政府农业管理职能的目标设计，本文主要内容关键词为：管理职能论文,目标论文,农业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为适应和推进农村市场经济发展而进行的政府职能转换，客观上需要确立一个明确的目标体系。这个目标体系所包含的目标，决不可能是单项的，也不能是由几个单项简单相加的多项，而是一个有其内在联系的目标体系，其实质是新型的政府职能体系。在政府农业管理职能转换的目标设计中，至少有几个方面的因素是必须充分考虑的：一是政府农业管理职能体系建设的阶段性，二是现阶段政府农业管理职能的主要内容，三是不同层次的政府农业管理职能的分工与联系，四是保证新型政府农业管理职能体系有效运行的机构设置。可以说，这几个方面构成了政府农业管理职能转换的目标体系。
一、政府农业管理职能体系建设的阶段性
根据党的十四大提出的要求，我国准备用30年左右时间建成一个比较成熟的社会主义市场经济体制。其中大体上分为两个阶段：第一阶段是到本世纪末，确定社会主义市场经济体制的基本框架；第二阶段是从下世纪初到2020年，全面建成比较成熟的社会主义市场经济体制。政府的职能转换过程，大体上也要符合这个时间进度表。在第一阶段，主要是确定新型的政府职能体系的基本框架，政府的主要职能应当在这个阶段初步建立并有效投入运转。在第二阶段，主要是在第一阶段已有成果的基础上，再用20年左右的时间逐步加以调整、充实和提高，以期形成一个比较成熟的的政府职能体系。我国现阶段农村市场经济还是不成熟、不发达的，对于现阶段政府农业管理职能的设置和转换，只能按不成熟、不发达的农村市场经济来要求，根据我国农村市场经济发育程度的现实状况，现阶段的政府农业管理职能转换只能从直接推动农业发展开始起步，可用“引导、支持、保护、调控”八个字概括。第二阶段政府农业管理农业管理职能体系建设应当包含下列主要内容：一是依法管理职能，二是生产支持职能，三是农业保护职能，四是市场调控职能，五是社会保障职能。与现阶段政府农业管理职能体系建设所包含的主要内容相比，第二阶段政府农业管理职能体系建设内容将发生一些显著的变化，即政府引导农民进入市场的职能转化为依法管理的职能，保留和强化生产支持、农业保护和市场调控等项职能，相应增加社会保障职能。
二、现阶段政府农业管理的主要职能
第一项主要职能是“引导”，即加强对农业和农村经济发展的引导，帮助农民进入社会主义市场经济轨道。市场发达的国家，不仅已经形成了一整套相当规范、健全的市场经济运行规则，而且已经形成了一系列体系健全、运转有效的中介服务组织，引导农民进入市场经济的职责基本上由这些中介服务组织承担，政府主要是依照法律进行管理。目前世界上市场经济发达国家的中介服务组织大体上可以分为三类：一是以日本的农协为代表，二是以德国的合作社联盟为代表，三是以美国各种专业公司为代表。
我国由于中介服务组织发展迟缓，现阶段尚不具备引导农民进入市场经济轨道的足够能力，现阶段政府不得不直接承担引导农民进入市场经济轨道的主要职责。政府对农民进行引导的方向，主要是使农民的微观经济行为与宏观经济运行的要求趋于一致，进而使农民充分享受市场经济带来的好处，努力减少和避免市场经济自发作用可能产生的种种损害。目前最为迫切的是把握下列几个要点：一是引导农民从满足市场需求出发，以提高经济效益为中心，合理调整农村产业结构和农产品品种结构，在确保粮棉生产稳定增长的前提下，加快发展高产优质高效农业，继续发展以乡镇企业为主的非农产业，逐步使农村产业结构得到优化和升级；二是引导农产品生产与市场需求直接挂钩，发展贸工农一体化的经营体制，多层次、大幅度地增加农产品的附加价值，提供产前、产中和产后的综合配套服务，利用合同形式建立稳定的产销联结关系，实现农产品及其加工品的货畅其流，适销对路；三是引导乡镇企业及早走向相对集中、连片发展，与农村小城镇建设有机地结合起来，通过推进小城镇户籍管理制度改革，加速农村人口城市化进程，带动第三产业的更快发展，并减少基础设施投资和耕地占用，改善农村自然环境和社会经济环境；四是引导农业剩余劳动力适量有序地跨区域流动，努力做到以本区域就业为主，保持全国城乡的社会稳定。在引导农民进入市场经济轨道的同时，政府还应注重培育农产品市场体系和中介服务组织，使之尽快发育成熟。
第二项主要职能是“支持”，即加强对农业和农村经济的支持，改善农业和农村经济发展的外部环境。现阶段政府对农业和农村经济的支持，很大程度上是通过资金投入体现出来。国家资金投入的方向，应当是那些对农业和农村经济发展有重大影响而农民自身又无力投入的薄弱环节。就资金投入的项目类别而言，应重点用于：①改善农业生产条件，包括农田水利建设、植树造林、农用工业发展等。②促进农业科技进步，包括科研、教育、技术推广等。③增强农产品增值能力，包括加工、保鲜、包装、贮存、运输、销售等。就资金投入的产业和地区而言，应重点用于：①扶持粮棉主产区经济全面发展。②促进高产优质高效农业发展。③加快中西部地区乡镇企业发展。④加快贫困地区脱贫致富步伐。就企业类型和经营形式而言，应重点用于：①扶持贸工农一体化的龙头企业。②扶持粮棉种植大户和其他从事种植、养殖的专业大户。在上述三个方面的投入重点中，应当把扶持粮棉主产区全面发展经济放在突出地位。除资金投入外，还应调整传统的农产品加工工业布局，使更多的商品粮棉留在粮棉主产区进行加工，以利于推进农业产业化，实行种植业、养殖业、加工业和商贸业同步发展，形成以粮棉生产为基础的高效益的农村产业结构，尽快改变“粮棉大县、工业小县、财政穷县”的状况。如果能做到这一步，我国农业和农村经济的整体局面必将发生重大改观。
第三项主要职能是“保护”，即加强对农业的保护，促进农业生产持续稳定发展。政府对农业进行保护，主要应采取价格保护形式，保护范围主要应限于关系国计民生的重要农产品，如棉花、粮食、猪肉、食油、食糖、羊毛、橡胶等。政府应对这些农产品实行最低保护价收购，以保持农产品生产的正常发展。除价格保护外，还应当采用其他方式保护农业，如实行耕地保护制度、建立农业保险制度和关税保护制度。在实行保护制度的同时，还应确定对农业保护的水平。
第四项主要职能是“调控”，即加强和改善宏观调控，确保农村市场经济的正常运行。在我国这样一个开始转向市场经济的国家，实行宏观调控的重要性是不容置疑的。事实上，对于这个问题已经没有什么分歧意见。问题的难点在于用什么样的手段进行宏观调控，以及宏观调控应当建立在什么样的基础之上。从国外已有的经验来看，应当主要采用经济手段、法律手段进行宏观调控。同时，宏观调控是相对市场经济而言的，是以市场运行为基础的。为了有效地进行宏观调控，推进农村市场经济的健康发展，要从制度上抓好市场经济的基础性建设，主要包括微观经济基础、中介服务组织、市场体系等项制度建设。同时，还要抓紧建立宏观调控的经济手段，主要包括农产品储备调节制度、农产品市场风险基金制度、政策性农业信贷制度等。这两个方面的制度建设，有些还没有得到足够重视，应当抓紧时间，力争在三、五年内取得重大进展，基本奠定政府主要运用经济手段、法律手段对市场运行进行宏观调控的格局。
三、政府机构不同层次之间职能的分工
目前我国国民经济运行中一些紊乱现象的发生和蔓延，很大程度上是与不同层次的政府机构之间职能分工不明确、不合理有联系的。农村的紊乱现象往往更为突出，其中一个重要原因就是不同层次的政府机构行为不能相互配合，甚至存在某些矛盾和冲突，不符合政府职能分工的基本原则。对不同层次的政府机构之间实行职能分工，市场经济发达的国家已经积累了一些比较成功的经验。我国政府机构不同层次之间农业管理职能的分工，当然不能照搬国外已有的模式，而应从本国实际出发，建立适合我国基本国情和时代特点的分工协作关系。
1.“引导”职能。应主要配置在市、县、乡三级政府机构，其中又侧重在县、乡两级政府机构。因为市、县、乡三级地方政府机构与农村合作经济组织和其他经济实体直接接触相对较多，其中县、乡两级政府机构甚至直接与农户（包括个体、私营企业等）打交道，更多地承担着直接引导农民进入市场的任务。而中央、省两级政府机构则较少直接与农村合作经济组织和其他经济实体接触，主要是通过制定相关政策、法律间接进行引导。
2.“支持”职能。这是中央、省、市、县、乡五级政府机构都需要配置的，其中中央和省、市三级政府机构更应起到示范作用，以带动和督促县、乡两级政府机构增强对农业和农村经济的支持。同时，中央和省、市三级政府机构由于所掌握的财政收入来源较广，从理论上说应该有能力对农业和农村经济给予更多的支持。我国推行“市管县”体制的目的之一，也在于促进财政实力较强的市级政府机构对农业和农村经济给予充分的支持。
3.“保护”职能。应主要配置在中央和省两级政府机构，因为对农业实行保护往往是较大范围内的行动，一般是市、县、乡三级政府机构力所不及的。当然，某些财政实力较为雄厚的市、县、乡三级政府机构，也可以在本区域内实行力所能及的保护，但是通常对全局不能产生决定性的影响。
4.“调控”职能。应集中在中央一级的政府机构。因为如果各级政府都可以进行调控，势必在全国形成数十个调控主体，各自调控的方向、力度等将会有较大差异，也就难以在全国形成统一、开放、竞争、有序的市场体系，中央政府的宏观管理措施就会被扭曲或抵消。当然，在必要时省级政府也可以根据中央政府的要求，对市场运行实行有限度的调控。但是这种调控只能属于执行性质的，绝不能与中央政府相悖。对于市、县、乡三级政府更不能赋予调控权，只能赋予依照法律和政策进行管理的职能。
四、保证新型政府农业管理职能的机构设置
政府职能是通过政府机构进行运转的。政府机构的设置是否合理，对于政府职能能否充分发挥至关重要，在某种意义上甚至可以说是决定性的。目前我们正面临着艰难的交替时期：与农业和农村经济相关的政府职能已经进入主动转换的阶段，而与农业和农村经济相关的政府机构却很不适应，两者之间发生了尖锐的矛盾。不可否认，我国政府机构改革已经取得较大进展，但是尚未形成根本性的突破，在相当程度上仍然表现出计划经济时期的某些特征，制约着“引导、支持、保护、调控”等政府主要职能的有效发挥。与农业和农村经济直接相关的政府机构应当如何设置，必须充分考虑以下两点：一是借鉴国外的有益经验，二是立足于本国的具体国情。
设想之一：政府农业机构在深化改革中应当相对增强。大力精简政府机构和人员，改变机构过于臃肿和人浮于事的状况，是推进政府机构改革的一项重要原则。对此不仅不能有丝毫动摇，而且需要在今后继续加大力度。必须注意的是，对管理不同产业的政府机构要有所区别。对市场竞争能力较强的加工产业，应主要发挥行业协会等民间中介组织的作用，尽可能不设或少设专门的政府机构；对市场竞争能力较弱的基础产业尤其是农业，则应保留和加强必要的政府机构（包括农林牧渔业和农机、水利、气象等）。
设想之二：尽可能减少农业工作政出多门的现象。政府农业工作所涉及的业务范围相当广泛，包括产前、产中和产后的各个相关领域，完全归口一个部门分管是不现实的。政府不同部门之间的分工协作，过去、现在和将来都需要存在。今后应当做到的是，尽量减少职能交叉、政出多门的现象。凡是一个部门能够承担的职能就不能由两个或更多部门分担，逐步建立职责与权力统一的高效率的行政机构，同时建立强有力的监督检查制度，保证各项农业政策措施得以快速全面地贯彻落实。应当通过撤并调整等精简方式，进一步减少目前仍然过多过细的政府职能部门，赋予农业、林业、水利等政府部门更多的综合管理职能，并以切块管理方式使这些部门在资金使用上有更大的发言权和决策权，提高政府农业工作的办事效率。
设想之三：在食物性农产品方面实行一体化管理体制。粮食、肉类、食油、食糖、瓜果、蔬菜、茶叶等食品性农产品，具有鲜嫩易腐烂等特点，客观上要求在生产、加工、贮藏、运输、销售、出口等不同环节之间实行一体化的经营和管理体制。目前一体化的经营体制已经自下而上地在一些地方开始得到发展，而一体化的管理体制（即由某个政府部门对食物性农产品的不同环节实行统一管理）仅在一些县域处于试点状态。长期以来对食品性农产品实行的分段多头管理，已经造成了严重的部门分割和部门利益，影响了日常农业政策和宏观管理的有效实施，而且还无从追究行政责任。事实证明，在分段多头管理的基础上企望通过协调来推进工作往往事倍功半，根本原因在于部门利益是刚性的，而协调效用是弹性的。今后应当在机构设置上彻底解决这个问题。唯一可供选择的改革方向是，将食品性农产品的不同环节划归一个政府部门统一管理，尽快改变分别由农业、轻工、内贸、外贸等不同部门分段多头管理的状况。与此同时，将粮食储备调节、农产品风险基金和农业政策性贷款等为农业专设的宏观调控手段，也一并划归承担食物性农产品一体化管理职能的政府部门掌握，最大限度地减少以至消除扯皮推诿现象，尽快形成能够通观全局，步调一致的政府职能运行机制。