浅谈我国农业科研投入政策，本文主要内容关键词为：浅谈论文,我国论文,政策论文,农业科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文在对我国历年农业科研投资情况作简要分析的基础上，采用了一些体现科研投资水平、强度和报酬的指标与国际上其它国家的情况作对比，探讨了我国农业科研投资的力度。最后阐述了五点对我国农业科研投资的建议。
农业的持续发展，最终要依靠科学技术。科技是第一生产力，技术进步不仅是我国过去、现在农业生产增长的原动力，而且它还将是我国未来农业生产增长的首要推动力。因此，农业问题的关键在科技。然而农业科技成果又是一种特殊产品，是全社会都能从中得到受益的公共产品。经济学家以公共产品的经济理论为依据，提出政府必须负担起农业科技发展的责任和义务。就因为它是公共产品，农业科技供需市场调节功能失效，私营企业及其它市场主体等非政府部门不可能为农业科技的许多领域提供充足的科技投资。所以国家的农业科技投资政策是科技发展的关键。为此我国政府也就农业科技的发展制定了一系列政策，“科教兴国”列入2010年发展目标纲要，成为基本国策之一。“科教兴农”是该基本国策在农业上的具体体现。《农业法》和《科技进步法》也明确规定科技投资要“高于财政经常性收入增长”。
最近我们通过对我国农业科研投资及技术进步与未来农业生产增长关系的研究表明，科研投资不足的问题还相当严重。这些问题若没有引起决策部门的进一步重视的话，要实现2010年农业科技和农业发展规划中制定的目标还是相当艰巨的。
农业科技（科研和推广）发展和政策涉及的范围很广，本文只就其中的科研投资几个问题谈一些看法。
一、农业科研投资的趋势和问题
我国的农业科学家们在许多研究领域内都取得了重大的技术性突破，早在世界性的“绿色革命”之前，我国农民就已经使用半矮化品种了。在水稻、小麦、玉米及其它农作物育种和栽培耕作技术上都有重大的突破，我国农业科学研究为人类的生存和发展作出了巨大的贡献。
中国的农业研究体系在50年代还非常薄弱，经过短短的十年便得到了大大的改善，实验设备不断完善，科研人员不断充实。国家对农（种植业）牧渔三个行业科研经费（按1985年不变价计算，下同）的财政拨款持续高速增长。在1976-1985年间，农牧渔三个行业科研经费年递增率高达13.5%。然而，1985年以后，国家对农牧渔业科研经费的财政拨款额增长不大，甚至有所下降，1985-1995期间年均增长率竟为负数（－1.1%）。由于研究和发展的滞后性，影响生产的是科技储备量， 而不是每年的投资流量，当前科研经费投入的下降对农业生产力不会有立竿见影的影响，但它的影响在今后的几年内将会逐渐体现出来。
国家科委公布的1985年至1995年农林牧渔水各行业科研单位的科研经费收入统计数据也表明，国家对农业科研经费的财政拨款在11年间呈现负增长（－1.16%），虽然近几年财政对农业科研的拨款额有所增加，但近3年年均增长率还不到1%（见表1）。 这同《农业法》和《科技进步法》中规定的科技投资增长率要高于财政经常性收入的增长相差甚远。同期（1993-1995年），国家财政收入实际年均增长率为4.4%， 农业财政收入实际年均增长率更是高达16.4%。
80年代中后期以来，政府试图通过科研体制的改革，增加科研单位的活力和开发收入，以解决工资增长、国家事业费不足等给科研单位带来的困难。然而改革究竟给科研单位及科学研究带来多大的影响？是利多弊少？还是弊多利少？在80年代中后期，改革确实为科研单位增加了可观的收入，农业科研单位开发收入从1985年的2亿元， 迅速增长到1990年的3.9亿元，又继而增长到1993年的5.4亿元（表1）， 在弥补国家对农业科研单位财政拨款的不足中起到了重要的作用，也提高了科研人员的收入水平和待遇（虽然相对水平还较低）。然而，值得一提的是开发收入的增长在1993年以后已开始出现停滞不前的现象。据我们对水稻科研单位的一些典型实际调查表明，许多研究所开办的公司近年来已纷纷倒闭，留下来能继续创收的多半是招待所，餐饮业和运输公司。
表1 1985-1995年农林牧渔水科研经费收入及年递增率 亿元
年份收入合计财政拨款收入开发收入
1985 11.0 8.72.0
1990 10.4 6.53.1
1991 11.8 6.53.9
1992 13.2 7.24.8
1993 14.0 6.95.4
1994 14.6 7.55.5
1995 14.5 7.45.6
年递增率(%)
1985-953.88-1.16 12.96
近3年(1993-95)
3.05 0.93
5.68
资料来源：国家科委经费收入（亿元，按1985年不变价计算）。
表2列出我们对15个水稻科研和教学单位的一些调查结果。15 所科研单位的政府下拨事业费收入与10年前持平，这对于在此期间曾多次调高工资的科研单位而言，无疑增加了其生存的压力，使农业科研单位的各项活动受到影响。从1990年到1994年，科研经费下降更是高达31%。值得指出的是开发创收的收入在1990年以后已开始下降。 与此同时， 1990年以来，科研人员的数量也在减少，人才流失相当严重。即使留在单位工作的科研人员，他们从事科研工作的时间也从1985年的87%下降到1995年的70%。
表2 15 个水稻科研与教学单位收入来源及科研人员的时间分配情况
资料来源：作者对15所水稻科研单位的调查资料。
这里所揭示的一些问题不得不引起人们的重视。10年来我国的科技体制改革，总是在高喊引进人才，提高一线科研人员的质量和力量，提高科研效益，其结果是行政管理机构与管理人员愈精减愈多，科研人员的精力愈改革愈分散。进入80年代以来，我国国民经济曾一度出现总体投资过热现象，然而，与此形成鲜明对照的是在为数不多的几个投资呈下降趋势的行业中就包括农业科技行业。以资源合理分配为导向的投资政策，出现某些行业投资增加而另一些行业投资减少是正常的，因为可能有些行业原来的投资基础已过高或现在的投资报酬偏低或下降。然而，下一节中我们就要证明我国的农业科研投资基数不但没有过高，而且投资报酬还相当可观。这些使人不得不怀疑在过去的10年内，改革机制是否有效？改革措施是否得力？
二、农业科研投资的国际比较
下面让我们分析几组数据，看农业科研财政投资的下降是否是原有的投入水平太高或报酬率过低之缘由。表3说明， 这种推测与事实相反，我国农业科研投资强度居然比世界上最低收入国家的平均数还低。在80年代初，还不到中下收入国家的一半，更不能同高收入的国家相比。
更应该引起我们重视的是，我国是一个在占世界7 %的耕地上供养着22%的世界人口的大国，农业生产增长主要依靠农业生产力和耕地单位面积产量的提高，这意味着科技进步在农业生产增长中的作用十分重要。为了达到粮食基本自给的目标，我们单位耕地面积上的供养能力要比世界的平均水平高3倍多，而我们农业科研投入强度在80 年代初反而比110个国家的简单平均数低3倍！而且，80年代中期以来我们的农业科研投资强度还在继续下降，到了90年代初我国农业科研投资仅占农业国内生产总值的0.34%。
表4比较了国际间农业科研投资的回报率。 虽然中国的农业科研投资回报率同孟加拉国相当，但要比其它国家高一倍左右。北京大学的林毅夫博士对我国粮食科研投资回报率的研究结果更比以上所有数据都高得多。我们最近的几项研究也得出类似的结论（黄季昆等，1995年）。在水稻生产上，科研技术储备量每增加1个百分点， 水稻生产可增产0.3%左右，经济作物产量增长0.24%，其它粮食作物增长竟高达0.6 -0.8%。可见农业科研投资效益是相当可观的。
表3 农业科研投资强度 （%）
国家/地区 1971-751976-801981-85
中国 0.390.470.39
30个最低收入国家 0.400.530.65
28个中下收入国家 0.690.741.00
18个中等收入国家 0.580.580.84
18个中上收入国家 0.821.021.26
16个高收入国家
1.822.062.37
以上110国家的简单平均0.870.901.12
日本 1.962.222.89
澳大利亚 3.492.914.02
北美 2.212.453.27
注：农业科研投资强度定义为农业科研投资占农业国内生产总值的比例，分收入组的数为各国家的简单平均数。资料来源：P.Pardey 等1991年
表4 国际间农业科研投资回报率的比较
作者国家 产品
时期 投资回报率(%)
Griliches
美国 杂交玉米
1940-55 35-40
Duncan 澳大利亚 草地
1948-69 58-68
Evenson和Jha印度 农产品 1953-71 40
Pray和Ahmed 孟加拉农产品 1948-81100
樊胜根 中国 农产品 1965-94 73-108
资料来源：樊胜根，1996年。
三、几点看法和建议
要使农业生产能够持续增长，要解决国内的粮食自给问题或提高自给率，必须增加对农业科研的投入。在面临各种投资需求竞争不断激烈的未来，农业科研投资（一种全社会都受益的公共产品投资）应首先得到保障。因为农业科研投资不仅有一定的直接经济效益和巨大的间接溢出效益，而且它是公共产品，尽管它拥有较高的投资报酬率，也无法在市场上同其它行业产品进行竞争。以下就我国农业科研投资政策提几点建议：
（一）增加农业科研投入 当务之急是保持农业科研实际投资（扣除物价上涨因素后）以每年3.5%的增长速度上升这最基本的条件。 之所以是当务之急是因为它有很长的滞后期。据我们对我国未来粮食供需预测的结果表明，若农业科研投资年均增长率为3%， 我国粮食的自给率到21世纪初只能达到92%；若农业科研投资的年均递增率达到3.5 %，我国在下一个世纪初（2000年至2020 年）， 粮食自给率则可提高到95%-96%。到2020年达到粮食完全自给的条件是农业科研投资的年递增率达到4%。
（二）在农业内部科研投资的增加比例除要遵守投资效益的优先序外，还要根据国情和国家长期发展规划有重点地扶持某些行业 在农业内部，种植业的科研投资在过去的5年内下降了4个百分点（从1990年的54%下降到1995年的50%），粮食作物下降的比例更大。从经济上讲，也许这种调整是合理的，因为我国的各种粮食单产都已达到了相当高的水平（虽然也有较高的科研投资回报率，但是在比较利益、市场需求导向和目前的价格体制下，粮食又很难同其它农产品进行竞争）。随着经济的发展，人们对农产品的需求会不断向多样化方向发展，必将出现非粮食和粮食的用地竞争。因此要保证国家的粮食安全和持续发展，只能靠提高单位面积农产品的产量，这就给粮食的科技发展提出了更高的要求。
（三）建立一套增加农业科研投入的投资机制、监督机制和责任制 我国已把科技投资“高于财政经常性收入增长”的条款写入《农业法》和《科技进步法》中，这是一大突破。然而“两法”并没有使农业科研投资的环境得到明显的改善，农业科研的财政拨款投入的年递增率近年来还远远低于国家财政收入的增长幅度。“两法”都无法得到贯彻实行，问题究竟出在哪里？关键之关键在于缺乏一套行之有效的增加农业科技投入的投资机制、监督机制和责任制。国家是否可以在某些法律条款中确定一个具体的农业科研投入年增长率最低限度（如不得低于3.5%），由各级政府财政“切块”履行，再由各级人大监督执行等。“粮食生产省长责任制”能得到贯彻实行，并不是出于某一条法律的规定，而是靠“认识、重视和责任制”。根据我们目前的国情，是否也可以考虑科研投资的某种责任制。除科研投资外，实际上农业技术推广经费不足的问题更加突出，这里不展开讨论。
（四）农业科研投资应逐渐由以诱导增加农业生产投入为主的技术创新向节约单位产品成本为主的新技术转化 持续的农业需靠持续的耕作制度和技术；持续的耕作制度和技术必须有持续的农民来实现；持续的农民必须有持续增长的农民收入来保证。高产是先进技术的象征，但高产和丰收不是高收入的同义词。然而节约单位农产品的生产成本与农民的收入紧密相关。
（五）“硬”技术过多，“软技术”缺乏 在过去几十年中，农业技术不是使耕地替代了劳力，就是用劳力替代了耕地。在经济发达的沿海地区，资金又开始替代前两者（耕地和劳力）。随着经济的发展，非农业部门与农业部门在劳动力、耕地和资金上的竞争不断激烈，它们已经开始或迟早要成为我们国民经济中的“稀缺”资源，所以它们会越来越昂贵。应运而生的新资源将是管理和信息，同它相适应的技术将是“知识、管理、技能和信息”为主的新型技术，它重点是对现有投入品的合理利用。如节水农业，化肥的适时和合理利用，病虫害的综合防治，栽培技术的优化，农业的综合治理，田间管理等“知识型”的技术。