，在一个帕累托效应动态改进的模型中，维护共同体就是维护自身的利益。这种维护共同体的责任感与自身利益诉求的“一体两面”，意味着“从自身的利益出发”实际上就是“从维护共同体的责任感出发”。这就使公共责任成为所有行为定向的“中轴”或“出发点”，并最终使治理共同体成为一个围绕“公共责任”推展开来的“中轴结构”(13)。
五、结语
作为特定领域的特定制度安排，杭州治理共同体的启动机制、建构技术及其制度化特征等一系列的探索性实践，不仅对部门分立体制与复合性治域之间的结构错位进行了制度性的回应，而且形成了一种国家、市场与社会之间的全新关系和结构，并以一种新型的国家主导方式(即有别于国家强制的主导方式)促使了复合性治域的治理变革。实践证明，杭州治理共同体的建构在一定程度上实现了这种治理变革的初衷，即把“治理与善治”理论所倡导的“多元治理”理念推进到组织层面的“联合治理”实践，进而实现“治理与善治”理论所追求的“有效治理”。同时，治理共同体的运作也向我们展示了“看得见的政府之手”、“看不见的市场之手”和“社会组织的第三只手”互为补充、相互辅成的一种合作范例和具体的组织形式，对于避免由于“共同负责”而导致的“共同不负责任”这种常态的治理实践来说，具有十分重要的制度分享的潜力和意义。
注释：
①⑤沈原：《又是一个三十年：转型社会学视野下的社会建设》，《社会》2008年第3期。
②V.Nee,A Theory of Market Transition:From Redistribution to Markets in State Socialism,American Sociological Review,vol.54,no.5,1989,pp.663-681.
③刘精明：《市场化与国家规制——转型期城镇劳动力市场中的收入分配》，《中国社会科学》2006年第5期。
④顾昕：《当代中国有无公民社会与公共空间？——评西方学者有关论述》，《当代中国研究》1994第4期。
⑥康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。
⑦俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第271－272页。
⑧奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店/上海人民出版社，1995年，第2页。
⑨迈克尔·曼：《社会权力的来源》(第一卷)，上海人民出版社，2002年，第229页。
⑩邱泽奇：《在工厂化和网络化的背后——组织理论的发展与困境》，《社会学研究》1999年第4期。
(11)张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，1998年，第30页。
(12)拉维·坎布尔：《发展经济学与补偿原则》，《国际社会科学杂志》(中文版)2004年第1期。
(13)丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，新华出版社，1997年，第9页。
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