制定部门组织法，深化政府机构改革，本文主要内容关键词为：组织法论文,部门论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。短短的几句话，内涵十分丰富，全面地提出了我国政府机构改革的总体目标，形式，任务和要求。
从世界各国来看，中央政府机构的设置是以政府的职能为依据，并随着政府职能的调整而发展变化的。一般来说，各国政府建立之初，中央政府职能主要是政治、军事上的需要。随着科学技术的进步、经济和社会的发展，中央政府的职能也随之向社会各个领域延伸。由于各国的国情不同，其政府机构的设计和运行，也呈现出复杂性和多样性。
在建设社会主义市场经济体制的过程中进行的政府机构改革中国改革宏伟系统工程的重要组成部分。
一、1982年以来，我国四次政府机构改革，取得了积极的成果：
（一）、国务院的机构总体上呈下降趋势，产生程序较前完善
按照“精简、效能”的原则，自80年代开始。国务院的组成部门经历了1982年、1988年、1993年、1998年的四次改革。
1、从改革开放以来四次机构改革的回顾不难看出，国务院组成部门从1983年的43个精简为1998年的29个，减少比例为33％。充分说明了党中央和国务院精简机构，建设“高效、廉洁”政府，依法行政的决心和力度。
2、尽管未将政府机构和编制用法律的形式加以固定，但是政府机构的产生程序较前健全，即由国务院提出方案，经全国人大通过，由中央和国务院机构编制委员会以“三定方案”的形式下达，使中国行政机关的设置、职责权限以及人员编制，在向法律规范的道路上迈出了坚实的步伐。
（二）、大幅度减少了行政机关人员编制，提高了工作效率，减少了财政负担。
历次机构改革对人员编制进行了大幅度精简。如1983年的机构改革规定国务院的工作人员为3.9万人。1988年国务院机构改革后，工作人员编制减少了19.2％。1998年的机构改地精简人员的力度最大，通过人员分流使国务院机构的人员编制减少了1/2。国家机关行政经费来源于社会，取之于民、用之于民，由各级政府财政支出。因此，应当按照社会对政府机关担负劳务需求量来进行核定：以科学定编为基础，结合机关目标责任制，运用预算手段，借助必要的经济杠杆对行政经费进行控制。四次机构改革、大大减轻了各级财政负担，提高了机关办事效率。
（三）、机构改革促进了行政机关职责权限分配的科学化、合理化。
通过机构改革基本上克服了过去行政机关职权交叉、有权无责、人浮于事、推诿扯皮、效率低下等弊端。
1、国务院组成部门的职责权限较前规定得更为清晰，尽可能避免了部门之间的职权交叉或者留有空间地带。
2、明确了行政机关规费的收取标准和行政罚款全额上交财政，所需办案经费另行由财政拨付的“收支两条线”政策。这就从根本上克服了过去因部门之间职权相近或者交叉，由于“利益驱动”而经常发生的“有利的争着干”、“无利的互相推诿”的现象。
3、致力于职能转变，推进依法行政，改进工作作风。深化“创优质服务、优良作风、优美环境的文明机关，做人民满意的公务员”的“三优一满意活动”。开展地方评议中央机关的活动，诚恳征求意见。
（四）、健全了公务员制度。
1993年机构改革后，中国开始推行公务员制度，并按照统一规定进行工资制度改革。这项工作，对于吸引优秀人才到国家机关工作，提高公务员素质和机关工作效率，调动各方面积极性，更好地为国家经济建设和社会发展服务具有十分重要的意义。为完善公务员制度，党中央和国务院相继出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》，以及国家公务员考核、奖励、任职回避和公务回避、职位轮换、任前公示等规定和办法。这些规定和办法的出台，必将促进中国公务员制度的日趋完善。
三、按照党的十六大提出的行政管理体制改革的要求，存在许多亟待解决的问题。
（一）、国务院机构改革过程中合理划分职责权限以及规范政府行为的法制化进程滞后，应当制定完善的机构或者部门组织法加以规范。
自1988年起，中国就开始在机构改革中制定“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”。但是，“三定方案”是由中共中央、国务院编制委员会下达的，性质含混、效力不明、介于规范性文件和政策之间。缺乏机构组织立法，必然造成随意性较大。如：部委管理的国家局1993年决定不设，1998年改革时又设，2000年底又撤销。1998年机构改革时，将煤炭、机械、冶金、内贸、轻工、纺织等部门或者总会降低级别，改组为国家经贸委管理的国家局。到2000年底，国务院决定，撤销了8个原由国家经贸委管理的国家局，将其职能分解后纳入国家经贸委内设司局。
1982年以来，历次政府机构改革中确实存在着“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。如1987年底国务院机关工作人员从1983年机构改革后的3.9万人反弹为5万多。1998年机构改革后，仍然存在着部门之间职权交叉，“有利的抢着干，无利的推诿扯皮”等现象。如文化市场的管理和整顿，涉及文化、新闻出版、公安、工商等部门的管理权限，协调统一行动，有一定困难；仍然存在着政企不分的现象，行政审批事项有增无减：据2001年有关机构统计，国务院有关部门就有审批事项约2094项、省一级政府也有2000多项，涉及绝大多数部门和几乎所有行业。行政审批缺乏必要的监督，随意性很大，很多部门往往是根据经验、习惯甚至关系来决定是否批准。这种现象，已成为很多地方制约投资环境改善的“瓶颈”；有权的政府机构继续通过垄断重要生产要素的分配对企业进行控制，机构改革后得到行政权力的事业单位或者中介机构对企业的剥夺、控制程度较前更甚，企业叫苦不迭。这些问题的出现，与规范政府行政行为及其职责权限的法制化进程滞后，长期以来缺乏监督制约机制，习惯于靠“个人威信和权力”发号施令、管理行政事物，有着极其密切的联系。由于党中央和国务院领导同志的关注，最近，国务院第一批撤消了789项涉及有关部门的审批事项。目前，政府行政审批制度改革正在深入进行。
因此，没有现行有效的部门组织立法、配套的行政法规和严格执法，机构改革的初衷难以实现。
（二）、国务院的决定、命令难以在全国不折不扣地贯彻执行。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。”“全国地方各级人民政府是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”该法明确了地方人民政府的性质：既是实行民主集中制的人民代表大会制度下的一级政府、即地方人大的执行机关，对本级人大负责并报告工作；又是国家行政机关，对上一级国家行政机关负责并报告工作，并服从最高国家行政机关——国务院。尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了省级人大制定的地方性法规及省级人民政府制定的行政规章不得与宪法、法律、行政法规相抵触，规定了上一级国家行政机关有权撤销下一级地方国家行政机关不适当的决定、命令。但是，由于地方保护主义仍然存在、地方人民政府及其有关部门负责人的任免权在中央或者上级党的组织部门，对上级行政机关和地方人大“双重”负责并报告工作的体制，造成地方人民政府及其部门的负责人难以做到“对上负责”和“维护地方利益”的统一。加之国务院的行政法规过于原则、国务院及各级地方人民政府发布的政策、决定、命令属于宏观指导性质的居多，有具体定量实施标准，监督、考核措施健全的“硬性”规定较少。行政机关的管理范围过大、管理层次过多。上述种种原由，导致国务院发布的行政法规、决定、命令，在全国难以不折不扣地执行。
（三）、中央与地方财权、事权、人权的划分问题未彻底解决，从而影响了政府机构改革的顺利进行。
按照党的十六大“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”、是当务之急。规范中央和地方的职能和权限，核心是划分财权、事权、人权问题。
1、关于财权划分
1994年的中国财税改革迈出了较大的步伐，但是其基础是以承认1993年各地方不尽合理的财政基数作为前提条件。问题是目前“不合理”的因素依然存在，规范的财政“转移支付”制度并未建立起来，中央与地方共享存量与增量的分成比例虽有规定，但中央税部分征缴困难，地方保护的基础依然存在。
2、关于事权划分
中央与地方事权划分缺乏明确的法律规定，致使重复投资、重复建设的现象履禁不止，在项目建设和资金上造成极大浪费。
3、关于人权划分
中国是实行中央集权制度的国家，各级行政干部的管理权限在党的组织部门，实行的是“党管干部”的原则。国务院和地方人民政府都设有人事部门，在管理公务员制度建设的同时，也在管理和任免行政干部。国务院和地方人民政府的负责人又由同级人民代表大会选举，决定，其行政部门负责人由同级人民代表大会任免。这种体制难免在干部管理方面出现职责交叉、出现不同意见。
（四）、国务院机构设置应当注重总体构想和设计。
多年来，在国务院机构改革中，最高国家权力机关没有制定有中国特色和具有透明度，建立在科学基础上的国务院部门组织法及机构设置程序法。从1982年以来的四次国务院机构改革来看，设置并运行的国务院机构存在职权不清、职权交叉。权利与责任不一致、缺乏行政管理成本核算，机构过于庞大，财政难以负担、甚至留有“空白”地带，几个部门共同打“擦边球”等问题。机构改革方案的形成，人员编制的确定，存在调查研究、听证与论证不够，缺乏总体构想和设计，缺乏稳定性，并使之法律化的问题。存在主观因素，重“人治”，轻法制的行为，对机构改革造成一定影响的现象。同时，也存在行政机构与党的机构、军队机构部分职权交叉、重复管理的问题。如空中交通管制机构，几经设置和撤销，扯皮现象犹存，问题依然存在。再如，机构名称设计也欠规范，如第八届、第九届全国人大确定的国内贸易部、国家经济贸易委员会、对外经济贸易部，各自的职责权限，外国人搞不清，中国老百姓也难以弄明白。
（五）、未能解决国务院各部门公务员之间的平等待遇问题。
历次机构改革中，未能解决的一个重要问题是：由于法制不健全，管理又缺乏力度，致使国务院部门形成“清水衙门”和“油水衙门”。同是国务院组成部门，却因为有无实权、部门职责权限、管理范围不同，在机关办公条件、工作人员收入、待遇、劳保福利等方面的存在明显差异。在公务员待遇普遍偏低的情况下，这种现象的存在，遗患无穷：一是难以从根本上铲除孳生腐败的土壤。二是机关公务员收入、待遇、劳保福利的不同，必然造成心理上的不平衡、从而影响工作效率。三是形成公务员向有实权、办公条件、福利待遇好的部门流动的趋势，难以保证公务员队伍的整体素质。
（六）、未能通过立法保证公务员的办公、执法条件。
国家机关公务员办公、执法条件缺乏统一配备标准，各部门参差不齐，办公条件落后，自动化程度很低。行政执法部门装备太差，办案经费不足，从而导致难以廉洁奉公，公平办案。出差（包括交通、住宿、饮食等方面）费用虽然规定有标准，但是与实际市场价格相差较远，以致将经费不足部分长期转嫁给地方。一方面加重了地方财政负担；另一方面，为借机捞取个人“好处”的人提供了便利，滋长了腐败。制定规定的部门深知这些规定行不通，但是长期未能改变。
（七）、为深化政府机构改革，应当根据变化了的形势，适时修改《宪法》。
《宪法》第89条第（六）项规定国务院“领导和管理经济工作”的概念太笼统、太原则，其具体概念、内容和含义是什么，如何界定？难以把握。
实际上，改革开放以来，各级政府及其有关部门就是在“领导和管理经济工作”的内容和形式上，影响了政治体制改革的顺利进行、阻碍了政府职能转变、违背了政企分开的原则。一些地方或者部门正是以“领导和管理经济工作”为“保护伞”，从地方、局部、小集体甚至个人利益出发，大搞“形象工程”、捞取“政绩”、捞取“好处”，败坏了政府形象，腐蚀了一批干部，影响了改革的深化。现在应当是对如《宪法》第89条第（六）项“领导和管理经济工作”的规定，重新思考、重新定位的时候了。
四、深化政府机构改革，必须尽快完善部门组织法、科学规定部门职责权限，规范政府行政行为。
部门组织法实际上就是行政组织法，是指有关规定行政机关的设置、结构、职责权限等的法律规范的总称，属于行政法的范畴。
在现代国家中，随着社会分工、职能、结构的日益复杂化，行政组织机构也日臻完善。一般来说，行政机关分为两大部分：中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关属于国家行政组织，依据法律法规设立，形成机关，自成系统，依据《宪法》办理属于中央职权范围内的事项。地方行政机关，即在国家行政系统之下的地方行政组织和地方自治行政组织，根据《地方各级人民政府组织法》办理其职权范围内的事项。
（一）、为深化机构改革，应当尽快制定部门组织法。
部门组织法主要规定行政机关的职责权限、管理对象、管理方法及相关责任。其内容应为：1、机构存在的法律依据；2、机构性质；3、隶属关系；4、内部机构设置；5、职责权限；6、实施行政行为的办法、原则和要求；7、领导职数及人员编制；8、法律责任；9、设置、变更、撤销程序等。
（二）、制定《公务员法》
行政组织虽然在形式上表现为行政机关，但是实际上包含构成机关的重要因素——公务员。因此、公务员的权利义务、考核、晋升、降职的条件和程序、工资收入及福利待遇、行政处分等，也要通过制定《公务员法》予以规范。所以，《公务员法》也是行政组织法的重要组成部分。
（三）、制定《行政机构编制法》
深化政府机构改革的一个重要内容就是将机构编制工作建立在科学合理、符合中国具体实际的基础上，并用法律的形式加以固定。编制是机构和人员的中介和桥梁。通过制定《行政机构编制法》，运用法律和预算手段控制机关公务员编制，建立具有健全的自我约束机制的行政管理体系。根据部门组织法规定的机构性质，职责权限而确定的人员定额和职位分配，其核心是根据中国实际确定科学、合理用人的数量标准。
（四）、制定部门组织法应当抓紧的几项前期工作。
目前中国第九届全国人大确定的政府即将换届。现在应当是立法机关着手研究、设计并制定部门组织法的时候了。具体工作应当包括：
1、研究、借鉴国际上不同类型国家制定、实施部门组织法的历史、经验和教训。如：日本国家行政组织法、日本地方自治法，英国1982年地方政府财政法等等。
2、总结中国建国以后机构改革及期经验教训。
3、根据《宪法》第89条第4项国务院行使“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的职权，研究、制定、完善中央与地方财权、事权、人权划分的法律规定。
4、根据“三个代表”重要思想和党的十六大确定的全面建设小康社会的总体目标，深入研究符合社会主义市场经济体制要求的“政企分开”、“政府职能转变”的概念、内容和含义。着手修改《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》中不适应当前改革形势的部分。
5、中央和国务院编委和立法机关应当立足于中国实际，研究、设计以科学、清晰、合理划分机构职责权限为前提的中国政府组织机构框架方案，上报中共中央、全国人大、国务院原则批准后，抓紧起草部门组织法，经第十届全国人民代表大会第一次会议审议通过后，组建第十届中央政府机构。
我们相信，在党的十六大精神鼓舞下，我国政府机构改革一定会与时俱进，迈出坚实的步伐，一个勤政、廉洁、务实、高效的政府体系将出现在世人面前。
注：本文原载于《中国改革报》，此为修改稿。
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