多层治理视角下国家创新型城市的创新治理优化
◎章文光 ◎宋斌斌 ◎秦 黎 （北京师范大学政府管理学院，北京 100875）
摘 要： 多层治理理论是研究多中心、多部门、多行动者政策环境中治理行动如何开展的重要解释框架，创新型城市是中国政府探索实验主义创新治理的实践模式之一，在现实中这种创新治理模式面临中国行政体制改革藩篱和创新主体关系建构的双重挑战。通过对中国创新型城市理论与实践的梳理，对国家创新型城市的建设进程、发展模式、布局特点以及政策阶段性特征进行总结，有助于分析“中央—地方”政府间围绕创新治理目标、治理措施和治理框架开展的复杂互动过程和暴露出的问题。基于此，运用多层治理理论框架能为国家创新型城市创新治理的优化方向提供建议：通过统筹协调形成开放兼容的创新型城市政策目标；通过基层赋权协调多层政府间创新型城市政策工具；通过多层治理构建完善协调的创新型城市治理框架。
关键词： 创新型城市；创新治理；多层治理
一、引言
创新活动正以前所未有的深度和广度影响着人类经济、社会、文化和环境的发展，自Schumpeter将创新概念引入经济学领域，逐渐出现了“创新链”“创新集群”“创新体系”“国家、区域、城市创新理论”等。作为信息、技术、知识、人才等创新资源载体和聚集地，城市在创新活动中的地位和作用愈发凸显，将“创新”定位为城市核心功能或核心竞争力的观点得到广泛认同，创新型城市概念的提出正是为解决20世纪90年代工业化与城市化进程中出现的问题。城市作为区域经济产业发展的中心，汇集了大量的创新要素和资源，城市的发展对区域和国家的发展有着重要影响。从中国实际来看，一方面，中国330 多个地级以上城市的经济总量占到全国GDP60%以上，对区域和国家发展意义重大；另一方面，中国创新型城市作为国家创新体系建设的基本组成单元，对国家创新发展战略实现提供强大支撑，围绕实现“创新”对国家创新型城市的政府治理（即创新治理）进行研究变得紧要而迫切。国家创新型城市的创新治理涉及多方利益关系，需要整合创新网络，协调城市、省级和中央等多级政府间关系，多层治理框架在指导治理方向和协调广泛参与的治理行动者方面发挥着重要作用［1］，为中国创新型城市的创新治理优化提供了有益视角。
二、理论框架与文献综述
多层治理是对国家治理复杂性的政策回应，强调通过各种隐性和显性规则，在不同层面上协调治理主体多方参与［2-3］，多层治理也被概念化为权威决策在跨越边界的许多地域层面的传播［4-5］。在全球化背景下，多层治理涉及治理权力和治理范式的改变，这些将不可避免地重塑城市治理过程［6］。与此同时，多极世界秩序挑战了传统的基于民族国家作为主要分析单位的政府间关系模型［7-8］。城市问题的外溢性，造成了其治理范围和主体跨越传统地域和行政层级，不仅涉及城市本级地方政府，还涉及所在省域、中央等多级行政主体［9-12］。虽然国家权威型政策模式在政治上仍然具有重要意义，但在世界各地新建的城市网络中开始出现更多的经济交易和社会互动，这些网络绕过中央政府连接多个地区［13-14］。在创新治理领域，多层治理是一个涉及多方行动者的复杂协调过程，包括纵向和横向两个维度［15-16］。纵向协调涉及两个或两个以上级别的政府（地方、区域、国家）之间的关系，涵盖机构、财务、信息等多个方面正式或非正式的联系［17-18］。纵向协调可以通过两种方式进行：当地方倡议影响国家行动时，自下而上的推动方式；当国家强制影响地方行动时，自上而下的推动方式［19-21］。横向协调可以弥合不同政策领域或部门之间，国家和非国家行为者之间以及地区或地方当局之间的多种分歧［22-23］。作为拥有集权与分权结合型政府体制且中央对地方政策制定具有强力作用的国家，中国情境为分析地方政府多层治理提供了一个差异化的基础。中国目前的城市政策制定与区域和国家发展密切相关，为应对全球化和经济竞争压力［24］，中央政府在其治理体制下具有很强的领导力［25］。在过去的10 多年里，创新驱动发展上升为国家优先战略，中国各地方政府纷纷制定本地创新型城市建设规划，反映了中国城市创新治理从资源配置工具向发展工具的转变［26］。这种变化可以看作地方政府为实现其发展目标而强化城市发展愿景和介入多层治理体系作用的结果［27-28］。城市地方政府认为传统行政体制自上而下的“命令—控制”型管理手段过于机械僵化和缺乏弹性，分散制定了多种属地化创新治理目标和工具，反映了其增强属地经济竞争力和超越竞争对手的愿望［29-31］。虽然现有文献对创新型城市和多层治理有了大量研究，但鲜有将二者结合并从多层治理视角审视中国城市地方政府在创新治理领域的优化路径。在中国集权与分权结合型行政体制下，城市地方政府如何突破自身权力边界，在多层级政府间协调创新治理目标和政策手段？中国创新型城市如何通过构建多层创新治理框架完善其功能？本文通过研究中国创新型城市政策实验过程，分析“中央—地方”政府间围绕创新治理目标、治理措施和治理框架开展的复杂互动过程和暴露出的问题，从多层治理角度为中国创新型城市的创新治理提出优化方向。
[1] [19] 王洋、张虹鸥、黄耿志、金利霞、林丽颖：《东南亚国家综合城市化水平差异特征及驱动因素》，《热带地理》2015年第5期，第680-686页。
三、中国创新型城市发展概况
（一）中国创新型城市的发展进程
2005年10月，十六届五中全会做出建设创新型国家的重大战略决策，提出：“把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收能力。”2006年，全国科技大会进一步明确了中国科学技术发展走中国特色自主创新之路，描绘了中国在2020年建成创新型国家的远景目标，并实施部署了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》。在此背景下，国内超过100 个城市提出建设创新型城市的目标，创新型城市建设迎来高潮。2010年《国家发展改革委关于推进国家创新型城市试点工作的通知》（发改高技〔2010〕30 号）提出，“创新型城市是指以实现创新驱动发展为导向，以增强自主创新能力为目标，以体制机制改革为抓手，以营造创新生态环境为突破口，健全创新系统、整合社会资源、提升效益效率、聚焦引领和示范作用的城市”，国家创新型试点城市建设成为推进国家创新体系建设的关键环节。2016年12月，科技部、国家发改委印发了《建设创新型城市工作指引》（国科发创〔2016〕370 号），对国家创新型城市试点建设名单进行确认，并提出了创新型城市建设的参考指标体系，要求各城市据此开展建设自评和第三方验收评估。2006年至2016年的10年间，中国确定了61 个创新型城市，2018年4月科技部、国家发改委发布了《科技部国家发展改革委关于支持新一批城市开展创新型城市建设的函》（国科函创〔2018〕59 号），国家创新型城市总数增长为78个。在10 多年的发展历程中，国家创新型城市呈现阶段性特征：
膨润土矿床类型分为火山岩型、火山-沉积型、沉积型、侵入岩型四种，以沉积(含火山沉积)型为最多，储量占全部储量的70%以上。膨润土矿的颜色有白色、乳酪色、淡灰色、淡黄绿色、淡红色、褐红色以及黑色、斑杂色等，具有油脂光泽、蜡状光泽或土状光泽，断口常为贝壳状或锯齿状。采出原矿有块状、微层纹状、角砾状、土状及斑杂状等，微细结构以泥质结构为主，也有变余火山碎屑、角砾凝灰及粉砂状结构等。
创新要素的流动性、创新过程的不确定性、创新禀赋的差异性和创新收益的外溢性决定了创新治理需要协调多层主体活动，形成开放兼容的政策目标和方向一致的政策工具集。这意味着，行动责任需要在多层级政府、政府部门之间以及传统的公私行动者之间分担。虽然创新问题通常属于经济部门管辖范围，但在知识经济时代，由于创新目标向多维拓展（涵盖经济、社会、生态、环境、公平、可持续等多个维度），需要多个政府部门介入其治理过程。这就需要跨政府部门和各政府层级的网络连接，以促进政府内部的合作、协调和资源调动。此外，创新活动依赖于企业、政府和大学（科研机构）形成的“三螺旋”创新系统的有效运作，创新型城市的多层治理必然涉及让公私行动者参与创新政策的制定和实施，需要新的角色定位和责任分工。
第二阶段（2010—2016年）。在已有创新型城市试点经验基础上，创新型城市建设政策进行大规模实验，并上升为国家战略。中央政府从地方试点中筛选经过检验的“典型经验”，在进一步修改完善后，以国家战略形式进行大规模试点。2010年以前，创新型试点城市由科技部与国家发改委分别批复，此后创新型试点城市由两部门合署批复。2010年科技部、国家发改委印发了《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》和《创新型城市建设监测评价指标（试行）》，2011年后创新型试点城市不再带有“试点”字样，显示中央政府对创新型城市由政策试点模式向政策扩散模式的转变。通过对此前创新型试点城市政策目标、发展战略、制度创新、政策工具的试错与交叉验证，中央政府梳理出比较清晰的创新型城市发展模式与路径。这标志着中国创新型城市发展模式初步成型，中央政府目标转向政策扩散与推广阶段。与此同时，这一阶段创新型城市发展战略开始逐步探索与国家其他创新战略相互融合，彼此支撑。决策层以部级单位为主管级别的创新型城市发展战略同国务院级别的自主创新示范区战略（2009年我国批复设立中关村国家自主创新示范区）以及中央深改组牵头的全面创新改革试验区战略（2015年京津冀、广东、上海等8 个区域被确定为全面改革创新试验区）相结合，形成“纵向深度融合、多层协调；横向错位发展、分工协作”的发展格局。
治疗前，两组MMSE评分无统计学意义；两组治疗后的MMSE评分均高于治疗前，同组治疗前后比较差异有统计学意义（P＜0.05）；且观察组的MMSE评分高于对照组，差异有统计学意义（P＜0.05）。见表4。
第三阶段（2016年至今）。一方面，创新型城市政策实验继续扩散推广，中央减少地方赋权，通过互动筛选，明确了符合自身偏好的政策工具。2016年科技部、国家发改委发布的《建设创新型城市工作指引》和《建设创新型城市指标体系》，通过纵向评估的方式，引导地方采纳符合中央偏好的政策工具。城市地方政府自主发挥政策创新空间减小，政策实验更多偏向执行中央政府政策意图、加速政策扩散层面。另一方面，“创新生态环境”与“创新政策体系和治理架构”开始受到中央关注。这也释放出一个信号，中央政府对创新型城市关注重点从要素投入型创新激励转向创新治理体系的整体优化，中国创新型城市建设进入新的发展阶段。
（二）中国创新型城市的发展模式
在国家创新型城市政策实验过程中，城市地方政府是创新治理主体，通过政策提供介入创新过程，因地制宜地优化本地创新资源配置，但在单一制框架下，创新型城市之间缺乏横向间正式的信息沟通协调和知识学习渠道，客观上导致创新政策碎片化。
中国创新型城市根据自身特点，制定了相应的发展目标、重点与方向，形成了独具特色的创新模式，包括：北京以创新平台为引领的创新模式；上海以应用为导向的多驱联动创新模式；深圳以高技术产业为支柱，以高科技智造为先导的集成创新模式；武汉以知识为引领的光谷创新模式；苏州以高端制造为重点，搭建人才创新载体的国际创新模式；大连以增强“引进—吸收—消化—再创新”能力为突破口，整合创新资源的创新模式等。
（三）中国创新型城市的空间分布
2.地方竞争恶化，加剧“公地悲剧”现象。由于创新知识和创新资源有很强的正外部性，在产权边界模糊的情况下，创新资源缺少创新收益排他性手段，不同城市地方政府对创新资源的盲目开发容易带来创新资源过度使用。在实践过程中，创新型城市间横向协调机制匮乏，创新治理协同能力弱，“零和博弈”竞争现象严重，创新政策同质化明显。由于缺少自上而下的权威介入，影响创新资源要素分配过程，导致国家、区域和地方围绕关键创新资源激烈竞争，集中体现在知识资本、研发投入和人力资源等创新要素的争夺。各城市地方政府由于地方保护主义的存在具有“自利性”特征，缺乏决策互通、统筹规划意识，城市地方政府为谋求自身利益最大化，在制定创新政策、开展创新治理时只注重本地局部利益，忽视区域整体利益。
在中国34 个省级行政单位中，除了台湾、香港、澳门以外，其余31 个均有创新型城市分布。超过4个创新型城市的省级行政单位有江苏、浙江、福建、山东、广东（从各省2018年GDP 排名看，广东排名第1、江苏排名第2、山东排名第3、浙江排名第4、福建排名第10）；江苏入选城市最多，达到11 个（2018年江苏是唯一所有省辖市均进入全国百强城市的省份），而仅有省会入选创新型城市的10 个省（自治区、直辖市）多为经济欠发达地区（除了四川以外，其余9 个省2018年GDP 排名均处于中下游）。
（四）中国创新型城市的战略呼应
值得注意的是，中国创新型城市聚集分布与国家战略规划高度契合，形成强烈的战略呼应，这也是中国创新型城市的重要特征。创新型城市主要聚集在长江中游流域、长三角地区、珠三角地区、京津冀地区等。长江中游流域与长江经济带战略、长江中游城市群建设战略形成呼应；长三角地区与长江经济带战略、建设世界级城市群战略形成呼应；在珠三角地区中，广东所属4 个创新型城市均在粤港澳大湾区建设规划内；京津冀地区则与京津冀协同发展战略相吻合；福建与新疆多个城市入选则与“一带一路”倡议紧密相关（福建有4 个城市入选，福建被定位为“21世纪海上丝绸之路核心区”；新疆有3 个城市入选，新疆被定位为“丝绸之路经济带核心区”）。
四、中国创新型城市创新治理存在的问题
城市地方政府是中国创新型城市创新治理的直接主体，各创新型城市通过实验多样化的政策工具，以“试点—筛选—扩散”的方式积累创新治理政策知识，最终为国家创新治理体系和能力现代化做出贡献。大量研究表明，城市地方政府不会单独采取复杂的社会和环境政策，而是参与多层治理的关系网络，与其他地方政府、社区组织、省级和中央政府部门及国际机构进行互动［36-37］。不同层次行政主体对创新政策、创新治理的不同理解和意见分歧会导致创新战略目标分歧、创新政策制定视角差异和创新资源分配矛盾［38-39］。因此，确保国家、区域、城市地方政府之间的一致性成为创新治理政策的一项重要任务。然而，在中国特色的府际关系背景下，中国创新型城市建设面临一系列问题。
（一）政策目标协调失效，创新政策缺乏整体性
在知识经济时代，创新治理意味着对创新系统中多元主体间关系的介入与干预，这就涉及中央、省、市多级政府间关系，以及它们同企业、高校等多方创新主体间复杂创新网络的治理。创新系统的复杂性和不确定性，决定创新治理与方向性问题密切相关，需要在多级政府间制定集体优先事项。这意味着，多级政府间创新治理不仅要尽可能高效地产生创新友好型政策，还要前瞻性地制定创新治理战略和融合多层主体间的创新目标。在中国创新型城市建设过程中，由于城市地方政府行政层级和赋权范围制约以及单一制条件下的惯性思维，无法有效地在纵向多级政府间达成创新治理目标共识，城市地方政府横向间创新治理目标短视化，只注重本地发展的局部利益，忽视区域的整体利益。由于缺少整体战略引导，部分创新型城市的创新政策设计视野可能因为忽视长期考量和缺乏宏观信息等因素变得狭隘，进而影响创新资源要素分配，导致创新治理结构失衡，创新治理流程阻滞。
新时代下中国区域经济一体化速度加快，国家宏观战略正在逐步打造以若干创新型城市为核心的区域经济带，形成未来经济增长极，而区域经济一体化、创新型城市群的发展也将衍生出不同区域创新系统。在此背景下，创新活动速度不断加快、创新主体交互活跃、创新模式不断进化，产业链式创新、平台式创新、生态式创新逐渐成为创新活动发展特征。与此同时，创新活动固有的特殊属性，如创新要素的流动性、创新市场边界的模糊性等，导致各创新型城市横向府际所面临的创新治理共同问题逐渐凸显，这也对中国政府跨区域创新治理提出更高要求。由此看来，创新型城市群的聚合与协同将决定区域创新系统的稳定与活力。由于行政壁垒的天然存在，城市地方政府协同治理意识缺乏，府际协同治理能力较弱，难以形成整体性、联动性的整合创新网络，阻碍区域创新生态向高层次进化。
（二）政策主体协调失效，创新政策碎片化
国内外学者对创新型城市发展模式进行了较为系统的总结。国外学者Hospers 依据城市经济的发展历程将创新型城市分为技术创新型、文化智力型、文化技术型、技术组织型等四类［32］。Peter Hall 认为创新型城市基本可划分为三类，即文化型创新城市、工业型创新城市和服务型创新城市［33］。在国内相关研究中，尹继佐以城市经济发展驱动力为依据，划分了文化型创新城市、工业型创新城市和服务型创新城市［34］。杨冬梅等人根据政府与市场关系分为政府主导模式、市场主导模式、混合发展模式等三类，即以美国创新型城市为代表的市场主导弱干预型，以日本创新型城市为代表的政府主导强干预型，以英国创新型城市为代表的市场—政府混合型［35］。
1.创新政策失衡，注重投入型政策忽视文化和环境型政策。创新型城市建设需要调动多种创新资源，在城市和区域甚至全国进行创新资源优化配置，但城市地方政府较低的行政层级限制了其创新政策的供给能力和灵活性。虽然在实践中中央政府会给予创新型城市以一定的财政自主和行政分权，但囿于地方官员的谨慎性倾向和高时间贴现，创新型城市地方政府出台的政策往往关注短期高回报的创新投入型政策，回避投入大、外溢性强且需要长期培育的创新文化和环境型政策。
从整体来看，中国创新型城市空间分布覆盖范围广，省会城市、地级市均有覆盖，统筹考虑东、中、西部区域布局。创新型城市的确定主要基于城市原有创新基础以及区域辐射作用，且与其所在省份经济实力密切相关。创新型城市主要集中于经济发达、人口集中、区位优势明显的东部地区省会城市和地级市，以及西部地区的省会城市。
（三）多层治理框架缺失，扭曲地方政府行为
在纵向上，无法有效激励地方政策创新和扩散。作为单一制国家，在“中央—地方”政府间“职责同构”和GDP 导向的治理情境下，中国政府间关系主要体现为以目标责任制为核心的政策供给模式，政府政策执行的最大特点是“分级治理”与“指标掌控”。中央政府围绕量化指标和任务，以自上而下的强行性权威进行任务分解；地方政府利用信息不对称的优势，遵循自下而上的反控制激励，对中央政策进行选择性执行［44］。在创新型城市的治理实践中，这种行政逻辑加剧了中央与地方间的纵向治理难度。虽然在创新型城市建设过程中，中央政府通过弱化自身权威，给予城市地方政府分散试验的政策空间和试错机会，但在缺乏多层治理规范框架的背景下，这加剧了城市地方政府基于自身关切，对中央创新型城市建设指导意见选择性执行的偏好。虽然中央对地方典型经验开展了参观学习、交流观摩等推广扩散活动，并通过不定期推出柔性指导意见的方式对中央认可的地方创新政策进行推广，但在缺乏上级压力的条件下，城市地方政府倾向于选择阻力最小的路径，采纳快速但低质的政策实施方法，如在政策经验推广过程中，城市地方政府较多采取模仿和社会化的方式对这些政策进行采纳，较少采取学习和竞争的方式深入吸收。
在知识经济背景下，人们越来越认识到传统的政府自上而下组织形式不足以应对创新治理挑战。创新资源的流动性，创新过程的不确定性和创新收益的外溢性决定了创新治理需要政府主体跨越自身行政边界，构建多层治理框架［40-41］。这种框架通过重新划分不同层级和部门行动责任，从而生产和传播知识，优化主体能力，制定规范以及完善公共表达机制［42-43］。在现实中，中国创新型城市的政府治理受行政管理体制制约，未能形成规范完善的多层治理框架，扭曲了城市地方政府主体治理行为。
人才是所有产业发展不可缺少的。林业管理部门在招聘人才时，应优先考虑对林业资源保护管理感兴趣的人，尤其是具有专业素质的人。总而言之，概念和专业水平是调查的重要因素。此外，还应保证每个员工履行职责，安排技术和管理职位，使每个员工的优势得以发挥，人才优势不能被埋没，这也是留住人才的一种方式。林业管理部门还可以邀请专家讲座，提高内部人员素质，建立结构优化的林业资源保护管理队伍，对林业管理十分重要，也是确保林业资源保护管理优化的重要保证。
在横向上，创新强网络故障和弱网络故障同时存在。其原因在于政府内部网络的内向性以及政府与其他“三螺旋”创新主体间外部网络的弱关联性：一方面，中国行政过程体现为自上而下式权威型资源配置过程，各城市地方政府作为上级政府的派出机构，在现有行政体系下的赋权空间、人事安排、组织架构和行为模式具有一致性。这强化了政府网络的内向性，城市地方政府很难引入新理念，产生政策实验所期待的异质性创新治理政策，容易形成“路径依赖”。城市地方官员也会出于规避政治风险和自身职业升迁考虑，倾向于做创新“追随者”，难以自发产生创新“领导者”。另一方面，中国尚未形成完备的公共需求表达渠道，作为创新政策提供方的城市地方政府与创新政策需求方的其他创新主体间横向沟通网络很弱，存在大量显性和隐性治理障碍，这种政府主体与其他创新主体间网络弱关联问题抑制了互补性知识学习和创新治理功能发挥，弱化了创新型城市治理效果。
2.审计委员会社会独立性研究。中国是一个重视人情的国家，费孝通教授（2007）指出中国特色的人情世故，使得企业内部的组织活动和外部的经营活动，都存在独特的社会关系。那么能否将这种特色的社会关系引入审计委员会？这种社会关系又会怎样影响审计委员会成员的独立性？为此，我们进一步梳理有关社会关系的文献。
五、中国创新型城市创新治理完善的路径
“创新型城市”是中国政府探索实验主义创新治理的实践模式之一，通过整体式“试点—筛选—扩散”、融合式共同学习、动态式集（分）权和适应性识别等机制对公共政策进行验证、强化或纠偏，最终形成较为稳定的创新治理政策试验模式［45］。城市地方政府作为创新政策实验的主体，享有较为完备的政策试错主动权，并在中央柔性规制下完成多级政府间信息沟通与共同学习。然而，在现实中这种创新治理模式面临中国行政体制改革藩篱和创新主体关系建构的双重挑战，需要在创新型城市建设过程中运用多层治理方法协调多元创新主体间关系，在政策目标、政策工具、治理框架等三个层面完善多层创新治理机制。
（一）统筹协调，形成开放兼容的创新型城市政策目标
第一阶段（2006—2010年）。深圳市作为中国首个代表性的国家创新型试点城市，以独有的区位和政策优势以及较低的试错政治成本，通过结合自身禀赋，调动内部资源，营造创新环境，实验政策工具，为在其他地区的政策扩散形成可参考的模式与路径。
创新型城市建设过程中需要统筹城市、区域、中央多层级政府间的利益诉求和政策偏好，这意味着多层级政府更平等地参与创新型城市治理的政策过程，自主运用自身的资源禀赋为创新治理进行持续性的协商、对话、说服和政策执行。这需要突破传统自上而下行政过程限制，通过实验主义手段在中央和地方间交换政策信息逐步明确政策诉求，以横向互动和自下而上的方式达成政策共识，形成开放兼容的创新型城市政策目标体系。这样才能最大限度地调动多层级主体的主动性和凝聚力，协调微观创新型城市、中观区域、宏观国家间的创新利益诉求，形成整体、完备和协调的多层级创新治理战略。
（二）基层赋权，协调多层政府间创新型城市政策工具
多层治理强调平等主体间的互动，基层政府主体能力决定了这种互动的效率。一方面，基层政府在纵向和横向的交互中参与创新治理网络，以属地化政策提供来满足创新需求，配置创新资源和优化创新体系；另一方面，基层政府与其他创新主体间的接触更为直接密切，比中央政府掌握了更多本地创新需求方以及创新资源禀赋的显性和隐性知识。因此，城市地方政府的治理能力直接决定了创新治理效果。
(1)打开大众奥迪原厂检测系统ODIS，启用自诊断，对“44 动力转向”执行“控制单元自诊断>访问权限”，登录码为10608(图1)。
从多层治理视角出发，中国创新型城市的创新治理需要赋予城市地方政府主体更大的权限。一方面，在政策实验过程中适当放权。通过政府体系改革，完善基层赋权增能，在财政、行政、制度等方面为创新型城市地方政府松绑，鼓励各城市地方政府通过政策实验因地制宜地推出政策工具；协调区域间的创新型城市治理实践，避免同质化竞争形成的零和博弈现象，在城市、区域和国家范围内形成差序化竞争格局。另一方面，在指标考核和政策扩散上适当收权。改革纵向激励机制，将生态、社会、环境、公平等多个维度纳入中央对创新型城市考核指标体系；加强中央和省级政府对政策扩散的介入力度，通过对创新型城市政策工具有目的的“试点—筛选”过程，选择有推广价值的地方经验，通过中央权威推广，加快政策创新扩散速度。
（三）多层治理，构建完善协调的创新型城市治理框架
创新治理需要激发多层参与主体的行动力，并在公共和私人行动者之间建立协调和适应机制，通过多方参与制定政策来促进协调行动。然而，中国的城市地方政府和其他创新行动者往往基于自愿合作参与创新型城市协同治理过程，这种自发协调下的城市地方政府面临缺乏正式制度框架以及规则制定权限的限制，制约了创新型城市的治理效果。因此需要制定规范完善的创新型城市多层治理框架，厘清城市、区域和中央政府的治理重点和治理方向。
在大众眼中，潘际銮似乎一直籍籍无名，哪怕如今他的科研成果的价值早已高达千亿。夫人李世豫解释说，一是因为国家的很多科研项目具有保密性质，不能以论文形式发表;二是作为经历过苦难的一代，潘际銮品尝过家国将亡的滋味，“就想单纯地干点活，为国家挣一点算一点”。潘际銮身上有着老一代知识分子的纯粹与倔强，而夫人李世豫就是认准了他这一点。
1.城市治理层的治理重点要注重产业转型升级。中国现有的78 个国家创新型城市基本涵盖了国内科技实力最强、产业基础最好、发展潜力最大的城市，以创新型城市为切入点，探究政府与产业的作用机制，探索城市产业发展新模式，探讨政府的作用机理、影响水平和具体体现，对于改进和优化政府行为，推动创新型城市产业结构转型升级，实现可持续发展，进而带动区域经济创新发展，有着积极的理论与实践价值。自2010年以来，为推动创新型城市产业发展，从中央到地方，陆续发布了一系列政策措施，围绕新型产业形态培育、“三去一降一补”、城市创新能力提升等方面，出台了大量政策措施，推动了产业发展壮大转型。同时也应看到，在产业发展方面，创新型城市还面临不少困难，政府的作用机制还不够完善，在政策作用边界厘定、创新资源配置、市场环境完善、新兴产业市场培育、政策工具选择等方面还存在不足，需要在实践中进一步优化，更好地发挥城市地方政府引导和促进产业发展的作用。
尤其在当下社会，随着社会生产力的提高，人民对物质文化生活的期望也日益提高，会有更多的社会力量去关注“精神食粮”，比如图书馆文献资源建设的情况。这种具有公益性和慈善性的行为更是对社会的和谐发展，公民的人生观、价值观有着积极的指导意义。本文选取在中国历史上比较具有代表性的阶段——民国时期，对图书馆文献捐赠的历史进行梳理与探析。
2.区域治理层的治理重点要加强城市群协同发展。从78 个国家创新型城市区域分布来看，许多城市不再是单一存在，而是逐步形成创新型城市群。创新型城市群将汇集更丰富的创新资源，形成相比单个创新型城市更为高级的创新生态系统，成为中国高质量经济发展中新的经济增长极。创新型城市群建设的根本目的是资源共享，在优化创新资源合理配置的前提下，促进创新主体在城市群的知识和技术之间的密切关系，通过要素互动，促进核心要素聚集，发挥创新技术力量，促进城市经济发展和社会进步。要进行城市群治理创新，就要在充分尊重市场的前提下，尽力协调政府间关系，并通过建立多层次的城市群治理协调组织，保证各种经济要素的充分流动与自由交换。因此，要适当弱化行政区划概念，改革“唯GDP”政绩观并形成制度和立法保障；倡导建立“GDP”与“GEP”相结合的双核算机制；规范跨区域城市地方政府在合作中的权利和义务，形成常规化合作协调机制，建立区域共同市场规则；在创新型城市群内统一政策、降低要素流动门槛、消除行政壁垒、实现产品互相准入、资本自由流动、要素自由流动、企业跨区运作的统一市场。
3.国家治理层的治理重点要契合创新型国家建设要求。国家创新型城市借助经济社会发展水平高、创新资源集聚的优势，能够率先实现高速发展，进而辐射带动其他地区发展。建设创新型国家已经成为中国发展战略的核心和提高国际竞争力的关键，作为经济增长和社会发展的引擎和中心，创新型城市建设必然是国家创新体系建设的重要内容。从建设创新型国家的发展战略来看，中国的国家创新体系构建历经“高新技术产业园区”→“国家创新型试点城市”→“自主创新示范区”→“全面创新改革试验区”的试点过程，是一个有机统一的庞大系统，作为国家创新型城市的创新治理理应嵌入国家创新体系整体布局中。
参考文献：
［1］GEELS F W.Processes and Patterns in Transitions and System Innovations: Refining the Co-evolutionary Multi-level Perspective ［J］.Technological Forecasting ＆ Social Change，2005，72（6）：681-696.
［2］AGRANOFF R ＆ MCGUIRE M.Expanding Intergovernmental Management’s Hidden Dimensions ［J］.American Review of Public Administration，1999，29（4）：352-369.
［3］FUENFSCHILLING L ＆ T RUFFER B.The Interplay of Institutions，Actors and Technologies in Socio-technical Systems: An Analysis of Transformations in the Australian Urban Water Sector［J］.Technological Forecasting and Social Change，2016，（103）：298-312.
［4］BLAKE J.Overcoming the "Value-action Gap" in Environmental Policy：Tensions between National Policy and Local Experience［J］.Local Environment，1999，4（3）：257-278.
［5］GUO Y ＆ CHENG W.Developing a City Governance Index：Based on Surveys in Five Major Chinese Cities［J］.Social Indicators Research，2012，109（2）：305-316.
［6］MARKS G ＆ HOOGHE L.Unravelling the Central State，but how? Types of Multilevel Governance ［J］.American Political Science Review，2003，97（2）：233-243.
［7］AVELINO F ＆ WITTMAYER J M.Shifting Power Relations in Sustainability Transitions：A Multi-actor Perspective［J］.Journal of Environmental Policy ＆ Planning，2016，18（5）：628-649.
［8］PERKMANN M.Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance：A Comparative Study of European Cross-Border Regions［J］.Environment ＆ Planning C Government ＆ Policy，2008，25（6）：861-879.
［9］GEELS F W.Ontologies，Socio-technical Transitions（to sustainability），and the Multi-level Perspective ［J］.Research Policy，2010，39（4）：495-510.
［10］BERGEK A，JACOBSSON S，CARLSSON B，LINDMARK S， ＆ RICKNE A.Analyzing the Functional Dynamics of Technological Innovation Systems：A Scheme of Analysis［J］.Research Policy，2008，37（3）：407-429.
［11］GEELS F W.The Multi-level Perspective on Sustainability Transitions：Responses to Seven Criticisms ［J］.Environmental Innovation and Societal Transitions，2011，1（1)，24-40.
［12］BOYER R H W.Grassroots Innovation for Urban Sustainability：Comparing the Diffusion Pathways of Three Ecovillage Projects ［J］.Environment and Planning A，2015，47（2）：320-337.
［13］GEYS B ＆ KONRAD K A.Federalism and Optimal Allocation across Levels of Governance［M］.In：Enderlein H，W?lti S， ＆ Zürn M.（Eds.） Handbook on Multi-Leve Governance.Cheltenham UK：Edward Elgar Publishing，2011：32-65.
［14］BULKELEY H ＆ BROTO V C.Government by Experiment? Global Cities and the Governing of Climate Change［J］.Transactions of the Institute of British Geographers，2013，38（3）：361-375.
［15］BULKELEY H ＆ KERN K.Local Government and the Governing of Climate Change in Germany and the UK［J］.Urban Studies，2006，43（12）：2237-2259.
［16］BULKELEY H，BROTO，V C，HODSON M， ＆ MARVIN S.Cities and Low Carbon Transitions ［M］.London，UK：Routledge，2011.
［17］ERNST L，DE GRAAF-VAN DINTHER R E，PEEK G J， ＆ LOORBACH D A.Sustainable Urban Transformation and Sustainability Transitions：Conceptual Framework and Case Study ［J］.Journal of Cleaner Production，2016，（112）：2988-2999.
［18］CONROY M M ＆ BERKE P R.What Makes a Good Sustainable Development Plan? An Analysis of Factors that Influence Principles of Sustainable Development ［J］.Environment and Planning A，2004，36（8）：1381-1396.
［19］BACHE I ＆ FLINDERS M.Multi-level Governance and the Study of the British State ［J］.Public Policy and Administration，2004，19（1）：31-51.
［20］GEELS F W.Technological Transitions as Evolutionary Reconfiguration Processes：A Multi-level Perspective and a Case-study ［J］.Research Policy，2002，31 （8-9）：1257-1274.
［21］GEELS F W.From Sectoral Systems of Innovation to Socio-technical Systems ［J］.Research Policy，2004，33（6-7）：897-920.
［22］BRENNER N.New State Spaces：Urban Governance and the Rescaling of Statehood ［M］.Oxford，UK：Oxford U－niversity Press.BRENNER N，PECK，J， ＆ THEODORE N.After Neoliberalization? ［J］.Globalizations，2010，7（3）：327-345.
［23］ESHUIS J，BRAUN E， ＆ KLIJN E.Place Marketing as Governance Strategy：An Assessment of Obstacles in Place Marketing and Their Effects on Attracting Target Groups［J］.Public Administration Review，2013，73（3）：507-516.
［24］FLORIDA R，GULDEN T， ＆ MELLANDER C.The Rise of Mega Regions ［J］.Cambridge Journal of Regions，E－conomy and Society，2008，1（3）：459-476.
［25］DUNLEAVY P ＆ GAMBLE A.Developments in British Politics ［J］.Parliamentary Affairs，2001，54（1）：151-56.
［26］VOGEL R K，?SAVITCH H V，?XU J，et al.Governing Global City Regions in China and the West ［J］.Progress in Planning，2010，73（1）：1-75.
［27］WEI Y D ＆ YU D.State Policy and the Globalization of Beijing：Emerging Themes ［J］.Habitat International，2006，30（3）：377-395.
［28］XU J ＆ YEH A G O.City Repositioning and Competitiveness Building in Regional Development：New Development Strategies in Guangzhou，China ［J］.International Journal of Urban and Regional Research，2005，29（2）：283-308.
［29］GUALINI E.The Rescaling of Governance in Europe：New Spatial and Institutional Rationales ［J］.European Planning Studies，2006，14（7）：881-904.
［30］HALL T ＆ HUBBARD P.The Entrepreneurial City：Geographies of Politics，Regime and Representation［M］.London，UK：John Wiley ＆ Sons，1998.
［31］HAPPAERTS S.Multi-Level Governance of Climate Change in Belgium：Modest Subnational Policies in a Complex Setting ［R］.Working Paper.Research Institute for Work and Society（HIVA），KU Leuven，2013.
［32］HOSPERS G J .Creative Cities：Breeding Places in the Knowledge Economy ［J］.Knowledge Technology ＆ Policy，2003，16（3）：143-162.
［33］HALL P.Creative Cities and Economic Development［J］.Urban Studies，2000，37（4）：639-649.
［34］尹继佐．世界城市与创新城市：西方国家的理论与实践［M］．上海：上海社会科学院出版社，2003：110.
［35］杨冬梅，等．创新型城市：概念模型与发展模式［J］.科学学与科学技术管理，2006，（8）：97-101.
［36］LOYD G ＆ PEEL D.Functionalism and Representationalism in Contemporary Urban Agendas：A Scottish Perspective on City-region Branding［J］.Urban Research ＆ Practice，2008，1（1）：36-53.
［37］MORGAN N J，PRITCHARD A， ＆ PIGGOTT R.Destination Branding and the Role of the Stakeholders：The Case of New Zealand ［J］.Journal of Vacation Marketing，2003，9（3）：285-299.
［38］NYE J S.Transformational Leadership and US Grand Strategy［J］.Foreign Affairs，2006，85（4）：139-145，147-148.
［39］ONG A.Neoliberalism as a Mobile Technology［J］.Transactions of the Institute of British Geographers，2007，32（1）：3-8.
［40］蒋尉.西部地区绿色发展的非技术创新系统研究—— 一个多层治理的视角［J］.西南民族大学学报：人文社科版，2016，（9）：152-160.
［41］SCOTT A ＆ STOPPER M.Regions，Globalization，Development［J］.Regional Studies，2003，37（6 ＆ 7）：579-593.
［42］马万里.分权困境与多层治理：财力与事权相匹配的反思与路径重构［J］.社会科学，2013，（8）：37-46.
［43］HAUGHTON G，ALLMENDINGER P，COUNSELL D， ＆ VIGAR G.The New Spatial Planning：Territorial Management with Soft Spaces and Fuzzy Boundaries ［M］.London，UK：Routledge，2010.
［44］张书涛.政府绩效评估的多层治理与偏差控制：一个政策协同的分析框架［J］.河南师范大学学报：哲学社会科学版，2018，（6）：13-18.
［45］章文光，宋斌斌.从国家创新型城市试点看中国实验主义治理［J］.中国行政管理，2018，（12）：89-95.
Innovation Governance Optimization of National Innovative Cities from the Perspective of Multi-level Governance
ZHANG Wenguang, SONG Binbin, QIN Li
（School of Government, Beijing Normal University, Beijing 100875）
Abstract: Multi-level governance theory is an important explanatory framework for studying how governance actions are carried out in a multi-center, multi-sector, and multi-actor policy environment.The innovative city is one of the practical modes of the Chinese government to explore experimental innovation and governance.Moreover, this innovative governance model faces the dual challenge of the construction of China’s administrative system and the relationship of innovative subjects.By combing the theory and practice of China’s innovative cities, summarizing the construction process, development model, layout characteristics and policy phase characteristics of the national innovative cities, it is helpful to analyze the complex interaction process and exposed problems between the central and local governments around innovation governance goals, governance measures and governance frameworks.Based on this, the application of the multi-level governance theory framework can provide suggestions for the optimization direction of innovation governance of innovative cites:forming an open and compatible innovative urban policy goal through overall coordination, coordinating multilevel government innovative city policy tools through grassroots empowerment, and building a coordinated and innovative urban governance framework through multi-level governance.
Keywords: innovative city；innovative governance；multi-level governance
中图分类号： C912.81
文献标志码： A
文章编号： 1005-460X（2019）06-0090-08
收稿日期： 2019-06-12
基金项目： 国家社会科学基金重点项目“国家创新型试点城市的政府创新治理研究”（18AGL20）
作者简介： 章文光（1973—），男，湖南常德人，教授，博士研究生导师，从事政府经济管理、创新治理、扶贫治理等研究；宋斌斌（1980—），男，河南郑州人，博士研究生，河南财经政法大学讲师，从事创新治理研究；秦黎（1987—），男，湖南常德人，博士研究生，从事创新治理研究。
（责任编辑：温美荣）
标签：创新型城市论文; 创新治理论文; 多层治理论文; 北京师范大学政府管理学院论文;