西方国际非政府人权组织的作用及困境，本文主要内容关键词为：人权论文,困境论文,作用论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国际性非政府人权组织概况
当代人权发展深受各种复杂因素的影响，其中最不确定的因素首推非政府人权组织，
故有学者认为，国际性非政府人权组织的急剧增长以及它们参与人权运动的方式将决定
未来人权运动的发展。(注：Upendra Baxi:The Future of Human Rights,Oxford
University Press,2002,p.42.)何谓国际性非政府人权组织(International Non—
Governmental Organization of Human Rights)，西方学者将其定义为：国际性非政府人权组织是指那些独立于政府和政治团体，通过各种方式在国际和国内层面上致力于促进和保护人权而自身并不追求权利的私立组织。(注：Peter Pack,“Amnesty
International:An Evolving Mandate in A Changing World”，Angela Hegarty and Siobhan Leonard (eds.),Human Rights:An Agenda for the 21st Century,Cavendish Publishing Limited,1999,p.267.)20世纪90年代以来，随着国际性西方非政府人权组织的数量不断增多，它们对世界人权事务的影响骤然凸显，以在联合国获得咨商地位表明一个组织已具有相当的实力和影响力为标志，目前，这样的组织有370个之多。(注：http://www.un.org/esa/coordination/ngo/douments.htm,16/10/2002。另一资料指出，截止到1996年，国际性非政府人权组织已达到325个。资料来源：Jackie Smith and Ron Pagnucco,“Globalizing Human Rights:The Work of Transnational Human
Rights NGOs in the 1990s”,Human Rights Quarterly,20.2(1998)p.381.)其中大部分为资金雄厚、活动范围遍及全球的国际性西方非政府人权组织。目前，最有影响且为人们熟知的组织有大赦国际(Amnesty International)、人权观察(Human Rights Watch)、国际红十字会(International Red Cross)、国际法学家委员会(International
Commission of Jurists) 和人权律师委员会(Lawyers Committee for Human Rights)等 。
二、西方非政府人权组织的作用
如今，在每个人权事务领域里几乎都可以看到国际性西方非政府人权组织的影响。当
南北方在人权问题上发生争执和斗争，西方大国以人权问题抨击发展中国家时，西方非
政府人权组织发布的人权信息常常是这些大国主要的信息源泉；在联合国里，一些国际
人权公约的制订、实施与监督，西方非政府人权组织常常充当这些公约的始作俑者和实
施与监督者；在国内人权事务方面，西方非政府人权组织所发表的各国人权信息报告，
或多或少地影响着一国的人权政策。因此，西方非政府人权组织的作用不可小视，甚至
在某些场合下，其作用是决定性的。具体而言，它们的作用可以概括为提供世界各国人
权信息，促进国际人权标准的建立，监督各国和地区实施国际人权标准的情况以及开展
人权观念的舆论宣传工作等四个方面。
首先，它们主要以公民和政治权利作为人权的主要标准，收集和公布世界各国的人权
状况信息，以此评估一国的人权状况，并作为一种外部的压力，影响着各国政府的人权
政策以及国际人权的发展趋势。其次，对国际人权标准的建立，西方非政府人权组织发
挥了一定的作用，在一些标准的建立过程中，其作用甚至是决定性的。如《禁止酷刑和
其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》就是在大赦国际的直接倡议下完成的
。(注：Ann Marle Clark,Diplomacy of Conscience:Amnesty International and
Changing Human Rights Norms,Princeton University Press,Princeton and Oxford,2001,p.68.)目前人权观察等组织正在致力于敦促更多的国家批准《国际刑事法院罗马规约》(Rome Statute of the International Criminal Court)，希望与联合国一道构建一个国际人权保护体系。第三，致力于各国执行国际人权公约的法律和政治监督工作。由于对已得到多数联合国成员国签署和批准的6个主要国际人权公约在多大程度上，以及如何使它们具有法律效力存在着很大的争议，联合国作为一个政府间组织，尚未完全具备实施和监督这些公约的能力。在这种情况下，西方非政府人权组织自告奋勇地充当了实施世界人权标准的监督者。他们既参与国际人权公约的法律监督工作，更专注于公约的政治监督，通过实地调查和发表人权信息的方式谴责违反公约的国家。最后，进行人权观念的舆论宣传和教育工作，西方非政府人权组织把公民权利和政治权利作为人权的主要、甚至是惟一的内容，力图在世界人权发展过程中充当火车头的作用。它们以“国际公民社会”(international civilsociety)的代言人自居，希望以“国际公民社会”的道德观作为世界人权的发展方向，构建当代人权理念。
三、西方非政府人权组织所面临的困境
西方非政府人权组织的上述行为和作用的确给国际人权领域带来极大的冲击，然而，
在其权限(mandate)的合法性、行为的动机、各组织人权运动的逻辑与世界人权运动发
展趋势是否一致等问题上，西方非政府人权组织面临着难以克服的种种困境。
1、权限的合法性问题。这里的权限合法性包含三层意思：一是该组织在某一国家或地
区被视为一个合法的组织；二是它们的权限可以在各种人权公约中找到其合法性来源；
三是其权限符合当今世界普遍认可的道德规范。
首先，由成员组成的西方非政府人权组织已在许多国家或地区被视为合法的组织。随
着经济全球化的发展，目前，大部分由分部、成员组成的西方非政府人权组织已在许多
国家或地区获准建立分部或办事处，如大赦国际已在192个国家设有分部或办事处。(注
：AMNESTY INTERNATIONAL REPORT2002,Amnesty International Publications.)西方
非政府人权组织利用当今世界主权国家之间的无政府状态，在其拥有合法地位的国家获
得该国的保护的同时，它们可以随心所欲地利用人权信息“羞辱”其他被它们认为有侵
犯人权现象的国家。这些组织不受任何国家或组织的有效控制。然而，合法地建立分部
或办事处并不意味着其授权具有合法性。
第二，在国际人权法中寻找自己权限的法律依据。西方非政府人权组织常常声称自己
的权限符合国际人权法、人道主义法或战争法，它们主要依据《公民权利和政治权利国
际公约》等已经生效的主要国际人权公约和具有道义力量的《世界人权宣言》，认为自
己的权限与这些公约中的条款或精神相一致。然而，在联合国人权委员会内部，上述“
公约监督机构关于处理缔约国之间指控、个人申诉和直接调查的三种职能，由于各方从
一开始便有争议，且政治上敏感，对抗性强，在实践中很少运用”，(注：范国祥：《
国际人权公约的法律监督》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)1999年第5期，第41
页。)因此，上述公约只不过是“软弱的监督，强硬的措辞”。(注：Ramesh Thakur,“
Human Rights:Amnesty International and the United Nations”,Journal of Peace Research,Vol.31,No.2,1994,p.143.)
参与公约的监督实际上就是西方非政府人权组织在行使其权限。国际人权公约的监督
通常以法律和政治监督两种方式进行。西方非政府人权组织更乐于并擅长于后一种方式
，即通过“羞辱机制”来监督各国政府的执行公约情况。目前，在六个主要人权公约的
监督过程中，西方非政府人权组织显然过多地使用了政治监督方式，把舆论监督变为纯
粹的政治行为，变为一种干涉别国内政的工具，变为政治对抗，因此，许多南方国家对
它们把国际人权公约作为自己权限合法性的依据产生了深深的疑虑。与此同时，对西方
非政府人权组织权限合法性产生怀疑的另外一个原因是它们对具有法律约束力的《经济、社会、文化权利国际公约》有意或无意忽略，对具有道义约束力的第三代人权的排斥与反对。
从人权发展历史来看，第三代人权也应该作为任何国家或组织在促进人权发展过程中
其权限的合法性来源，但在这一问题上遭到西方非政府人权组织的反对。所谓第三代人
权是指1981年的《非洲人权和民族权利宪章》第21条第(1)款所载明的“人们有权利自
由处置他们的财富和自然资源的权利”，即建立在集体的基础上，对集体的关注、强调
集体发展的权利和自决权。第三代人权思想主要表现在20世纪50年代以来联大先后通过
的《给予殖民地国家和人民独立宣言》、《建立新的国际经济秩序宣言》、《各国经济
权利和义务宪章》、《关于发展权的决议》和《发展权利宣言》等决议或宣言中。这些
决议或宣言把发展权和自决权确认为不可剥夺的基本权利。
以集体人权为核心的第三代人权的出现，无疑地向传统的人权理念提出了强烈的挑战
，给国际人权活动注入了新的内容和活力，在一定程度上改变了西方人权观念独占国际人权领域的局面。然而，第三代人权或集体人权的出现，遭到了绝大多数西方非政府人权组织和人权理论家的拒斥。在它们看来，只有第一代人权才是真正的人权，人权的主体只有个人，“集体人权的思想代表了一种重要的和至少是混乱的概念性偏差。包括国家在内的集体可以而且确实拥有各种权利。可是，这些权利并不是人权。”(注：[美]杰克·唐纳利，王浦劬等译：《普遍人权的理论与实践》，中国社会科学出版社，北京，2001年9月第1版，第171页。)同时，强调集体人权实际上是有意忽视甚至是否定第一代人权，因为“第三代人权的思想不仅扰乱了人权的概念，还对人权的国际化基础——加强对个人的保护以避免国家对基本人权的破坏——构成威胁。很容易给人们造成这样一种印象，即对基本人权的破坏可以被解释为基于享受第三代人权的条件没有得到满足。”(注：白桂梅：《国际法中的人权分等级吗?》，转引自刘楠来等主编：《人权的普遍性与特殊性》，中国社会科学出版社，1997年，第144页。)
诚然，第三代人权只有道义上的力量，尚未成为具有法律约束力的公约，在实施和监
督上缺乏一定的可操作性。然而，绝大部分人权公约都是始于宣言，然后在宣言的基础
上制订成为公约，况且，宣言也是联合国全球人权保护体系的一个组成部分。以《禁止
酷刑公约》和《国际刑事法院罗马规约》为例，从大赦国际和欧洲一些国家倡议联合国
制订反酷刑宣言，到该宣言变成为具有法律约束力的公约，倡议者便将反酷刑法律依据
溯源至1776年美国的《弗吉尼亚权利法案》、1899年和1907年的《海牙公约》、审判二
战战犯的《纽伦堡国际军事法庭宪章》，以及《世界人权宣言》等不同法系中的有关反
酷刑条文，最后制订出联合国《禁止酷刑公约》。(注：End Impunity Justice for
the Victims of Torture,Amnesty International Publications 2001,Al Index:ACT 40/024/2001.)
事实上，受殖民统治的国家通过自决获得独立的过程也就是公民在争取和行使他们的
公民和政治权利的过程，这既是个人，同时也是集体在行使公民和政治权利。在此过程
中，是集体、民族和国家先获得自决权，然后公民才有可能行使自己的选举权等第一代
人权。发展权是主权独立的国家保障公民和政治权利的一个基本前提，经济的发展同时
也为第一代人权的实现提供了物质基础。二战结束以来，民族国家的独立和经济发展这
一历史事实，是受西方殖民统治国家反抗西方殖民主义的必然逻辑结果，这一历史与逻辑相一致的社会发展进程，在其本身包含着道义性和公正性的同时，自治权和发展权也具有了合法性。西方非政府人权组织拒斥第三代人权，有选择性地认可国际人权公约或
宣言的合法性，其后果之一是它们自身权限的合法性受到质疑。
第三，授权合法性的第三个层次是指一个组织的行为是适当、合乎道德和公正的，可
为其组织本身内部成员以及大多数公众所接受。这里的道德是指当今世界普遍认可的一
种伦理规范，公正则是指遵守普遍认可的法律、习俗、权利和道德。道德、公正和法律
是紧密联系在一起的，“遵守法律就是公正，而如果法律被视为公正的，它本身就应该
符合某些道德要求。”(注：[英]戴维·米勒等编，邓正来主编：《布莱克维尔政治学
百科全书》，中国政法大学出版社，1996年6月，第382页。)因此，凡是符合道德的便
是公正合法的。一个组织的行动目标若建立在普遍的道德和公正的基础上，它的授权便
有了合法性，便有了法律效力和正当的权威性。另外，国际人权法与国内法的实施相比
，前者缺少相应的暴力及强制性机构作为其实施与监督的基础，因此，它具有很大的道
德规范性质。当一个组织依赖公众道德作为自己权限的基础，以国际人权法的名义行使
其行动目标时，就很容易被国际社会所接受。
西方非政府人权组织深知自己的权限应符合当今国际伦理道德与公正的重要性，因此
，它们很注重自己发布的人权信息的真实可靠性，注重与公众的密切关系，注重自己的
道德形象，希望自己是一个代表大多数公众人权道德价值观的组织，努力使自己的权限
具有合法性。然而，事实与它们意愿之间的差距表明，它们的权限合法性颇有可争议之
国际社会存在着一个颇受争议的政治学理论设定，即所有公开、自愿、希望自己是合
法的国际组织应被视为合法的组织。这一理论设定是基于目前正在兴起的“公众合意”
(consent of the governed)和“世界政府”(world government)的理念，而这一理念的基础是全球正在形成一个“国际公民社会”。
但事实上，即便将大赦国际那样所拥有的110多万成员比做一个“国际公民社会”，也
并不具有充分的说服力。更何况像人权观察那样由西方少数知识“精英”组成的组织，
很难把它们与公民社会相联系在一起。即便把这些组织的授权与公众联系在一起，它们
也只不过是获得有着共同兴趣和利益的极少部分个人和团体的授权而已，与一个国家由
选民投票选举产生的政府所获得的授权不可同日而语。并且，“国际公民社会”的概念
是从“公民社会”(civil society)这一概念类推出来的，它并不包含任何实质性的内
容，或者说一个“国际公民社会”尚未存在，虽然世界经济的全球化把世界上绝大数国
家联系在一起。若确实存在的话，也只是西方学者所认为的早已存在的西方民主社会的
一个组成部分，即“当前经过改良的公民社会已作为多元的、议会民主制度的意识形态
而固守在政治领域。”(注：[西班牙]萨尔瓦多·吉内尔著，魏海生译：《公民社会及
其未来》，引自何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年
8月第1版，第173页。)因为西方非政府人权组织更像一个精英组织，一个庞大的政治性
压力集团，它们对国际人权的实施与保护是基于自己对国际人权概念的理解，它们的授
权合法性是建立在假设之上。
2、行为动机与利益决定了它们难以在非西方国家获得广泛的支持。在现实主义国际关
系理论中，国际关系交往的主体是主权国家，而主权国家一切行为的出发点和归属是国
家利益。作为非政府组织，它们不具有主权性质，不与哪个国家有直接的联系。因此，
人们不禁要问，西方非政府人权组织发起人权运动的动机是什么?它的利益何在?一种流
行的或西方非政府人权组织自己的解释是，个人能动作用、人道主义和道德正义感是非
政府组织的行为动机，它们代表“国际公民社会”的利益。(注：美国学者玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)把日益增多的非政府组织的行为动机用个人能动作用和道德原则来解释，她以国际红十字会为例，认为“人道主义规范比大多数规范更多地对国际政治的主权与组织的中心观念提出了重要的挑战。”“人道主义的世界视角主张个人享有地位和价值，它们与国家不存在关系。“它”约束了国家，限制了国家的主权及其对权力的任意使用。”见[美]玛莎·费丽莫著，袁正清译：《国际社会中的国家利益》，浙江人民出版社，2001年5月，第84页。)
然而，把西方非政府人权组织的行为动机归之为个人能动作用和普遍的国际人权道德
观并不能使人信服。首先，正如前述的并不存在着一个“国际公民社会”，代表“国际
公民社会”的利益便无从谈起。其次，“人权的国际化虽然不乏其固有的价值，但仔细
分析，它却属于一种政治行为。”(注：[美]熊玠著，余逊达等译：《无政府状态与世界秩序》，浙江人民出版社，2001年5月，第149页。)虽然在人权国际保护中闪烁着圣洁的光环，但实为南北方之间在国际领域里新的分歧与对抗，任何组织或国家很难超脱于此。从现今西方非政府人权组织所追寻的目标来看，它们通常只强调公民和政治权利，以及社会和文化权利，对经济权利鲜有涉及，排斥大多数发展中国家所倡议的集体和发展的权利。第三，西方非政府人权组织发挥作用的经历表明，它们能成功地影响一个政府或联合国的决策程度，取决于国际舆论、事件的性质、该国与国际社会的关系以及它们在联合国的地位，而与该组织是否能获得地方民众的支持并无多大的关系。
因此，从广义上而言，西方非政府人权组织代表的是在政治、经济和文化上占强势的整个西方社会的利益，是以维护西方人权价值观为其真实的行为动机，而不是温情脉脉的人道主义、普遍的国际人权道德价值观。也正是由于它们在这种不真实的行为动机和掩盖在其下面的真实利益，使得它们在许多非西方国家中缺乏感召力和民众的支持。
3、理想的人权状况与现实之间的矛盾。许多西方非政府人权组织声称，没有公正就没
有和平，但现实常常与它们的愿望相悖。如在积怨已久的北爱尔兰独立问题上，不少西
方非政府人权组织对英国布莱尔政府释放那些被认为犯有侵犯人权罪的北爱尔兰准军事
人员，以此来换取和平的做法持反对意见。同样，1992年阿尔及利亚进行自由选举，国
内的伊斯兰原教旨主义派有可能在大选中获胜，阿政府随即取消了选举，并宣布全国处
于紧急状态。西方非政府人权组织对此马上做出了强烈的反应，大赦国际向阿政府提交
了一份特别报告，谴责阿政府侵犯了公民的自由选举权。事后，有的西方学者评论道：
如果你是阿尔及利亚公民，你会怎么想?在国家安定与人权标准之间你会选择哪一个?又
设想如果这些组织所面临的不同阿尔及利亚，而是1932年时的德国，它们是不是坚决支
持希特勒选举获得成功?(注：Henry J.Steiner and Philip Alston,International
Human Rights in Context:Law,Politics Morals,Clarendon Press Oxford,p.969.)事实上，理想的人权标准并不能带来国家的稳定与安宁，抽象、片面地理解人权标准有时往往事与愿违。
另外，在人权国际保护问题上，当国内救济程序用尽以后，外部力量是否有权利以及
用什么样的方式进行干涉，西方非政府人权组织常常处于一种自相矛盾的境地。一方面
，它们不断地制造人权舆论，将现代新人道主义干涉冠以国际法的名义，赋予它公正、
合理的道德形式，希望在联合国的支持下，通过案例判决的形式，建立一个世界国际人
权法庭，使任何主权国家都有可能受到指控。另一方面，它们支持西方大国以经济制裁
、武装干涉等手段对那些被认为有大规模侵犯人权事件的国家或地区进行遏制。然而，
现实与西方非政府人权组织的想法往往大相径庭。如在北约入侵科索沃事件上充分反映
出它们的两难处境。大部分西方非政府人权组织开始为北约出兵科索沃大造人权舆论，
认为北约的行动将制止正在科索沃发生的大规模侵犯人权事件。然而，当北约的集束炸弹轰炸无辜平民和故意摧毁民用设施，公然违反国际法时，他们从怀疑到惊愕，而此时的人权观察等组织只会疾呼米洛舍维奇尽快投降，呼吁北约的炸弹投得更准确一些。在科索沃事件中，人们不禁要问，国际人权标准到底起到了一个什么样的引导作用?对理想人权状况的追求反而导致无辜平民人权受到严重侵害，这样的结局是许多西方非政府人权组织始料未及的。
4、世界人权发展逻辑与西方非政府人权组织自身内在发展逻辑之间的矛盾。每个西方
非政府人权组织都有其自身的行动目标原则，它往往专注于公民和政治权利，专注于社
会和文化权利，认为经济、发展和自决权不具有可操作性，持排斥的态度。然而，国际
人权发展表明，三代人权不论从时间顺序和实现方式上，三者之间是相互联系在一起的
，如公民和政治权利的保护和实施有赖于经济和发展权利的实现。这一被历史和逻辑证
明的事实，是许多西方学者也认可的，因此，三代人权是一个不可分割的整体。但是，
综观西方非政府人权组织自身内在发展逻辑与世界人权运动发展逻辑，二者之间存在着
一个难以避免的内在冲突，即只强调人权的一方面而排斥另一方面。如每个西方非政府人权组织非常注重自身的特殊性，专注于公民权利和政治权利中的一项或多项内容。但当一个组织极力突出自己的特异性时，它却与人权发展逻辑中所包含着的不可分离性相悖。如公民、政治权利的保障与社会和经济发展权是紧密联系在一起的，因此，若要全面地促进世界人权运动的发展，除非西方非政府人权组织放弃它的一些特殊身份特征，放弃它的一些行为方式，放弃它固守的西方人权价值观立场。但对于绝大多数组织而言，它们不可能成为一个普遍性的组织，如大赦国际将维护同性恋权利包括在自己的权限之内，这时它既面临着资源紧张问题，同时也失去了部分不认同此项权限的组织成员。
5、依靠政府而丧失了自己的独立性。根据公民社会理论，非政府人权组织在“国家—
—公民社会——市场”三元结构的社会里，它应该是公民社会的代言人，起到制衡政府
和市场的作用。但由于西方非政府人权组织主要依赖舆论的力量，要有效制止一些正在
发生的人权事件，它们除了借助联合国的力量外，西方大国政府、组织或跨国公司是它
们的依靠的另一重要力量。当今国际人权纷争与其说是一个法治、正义和伦理道德问题
，毋宁说是一个政治问题。因此，它们既希望远离政府，坚持自己的独立性，但又不得
不与政府保持千丝万缕的联系。如人权观察不仅经费来源于美国政府，它与美国国会组
成了“人权监督之友”(Congressional Friends of Human Rights Monitor)、“支持
作家和记者委员会”(Congressional Committee to Support Writers and
Journalists)以及“国际妇女权利工作组”(Congressional Working Group on
International Women Human Rights)三个工作机构，希望通过这三个工作机构，将它们对有关国家人权事件的关注和建议转送给美国政府，并通过美国驻世界各地的大使馆，将它们的“羞辱”性报告转交给相关的国家。(注：Human Rights Watch World
Report 1998,p.449.)其他组织也在试探通过何种方式介入各种国际组织的决策过程，以更好地发挥其游说作用。这样做实际上是一个自相矛盾的选择，若更深地介入到某国际组织中，与该组织结为一体，在对该组织产生更大影响的同时，其自身的独立性也随之消失。
四、结论
本文并非有意否定西方非政府人权组织在维护公民权利和政治权利中的积极作用，但
决不因此而对其排斥南方国家人权价值观的行为视而不见。当前，世界局势出现诸多不
稳定因素，西方非政府人权组织也随之表现出其行动目标的随意性。大赦国际于2001年
将“反对严重的侵犯经济、社会和文化权利行为”列入自己的权限范围之内的举措得到
了发展中国家的赞同。由此看来，只有把自己的行动目标与三代人权融于一体，这样的
组织才会生机蓬勃。