地方党委执行民主集中制情况的调查与思考，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,情况论文,地方党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以制度建党，是加强政党建设的特点。民主集中制是党和国家的最根本的制度，它关系到党和国家的命运。日前，笔者对地方党委执行民主集中制的情况进行调查，发现民主不够和集中不够的问题比较突出，本文拟就此类问题作一些建设性的思考。
一、民主不够的主要现象
所谓“民主不够”，主要指少数或个别人决定重大问题，集体领导成员的聪明才智和积极性未能得到很好的发挥。主要现象有：
一是“主要领导心里早有谱，委员乱唱戏”。也就是主要领导心里早有了主见，但表面上还是先让别人发个言，做个民主的形式至多吸收一点合自己意的意见。“聪明”的委员讲的话句句入耳入心；“不聪明”的委员讲的话，成了“多余的话”。一旦多数委员的意见和主要领导的意见相悖，往往就议而不决，给个“冷处理”，然后再“各个击破”做工作，让大家重新站队，向主要领导的意见看齐。在这种班子内，主要领导的意见就是“集体的意见”，他的意见被通过了，就是“集体领导好”。主要领导觉得，班子其他成员与他“保持一致”、“不谋而合”，就是大家“心齐”、“很团结”，就是集体领导的“效果好”；而如果出现反对意见，则往往会认为“瞎捣蛋，党的领导难实现！”
二是“书记说了算，委员围着转”。一些“班长”把自己与委员的关系看作是领导与被领导的关系，为体现自己的权威性，往往自觉或不自觉地把自己摆在领导其他委员的至尊地位，喜欢对委员下命令、作指示；委员对“班长”也象下级对上级一样恭恭敬敬，总是指示、汇报。双方成了“君臣关系”。有的主要领导把权力都集中在自己手里，副职和委员没了积极性，还批评他们“投入不够”、“主动不够”；而如果他们稍稍作了点主，又会说：“不行，谁让你这么干的？”因此，副职和其他领导成员事事请示汇报。在有的地方，“一把手”还喜欢开党政“一揽子会”，使行政首长形同虚设。在讨论时，有的“一把手”为了让某些事情按自己的意见办，就先摆出自己的观点，然后问：“你们看行不行？”结果是一片喊“行”的声音。有的主要领导虽然有时先让别人讲，但听不得不同意见，听到不顺心的话时，修养好一点的，脸就挂了起来，“晴转多云”；修养不怎么好的，桌子一拍，茶杯盖子跳起来。因此，许多副职，委员都学乖，只要主要负责同志画个圈，大家就喊“圆、圆、圆”，表决时的态度是“书记表态我举手，书记拍板我拥护”。书记的一票是“大票”，其他委员的票是“小票”。
三是“少数人作决策，多数人来通过”。有的领导集体内还有“小集体”，往往由“小集体”（如‘书记办公会’等）决定大问题，一般几个主要负责同志商量好意见后，再到党委会上做个形式通过一下，还把这种做法当作一种惯例、一种制度在坚持。这样作出的决策表面上似乎经过了民主程序，实质是少数人在作主，自然会影响班子其他领导成员的积极性。有的市、县委常委抱怨：反正几个头头已商量一致了，我们讨不讨论都是一回事。因此，开会就抱着应付差事的态度。这种由少数人内定决策的做法，是违反有关党的规定的。一九九六年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例》指出：书记办公会不是一级决策机构，其主要职责是酝酿提交党（常）委会讨论决定的问题，商量已决定事项的组织实施，以及交流日常情况，而不能决定重大问题。还有的主要负责同志在党委会上提出个人精心制作的议案，让大家来讨论通过，表面上蛮民主，但由于大家对这个议案都不熟悉，只好表示同意，实际还是个人作主。提交党委会讨论的议题，应当是经过全体委员充分调查、深思熟虑的问题；反之，是不能拿来讨论通过的。这样来通过，必然使决策难以吸收众人的智慧，其正确性亦无法保证。在这种领导班子内，还同时有这种现象：应由集体讨论决策的问题，反而未能由集体讨论决策，却由少数人私下定了；而不必由集体讨论的鸡毛蒜皮的小事，却让集体讨论来、讨论去，以显示“民主”。
四是“照顾少数人的脸面，而不照顾正确的意见”。一些主要领导在决策时怕影响少数人的脸面和情绪，往往在该实行多数原则进行表决时却不表决，反而让多数人的意见撂荒；只照顾少数人的脸面，而不照顾正确的意见，似乎照顾少数人的脸面和情绪要比作出正确的决策还重要。这些少数人，有的是负责同志自己，怕影响自己的威信而不进行表决；有的是负责同志喜欢的人，负责同志怕影响他们的情绪，影响他们与自己的关系，也就不按正确的意见来决策；而对不肯巴结自己的，不肯围着自己转的，则看不顺眼，他们的正确意见也不听，甚至想方设法不让他们发表意见，或者有机会时驳回他们的意见、对他们施加压力，叫他们“知趣”、“醒悟”，变成“小绵羊”。这样的结果必然是堵塞了言路，造成决策的失误、党的事业的损失。这是一种很恶劣的行径。
五是“对下讲集中，对已讲自由”。也就是上级只要求下级或别人执行民主集中制，而自己却绕过去。在这方面做得好一点的领导同志讨论时也还能听取各种意见，集中时也能集中正确意见，但执行时却往往一意孤行，只执行自己的意见；做得不怎么好的，对下级就总是维护自己这一级的权威，对他们总是不放心、干涉过多，左寻问、右关照，但还要求他们对自己的下级要多讲民主，要多听群众的意见，也就是开民主集中制的药方给别人吃，自己则不吃。
在哪些事情上容易出现“民主不够”，少数人喜欢说了算的情况呢？主要是：在人事问题上喜欢个人说了算。如干部的提拔和调动、职工转干等人事安排喜欢个人说了算，甚至下级部门的人事权也抓在自己手里。组织部门进行干部考察，要顺应个别主要领导的意图，其要用的人，考察的结果都是好的。如果群众有意见，回答则是：“这人的主流是好的嘛！”什么人主流不好呢？除了罪犯，主流都是好的！在干部问题上不能坚持集体领导，跑官卖官的事自然不是新鲜事！在财务问题上也喜欢个人说了算。有的主要领导对已有人分管的财务工作，也喜欢插一杠子，结果影响了分管者的积极性。凡涉及到人、财、物这类事，总容易出现“集中过头，民主不够”的现象。
二、集中不够的主要现象
所谓“集中不够”，主要指班子内缺乏必要的领导权威，班子成员各自为政，出现分散主义行为，整个班子没有凝聚力、战斗力。主要现象有：
一是班长“不当班”。有的班长认为，书记和委员是平等的关系，在重大问题上同样只有一票的权力，因而消极被动地行使自己的一票，忽视自己的主导作用。还有的不敢承担领导责任，以集体领导的名义实行集体负责，什么事都研究研究，使领导集体经常泡在会议里，眉毛胡子一起抓，大事小事一起议，芝麻绿豆大的事都集体讨论，不是议而不决，就是决而不行。出了问题，就集体负责，“打板子找不到屁股”。还有的主要领导是老好人，怕以后丢选票，在该坚持原则的问题上不坚持，而是“和稀泥”，当“维护会长”、“泥瓦匠”，糊来糊去，整个班子没有主心骨，因而没有凝聚力和战斗力，使工作中出现分散主义。
二是委员“闹独立”。有的副职、委员在工作上主动配合精神差，不是同舟共济，而是同班异梦。班子内各自为政，“拳头不紧，指头都挺硬”，个人分工的工作别人不能过问，把分工当成了“独管”、个人当成了组织。“各人手中一把号，各吹各的调”。如有的政府部门的党委成员自立门户，打着“依法施政”的旗号，使党委会的决策在他所在的政府分管系列得不到贯彻。还有的领导班子成员各人心中各有一本帐，互不通气。在工作上分工利益刚化、服务职能软化、大局观念淡化。还有的本位主义严重，遇事跳不出自己的一亩三分地，总喜欢从自身分工的工作出发；或者喜欢从自己原来提拔上来的那个部门的利益出发，诸事都要为这些部门争好处，似乎成了原部门在党委会的代表。还有的班子成员，在做“好人”的事上都争着去做；而在做“恶人”的事上就你推我让。如，提拔某个干部，需要有人去谈话，就都喜欢去谈，即使已确定了谈话的人，还是各谈各的，“献爱心”很主动；而调整某个不合格的领导班子、罢免不称职的干部，就都不愿出面；即使是去，也是心虚气亏，一再解释：因为我跟你关系好，才让我来谈的。似乎犯错误的是自己，而不是对方。
还有的班子内，副职和委员不肯屈尊，是“顶牛副职”、“犟牛委员”，正所谓“书记旁边几条牛，一条也不跟书记走”。这些同志头脑里似乎没有“正、副”概念，不仅正职的话不听，自己说的话，也常常不算数。有的对正职表面也顺着，但实际不办；说话倒让正职蛮高兴，办事却常常让人扫兴。这种班子内往往谁说了也不算，是一盘散沙。这是一种必须从认识上和行动上着力加以解决的问题。领导成员虽然人格是平等的，但地位是有主次的；正职当然要尊重副职的意见，但如果正职坚持自己的意见，副职就应按正职的意见办；否则，就没有正副之分了。只不过正职不应插手过度。只有分清各自的地位，才能搞好团结；团结是有前提的，不是正职听我的，就是团结同志；不听我的，就是在搞不团结。
三是委员“当懒汉”。一些副职、委员分工不负责，不肯挑担子，一切依赖主要领导，当思想懒汉，“有官一身轻”，“不问事，只举手，坐牢杀头有一把手”。一遇急、难、险事，就急于脱手给“一把手”。还有一些由于年龄、能力等原因而难以升迁的副职、委员，则常常抱着“做一天和尚撞一天钟”的态度，敷衍了事地对待自己分管的工作。还有一些班子配的副职是有特殊背景的人物，他们是来享受这级的干部待遇的，这些人头脑里关心的往往不是工作责任，而是级别待遇，以及如何以目前的级别和资历，再得进一步的调动提升。
四是成员“窝里斗”。在极少数班子内，还存在“一、二把手对着干，三、四把手溜边转，开会讨论不发言，会上事情会下传，干起事来常捣蛋”的现象。班子成员有公开、无合作，形不成统一意见，既无民主，亦无集中；班子形同虚设，成事不足，败事有余。一些副手之间还严重存在互相看不起的情况；有的品德较恶劣，他们有这几手：“对上级举手拍、对同级挥手推，对下级下手压，对反我者辣手狠，对可利用者妙手骗”。战斗堡垒内的内战不断。
五是领导“搞放任”。就是上级领导对下级领导的工作和威望不负责任，官僚主义地处理问题。如，有的下级遇到棘手问题请示上级领导应如何处置，上级领导则不作任何表态。再问，回答就是：“就照你说的办”。事情办成了，功劳上级领导自然有一份；办糟了，责任则在下级。还有的，下面的二、三把手自作主张，办事不与“一把手”通气，“一把手”请示上级该如何办，上级的态度则不明朗，不表态支持谁、反对谁；这样，下面的“一把手”得不到应有的支持，硬不起来，导致下面工作中自行其事、分散主义的行为无法遏制。
在哪些事情上容易出现“集中不够”的情况呢？主要是：对风险较大的工作往往不敢拿主张。如，水利工程、生产项目的上、下马等。在一些扯皮、棘手问题的处理上，也往往久拖不决。如，在违纪干部的处理上、计生工作的处罚上，以及某个领导班子的调整上，特别是在涉及上级或本班子领导成员的亲朋好友的问题上，一般都不愿得罪人，发言时都互相观望、互相推诿，不作实质性表态，致使集中困难，行动缓慢，难以实施坚强有力的领导，因而出现“集中不够，民主过头”的现象。
三、导致民主不够、集中不够现象的原因
导致民主不够、集中不够的原因是多种多样的，但有几个共同的原因（解决这类问题自然也至少要从这几个方面入手）：
一是制度建设不够。许多党委未能根据民主集中制原则制订出切实可行的议事规则、议事程序、集体分工负责制等制度。有的制度订得太原则，缺乏操作性；有的存在漏洞，随意性大；有的还未订。由于制度不健全，有时在对一些重大问题或在本部门十分敏感的问题作决策时，往往无意可遁，如有的制度对大事小事没分清，干脆就由“一把手”说了算，造成“民主不够”；而有时分工负责者自作主张，制度上对此也未作规定，加之主要领导放任，又会造成“集中不够”。还有的制度对工作分工规定不够合理，如，或者未能分清个人职责，或者规定的分工交叉重叠，就容易造成有些事要么无人过问，“民主过头”，要么大家都管，“集中过头”。同时，还缺乏使制度生效的强制机制，一些党委虽然订了一些制度，但只是贴在墙上，讲在嘴上，就是不落在行动上；对违规者，也不进行认真的追究，使制度日趋“软化”，自然容易出现种种违反民主集中制原则的行为。
二是领导成员素质不高。如果主要负责同志封建意识比较重，把资历看得很重，或者自恃能力强、情况熟，就必然喜欢摆老资格，把自己当成班子内真理的化身，容不得其他人跟自己唱反调，就必然说话喜欢“金口玉言”、办事喜欢“一锤定音”，把副职、委员支持自己就看作是“懂道理”，不支持就是“不懂道理”。有的主要负责同志的功利心太切，生怕别人影响了他“创大业、干大事”的思路，加之客观上责任重、心理压力大，也容易产生主观武断行为。还有的同志坐上主要领导的位置后，以为水平也一起提拔上去了，心里产生了一种比别人“棋高一着、技高一筹”的高明感，慢慢变得不谦虚了，有的性格都发生了扭曲，会在不知不觉中走出“四方步”、在同事和下级面前现出傲慢态。处在这么一种心理状态，高高在上、专横霸道的官僚主义作风自然就不可避免了，有的把蛮干当作魄力、独断当作能力、盛气当作威信，在人生的舞台上扮演了一段很滑稽的角色。还有的主要负责同志认为自己是不会不民主的，因为自己就是从基层、从老百姓上来的，基层有什么情况、老百姓有什么想法，自己还会不知道？因此，全凭经验作领导，自然也容易产生主观主义的不民主行为。还有的干部虽然已身在领导岗位，但对民主集中制知之并不多，其主观武断的作风自然也不可避免。
副职和委员的素质不高，则往往会造成“集中不够、民主过头”。如权力欲强、私心重，甚至性格孤傲、修养欠缺等原因，都容易使其成为“顶牛副职”、“犟牛委员”，产生把分工当成“独管”、个人当成组织的分散主义行为。领导班子成员的业务素质状况，也影响着“民主”与“集中”的质量。因为，业务不熟悉，作出的决策缺乏科学性，自然就达不到民主决策所要求的集中众人智慧的目的，也因此会在客观上做出违反全局利益的分散主义的事情。
三是领导班子配备不当。上级如何搭建领导班子，也直接影响着班子执行民主集中制的质量。比如，调整不当会造成“民主不够”。历来配备和调整班子一般重正职的意见，而轻其他成员的意见；对一些能坚持原则的副职、委员反而作了不适当的调整，副职、委员由于怕被调整，就不再坚持原则，这在客观上助长了“一把手”的个人专断作风。还有的正职搞专断、闹不团结，调个地方后，仍让他当正职，原因是此人为“一把手”的个性。久而久之，这个同志觉得领导了解他的个性，只能当“一把手”，因而“一把手”的脾气一直带在身上。还有的上级把班子的副职配得都很嫩，而“一把手”配得却很辣，也容易导致家长作风。因为主观武断者往往是在别人都不如他的情况下才容易犯武断毛病的。心理学家认为：一个人只有在别人的才能都不如他的情况下，他的本领才会发挥得淋漓尽致。这恐怕有一定的道理。
调整不当，还会造成“集中不够”。有的班子配的“班子”较弱，缺乏总揽全局、把定方向的能力，在公说公有理，婆说婆有理的情况下，忧柔寡断，拿不定主张，起不好主心骨作用，自然容易导致分散主义。还有一种上级，看到某个班子“一把手”较硬，就采取“掺沙子”的办法，调个老资格的去当“二把手”，使得“一把手”对“二把手”不得不多一份尊重，其身上的毛病，看到也装没看到，这也容易造成“集中不够”。还有的班子，老的退下后，配的都是中、青年，大家资历差不多，互相顾面子，不提反对意见，商量气氛太浓，常常会造成“议而不决”的现象。
四是表决方式不科学。党内的表决方式是具体体现集体领导制度的一个重要方面。方式上大可讲究。不同的方式，集体领导的效果是大不一样的。由于目前党内生活不够正常，党内情形是“个别谈话吐真情，公开表态随大流”，加之目前许多党委一般采用举手或口头表决方式，就容易使副职、委员在公开的会议上言不由衷、被迫举手、被迫说“同意”。有时明明知道某个人选不合适，但因是主要领导的意向而不提反对意见；有时明明知道某件事情不能办，但因为是某位资深委员或与自己个人感情较好的领导成员的要求，碍于情面，就只好违心地表示同意。由于主要领导人掌握着会议的议题、程序和表决方式，自然影响着领导成员意见表达的质量，即集体领导的质量。这类问题目前比较突出，上级也难以察觉。民主没有技术作保障，其成色一般来说是不足的。
五是认识存在误区。主要是有的同志对党内一直强调的“在集体领导中书记负有主要责任”的说法存在认识上的误解，导致了向个人，即向书记个人看齐。一些党委的副职和委员认为，既然“一把手”负主要责任，也就意味着“一把手”在集体决策中拥有决定权，自己作为领导成员之一，自然应向“一把手”看齐；在这个问题上反映一个人的组织性。因此决策时从不唱反调；执行决策时，也抱着向“一把手”负责的态度。而“一把手”也认为，既然我负主要责任，“坐牢杀头有一把手”，大家在讨论和表决时，当然应与我保持一致，因为出了事，你们又不负责任。
其实，对“书记在集体领导中负有主要责任”的说法要有正确的理解，其意应为：书记对集体领导的质量负主要责任。如，对在决策时引导大家勇于发表自己的见解、集中大家的智慧负责；对贯彻决策时的指挥、协调，实行好个人分工负责制；对党委的日常事务的妥善处理负责。而不能理解为：决策要由“一把手”来定，大家的意见要向他看齐；实施决策时也是向“一把手”负责。如果是这样的道理，何必还要实行党委的集体领导呢？