论政府对国有经济的所有权和管理权职能，本文主要内容关键词为：管理权论文,所有权论文,职能论文,国有经济论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何国家的政府都具有经济职能，但是在不同的社会经济制度上是不同的。因为政治和经济不是独立存在的，政府保护谁的利益，追求什么样的经济结果都要依赖于经济和政治的共同决策过程。我国的市场经济是同社会主义基本制度结合在一起的，国有经济成份在国民经济中占重要地位，起主导作用。因此，对国有经济行使所有权和管理权就成为我国政府必须具有的经济职能。
目前，在我国理论界，主张在市场经济体制下政府的经济职能必须限制在宏观经济管理、调控层次上的同志不占少数。其根据是，造成我国经济效率低下的直接原因是政企不分，以政代企，而政企不分的症结所在从理论—分析，盖出于政府所拥有的所有权职能。所以有的论者甚至主张应该彻底清算国有制。
我国是社会主义国家，国有经济是我国社会主义制度的基础。新中国成立后，在民主革命和社会主义改造的基础上，经过40多年的建设，作为国有经济基本单元的国有企业特别是国有大中型企业，在我国经济发展中发挥着极其重要的作用。改革开放以来，国有企业特别是国有大中型企业仍然是我国综合经济实力的主要体现、财政收入的主要来源和稳定社会的主要力量。1993年，在乡及乡以上工业中，国有企业工业产值占53%，固定资产净值占75%，实现税利占66%。而且国有企业在支持改革开放和促进其他经济成分发展方面发挥着关键作用。我国一些重大改革开放措施的推出，集体企业、三资企业以及个体、私营企业等其它经济成分的迅速发展，是国有企业较多地承担财政税收、承担不合理价格负担、承担较多社会负担和过重人员负担下取得的。当然，目前国有企业的状况距离社会主义市场经济发展和社会进步的要求还相差甚远，企业活力不足、效益低下的问题还远没有得到根本解决。但决不能因此否定国有企业，否定国家所有制，否定国家的所有权职能。况且经济效益的高低并不必然取决于所有权制度，事实上，我国的国有企业有不少是搞得好的。
国家所有权职能，是发展社会主义市场经济的根本保证。国家对国有经济行使所有权职能，一方面要促进社会资源的最优配置，保证国家利益与社会利益，维护宏观经济的稳定；另一方面又要保证企业自身内部资源的最优配置，实现国有资产的保值和增殖，增加社会财富。在这里必须提出的是，国有资产的保值增殖固然重要，但是如果把国家所有权职能的社会性抹煞掉，仅仅追求盈利，这不仅是社会主义大师们历来摒弃的，而且某些资产阶级经济学家也看到了它的不足，E.F.舒马赫曾说：如果国有化工业所追求的目标恰好和资本主义生产所追求的目标一样狭隘：只为了有利可图而无其它，那么公有制就确实没有任何有力的理由要存在。因此，在我国社会主义市场经济条件下，国家所有权职能是促进社会资源有效配置，协调各方利益关系，实现社会经济发展总体目标的必要条件。经济体制改革，必然要打破原有的利益格局，随着市场经济体制的建立和发展，会出现众多的经济主体和利益主体，各主体在经济活动中，大多和整个社会经济发展要求相一致，在实现自身利益最大化的同时，也增进了社会的整体利益。但也不可避免地在满足自身利益的同时对社会整体利益产生不利的影响和后果，这就需要政府在执行宏观管理和调控职能的过程中，充分运用所有权职能去施加影响，保证我国市场经济的社会主义性质。
社会主义市场经济是同社会主义基本制度结合在一起的。发展社会主义市场经济，必须坚持以国有经济为主导，这是写入我国宪法的。虽然市场经济是在资本主义私有制基础上充分发展起来的，但是建立市场经济并不一定以私有制为前提，放弃国家所有权职能。而且，即使在以私有制为基础的市场经济国家也存在着大量的国有企业，根据国际货币基金组织的统计资料，90年代初发达资本主义国家国有经济约占国民生产总值和固定资本的10%左右。虽然国有经济所占比重不大，但它对于控制基础产业、发展高新技术、调节劳动力资源、缓和社会矛盾、增强本国资本的竞争力量等均发挥了重要的作用，从而成为国家实施宏观调控的直接手段之一。我国改革和发展的实践表明，在公有制经济为主体的基础上，发展其它经济成份，市场经济也取得了很大的发展。这说明市场经济并不以所有制的选择为前提，而是以经济主体的独立性为前提。在国家拥有所有权职能的前提下，实行政企分开，通过所有权与经营权分离的形式，使企业成为独立的商品生产者和经营者，成为自主经营、自负盈亏的民事法律关系的主体，社会主义市场经济就可以建立和发展。
至于国有经济的行业覆盖面问题，有的学者提出，参照西方发达国家的经验，在我国市场经济条件下，国有经济应从竞争性行业退出。笔者认为，这种观点是不妥当的。国有经济的行业覆盖面，是和发挥国有经济的主导作用紧密相联的。发挥国有经济的主导作用是我国社会主义市场经济的必然要求。发挥国有经济的主导作用，就是国有经济作为先进生产力的代表必须掌握国民经济的命脉，充当我国参与国际经济竞争的主力军，在国民经济发展中起基础和带头作用，引导其他多种成分和促进地区经济的协调发展。为此，国有企业既要从事基础性产业和非竞争性产业，也要在关系国计民生和国家长远发展的竞争性产业中发挥主要作用，大体说来，主要应包括以下几个方面。
一是社会公共基础设施和基础产业。社会公共基础设施如邮政、通讯、交通、港口、大型水利工程等，所需投资大，回收慢，但社会效益大。基础产业如煤炭、电力、石油、钢铁、有色金属、化工原料等，是国民经济发展的重要基础。社会公共基础设施和基础产业就是我们通常说的社会经济基础部门。在现代经济社会里，基础经济部门对整个社会经济运行越来越发挥着重要作用，它们是社会物质产品生产的先行部门，也是社会生产的基础和前提条件。然而由于这些部门的共同特点是所需投资多、建设周期长、近期效益不明显，甚至有些部门不单纯以盈利为目标，非国有企业往往难以承担；另一方面由于这些基础部门是其它生产部门的基础和条件，它们的发展必须符合国家的整体利益和长远利益，而私人企业由于利益机制的作用，不可避免地具有狭隘性和局限性，很难胜任这一部门的经营工作。只有国有企业才能承担基础经济部门的经营任务，为整个社会经济活动提供最优环境和条件。而且对基础产业的投资也有助于国家对经济的宏观调节。
二是支柱产业，如机械、电子、汽车、建筑业等，是带动其它产业部门从而带动整个国民经济发展，提高整体经济素质和国际竞争力的主要力量，必须由国有企业来承担。
三是高新技术产业部门，是关系到国家科技进步和产业结构调整、升级的新兴产业。当今科学技术革命迫使某些失去比较利益的传统产业不断削减甚至被淘汰，建立和发展具有比较利益的新兴产业，从而使产业结构合理化和高度化，是推动社会经济快速发展，劳动生产率提高以及获得良好经济效益和社会效益的一个至关重要的问题。产业结构调整和优化的必由之路是采用新技术、新工艺，开发新产品，建立新兴工业部门，实现科学技术现代化和技术结构合理化。实现这一转变不仅要耗费较多资金，而且要承担较大风险。只有国有企业有这样的物质力量，而且也只有国有企业能够克服狭隘的眼界，站在宏观经济和维护整体利益的高度，通过增减国有资产的投资，扩大或缩小某些产业的生产规模，协调国民经济各部门和各产业的比例关系，促进产业结构整体功能的有效发挥，实现社会效益最大化。
四是对国民经济具有调控作用的产业，如金融业等。这是国家推行宏观经济调控和结构调整政策所不可缺少的产业。
国家作为全民生产资料的所有者，还必须具有国家所有权管理的职能。由于所有者利益集中反映在其所拥有资产的保值与增殖上，因此国家所有权管理必须以国有资产管理为主导，而确保国有资产的保值增殖，则是国有资产管理的首要任务。为此，政府在覆行这一职能时必须正确处理以下关系：
一是国有资产管理中国有资产的保值增殖与维护国家社会整体利益的关系。在社会主义市场经济条件下，国有资产的经营不仅要受到所有者对其自身内部资源最优配置的约束，而且要受到所有者对其促进社会资源最优配置作用的约束。这常常是导致国家所有制与市场经济原则相冲突的内在因素。这种状况从根本上讲是由国有资产本身的二重性决定的：一方面，国有资产是一种企业性资产，它要适应企业性质的需要，在企业生产经营活动中不断实现自身价值的增殖，无疑执行着资产增殖的功能；另一方面，国有资产又是一种以国家为代表的社会性资产，它要借助于企业的生产经营活动达到国家对社会经济活动实施有效调节的目的，执行着一种社会经济调节的功能。作为企业性资产的所有者，追求的目标主要是提高盈利率，以便实现国有资产的保殖和增殖；作为社会性资产的所有者，追求的目标主要是社会资源的最优配置，保证国家社会的整体利益。因此在国有资产管理中必须正确处理国有资产的保值增殖与维护国家社会整体利益的关系。笔者认为，正确处理二者关系，应将国有资产的社会调节作用严格限制在市场经济运行规则允许的范围内，使国有资产的经营活动在努力实现自身内部资源配置最优化过程中同时也促进社会资源的最优配置。这一原则与社会主义市场经济的要求是一致的。
二是国有资产管理与企业经营管理的关系。政府国有资产管理是一种国有资产经营宏观管理，它首先是保障国有资产的安全完整，在此基础上不断提高营运效益，实现增殖。而企业则凭借国家委托经营的国有资产，以法人财产的形式独立从事生产经营活动，自主经营、自负盈亏，对国家负有不断提高资产经营效益和扩大积累的经济责任。国有资产存量流动和与存量相结合的增量配置，一般以企业、企业集团、投资公司为主体，以市场为基础来进行，而政府主要是解决基础产业、支柱产业等的增量投入问题，即统筹重点项目投资。政府与企业之间则可以通过不同方式实现二者在管理职能上的有机结合：第一，对于国家直接掌握资产所有权的国有企业，政府国有资产管理部门可以通过选派产权代表参加企业董事会，参与国有企业资产经营活动的重大决策；第二，政府国有资产管理部门通过国家投资公司、控股公司等间接拥有企业的资产所有权。政府与企业之间的有机结合是通过中介性产权经营组织来实现的，这些中介性组织将依据产权关系直接负责对所控企业的国有资产进行经营管理。
三是国有资产管理中中央与地方的关系。国有资产是否在中央政府与地方政府之间存在分级所有，这是长期以来理论界与实际部门中一直存在认识分歧的问题。笔者认为，国有资产分级所有的观点是不能成立的。从法理上讲，所有权是指所有人对所有物占有、使用、收益和处置的权利，具有排他性；所有权的权利主体即所有人是特定的，除共有关系外，一般来讲同一所有物不能同时具有两个以上的权利主体。国有资产的所有权同样具备以上特征。在我国，国有资产即全民财产，它的终极所有权属于全体人民，只能由代表全国各族人民利益的中央政府作为国有资产所有权的主体并统一行使所有权。作为所有权的主体，中央政府有权决定国有资产在全国范围的布局和调整，有权制定国有资产所有权管理的政策、法规和制度，有权集中部分国有资产经营收益用于全国性重点建设项目的投资。强调国有资产所有权的统一性，符合全国人民的利益，它是实现全体人民按劳分配的保证，是全国人民共同富裕的保证，是中央政府积累一部分国有资产经营收益在全国范围内进行重点建设项目投资的保证，也是各地方协调发展、共同繁荣的保证。这里有必要指出的是，国有资产所有权主体是统一的，但所有权的行使方式是灵活的，这种灵活性主要表现在国有资产的管理可以采取中央统一领导下的地方分级管理模式，这是由我国国有资产量大面广的特点决定的。国家统一所有，政府分级管理，就是在中央政府的统一领导下，依据国家统一的政策、法律、法规，各级人民政府对其所辖的国有资产进行管理。地方各级政府管理国有资产与中央政府不同，它们不具有国有资产的所有权，只是受中央政府委托进行管理。显而易见，国有资产的分级管理并不是所有权的分割，而是管辖权的划分。地方各级政府作为所有权管理主体，其职能主要是根据国家法律和国务院统一的政策、法规和制度，制定符合本地区实际情况的国有资产所有权管理的具体办法，按市场经济和社会化大生产的要求，决定对其管辖的国有资产的合理布局、优化组合，推动资产的高效经营，实现资产的保值和增殖。
此外，由于我国国有资产分布的多样性，不同领域的国有资产有不同的运营规律，因此相互之间的保值和增殖有较大差别。政府在管理中需要分门别类，区别对待。如为社会提供公共产品的部门，其增殖就受到限制；一些垄断性的产业如果国家不加控制，就有可能利用垄断地位获得超额利润，影响其它产业部门的利益。因此，政府要制定不同的国有资产的保值和增殖标准，尽可能地保证资产经营的公平，减少政府管理中的失误。同时，为了使国有资产的管理有法可依，应加快国有资产立法工作，包括《国有资产法》及各单项法规的建设。通过立法和执法，更加明确国有资产投资主体，使国有资产管理人格化，避免国有资产人人所有而人人都不负责的现象，确保国有资产的安全和增殖，维护国有经济的主导地位。
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