提高国家行政机关公文处理效率和质量的保证，本文主要内容关键词为：国家行政机关论文,效率论文,质量论文,公文处理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公文，是国家实施管理的重要工具和手段。公文处理是各级行政机关一项重要的、必不可少的工作和行政行为方式。公文处理的效率和质量，直接影响着行政机关的工作效率与质量。因此，实现公文处理工作的规范化、制度化、科学化，努力提高公文处理工作的效率与质量，便成为摆在各级行政机关面前一项亟待解决的重要工作。为此，制定科学的公文处理办法便显得尤为重要。鉴于此，国务院办公厅对1987年发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称原《办法》）进行了修订、补充和完善，于1993年11月重新发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）。本文就《办法》及其贯彻实施谈一点粗浅的认识。
一、《办法》适应公文处理和时代发展的需求，更具科学性、操作性、时代性
（一）科学化是公文处理的最高标准，也是《办法》体现的最重要的特征。所谓科学化，是指公文处理的规范、制度必须建立在科学的基础之上，符合公文处理活动和公文运行的客观规律。因此，尊重公文处理的科学性，实现公文处理的科学化，是提高公文处理工作效率与质量的重要前提，也是行政机关实施科学领导的必要条件。
——公文处理的科学化与规范化、制度化。规范化、制度化、科学化高度概括了公文处理工作的目标和要求，三者相互联系，相互影响，组成一个有机的整体。规范化是基础，制度化是保证，科学化是目标。然而三者又不是并重的，规范化与制度化是建立在科学化基础之上的，也就是说，离开了科学化，规范化与制度化便失去了存在的价值和意义。《办法》开宗明义，第一条便指出：“为使……规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量……。”增加的“科学化”这三个字，充分体现了修订者的严谨思维和科学态度。
——准确、及时、安全是公文处理工作的基本原则，也是公文处理工作的基本出发点。三者相互联系，相互作用，但三者之间并不是并列的，而是有先后、主次之分。公文处理的实践已经证明：及时，是公文处理的首要原则，是衡量公文处理工作效率与质量高低的重要尺度。这是因为公文都是为解决现实问题、指导现实工作而产生的，公文都具有时效性，有些公文甚至有极严格的时限要求。公文的这种现实性和时间性，决定了公文处理必须首先做到及时。特别是当前，在加快改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势下，及时便显得尤为重要。倘若一份公文没有迅即办理，超过了办理期限，即使再准确、再安全，也无效率可言，甚至会贻误工作，给事业造成不可估量的损失。为此，《办法》规定公文处理必须“及时、准确、安全”，将处于第二位的“及时”提前至第一位，是完全符合公文处理实际和时代发展要求的。
——概念是思维的基本形式之一，是人们认识事物的前提和基础。科学地揭示概念的内涵和外延，能帮助人们尽快地理解某一问题。何谓“行政机关的公文”？在《办法》出台前，尚无科学的定义。当时比较权威的还数原《办法》，其表述为：“国家行政机关的公文，是……的重要工具。”仅是从其特性、作用、功能上进行了描述，显得宽泛笼统。《办法》对这一概念进行了科学的界定：“是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书。”该定义首先明确了“行政机关的公文”是一种公务文书，它不同于其它文体，且是一种具有“法定效力”和“规范体式”的公务文书，从而揭示了这一概念的本质特征，使这一概念的内涵和外延得到科学的界定。
——文种（文称）在公文中具有重要的功能。在公文处理工作中，尤其是在制发公文时，首要的是要选准文种。要做到文种的选用准确，必须要对各种文种的适用范围进行科学的规定。为此，《办法》对公文种类进行了重新划分，确定为12类13种，增加了类别，减少了文种。将“指令、决议、布告”删掉了，使文种之间的界限更为明确；将“请示”与“报告”分为两类，且在后面的第十九条中明确规定，“报告”中不得夹带请示事项，克服了实际工作中将二者混淆的问题。
——公文格式，是为使公文具有法定权威性和科学约束力在内容和形式上的特定要求，是公文区别于其它文体的最显著的标志。规范、完整的公文格式，可以有效地表现公文的内容，有利于公文处理效率和质量的提高。为此，《办法》对公文格式作了进一步的补充和完善，增加了“发文机关、主题词、印发机关和时间”等，比较全面、科学地反映了公文格式的面貌。
——《办法》在用词上更加准确。如，以“文秘部门”替代“文书部门”；以“成文时间”替代“发文时间”；以“年份”替代“年号”；以“党政分开”替代“党政分工”；以“主送机关”替代“主报机关”，等等。
（二）操作性更强，是《办法》体现的又一重要特征。公文与国家的政治生活和经济建设有着十分直接的关系，具有很强的实用性和操作性。
——公文的“附件”是某些公文的组成部分，是用于补充和说明正文的。其位置恰当与否，直接影响着公文格式的科学化程度。为了便于操作，《办法》对此具体、明确地规定为：“在正文之后、成文时间之前”。
——在制发公文时，有时会引用其它公文。为了统一引用的规范，《办法》对此进行了具体而明确的阐述：“应当先引标题，后引发文字号”。
——公文的销毁，是做好公文保密工作的重要一环，应实行专人监销制度，以确保公文的安全。为克服以前公文监销工作的混乱状况，《办法》对“专人”应是几人作了具体规定：“由二人监销”。
——收文和发文是公文处理的两项具体工作，二者各有一套固定的程序，自成体系，是两项相互联系但又不同的工作。但由于以前的规定没有将二者区别开来，造成了实际工作中的混乱。为克服这一弊端，《办法》将收文与发文区别开来，并对各自的程序分别进行了阐述，层次分明，条理清楚，使人一目了然，便于操作。
——“保密”是公文处理的一个基本原则和要求。公文处理的任何一道程序、一个环节，都应做到保密，只有这样，才能保证国家秘密的安全。那么，在公文处理中，怎样才算做到保密呢？《办法》进行了具体、明确的规定。如，“密码电报不得翻印、复制，不得密电明复，不得明电密电混用”；“利用计算机、传真机传输秘密公文，必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输”。
另外，《办法》还对草拟、修改和签批公文所用的笔墨、公文结构的层次序数、阿拉伯数码的使用等，也都作了具体、明确的规定，以便操作。
（三）鲜明的时代特征，是《办法》体现的另一显著特色。
——随着我国对外开放政策的实行，国际间的交往日趋频繁，作为国家领导与管理涉外政务、处理涉外工作的涉外公文愈来愈多。为了更好地服务于改革开放，涉外公文的处理要求必须与国际接轨，公文格式的有些项目应与国际标准相吻合。为此，《办法》规定公文用纸“也可以采用国际标准A[，4]型”，即是推动公文处理与国际接轨的重要举措。
——随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济的迅猛发展，不仅公文数量增加，而且现有的公文处理方式也显得陈旧落后。《办法》指出各级行政机关要“逐步改善办公手段，努力提高公文处理工作的效率和质量。”改善办公手段，就是要采用计算机等自动化设备，替代一部分传统的手工操作环节。随着办公自动化的实现，公文将在计算机上产生，并通过计算机网络进行传输，这必将大大提高公文处理工作的效率和质量。
——主题词，可反映一份公文的要点，是应用电子计算机检索公文、处理信息的基础，也为公文立卷提供方便。《办法》适应时代发展的要求，明确规定：“文件应当标注主题词。”国务院办公厅在1984年4月已发布《国务院公文主题词表》。
——公文文种的增删也体现了强烈的时代性。一是《办法》根据以前公文处理的实际，将很少用的“指令”删掉了，用“公告”或“通告”替代了“布告”。二是根据实际需求，增加了专门用于政府向人大提请审议事项的特殊文种“议案”，体现了人大在我国政治生活中的重要地位和作用。
——随着形势的发展，各级行政机关的办公厅（室）在公文处理工作中的地位和作用日益明显。为了更好地做好公文处理工作，必须明确办公厅（室）在公文处理中的地位及职权。为此，《办法》明确指出：“各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关并负责指导下级机关的公文处理工作。”《办法》还进一步强调：“公文送领导人签发之前，应当由办公厅（室）进行审核。”这必将进一步发挥办公厅（室）在公文处理中的重要作用，实现公文处理的统一管理。
——随着办公自动化的逐步实现，各级行政机关利用电报、传真机、计算机等传输公文的愈来愈多，如何管理好这类公文便提到了文秘部门的议事日程。实践证明，只有遵循统一立卷原则，才能反映一个机关工作的全貌，也便于查找和利用。《办法》审时度势，作了明确规定：“电报随同文件一起立卷”。
——“文山”是行政机关工作中存在的一大痼疾，其原因之一，是公文的滥发和乱送。为解决这一难题，《办法》规定：“行文要少而精，注重效用。”“除领导直接交办的事项外，‘请示’不得直接送领导者个人。”“上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送另一上级机关。”“经批准在报刊上全文发布的……可不再行文。”这些规定有利于控制“文山”的增长。
二、从科学的角度审视，《办法》尚有不尽完善之处
（一）公文格式有些内容规定的不详。《办法》对“秘密等级”、“紧急程序”的标注位置没有作出详细的规定；对签发人标注的位置未作规定；对印章加盖的位置及要求均缺乏规定；对“附注”、“主题词”、“抄送机关”、“印发机关和时间”的标印格式均未作明确的规定。这令文秘人员难以操作，很可能会出现上述内容标注位置的混乱现象。
（二）有些用词不统一。一是“公文”与“文件”混用。应将《办法》中7处用“文件”的地方改为“公文”，以确保用词的准确性、统一性。二是“领导人”、“领导”与“负责人”混用。应将《办法》第十八条中的“领导”一词改用“领导人”，将第三十五条中的“负责人”改用“领导人”。
（三）有的用词欠准确。“成文时间”一词的使用不当。应改为“成文日期”。理由有二：其一，“日期”是指“发生某一事情的确定的日子或时期”（见《现代汉语词典》），故使用“日期”比“时间”准确；其二，《办法》中有两处在表达同样意思时已用了“日期”一词，更改后也可使用词前后一致。
（四）有的表述欠准确。《办法》第一条“提高公文处理工作的效率和公文质量”的表述欠准确。因为公文处理包括“收文”和“发文”，而“公文质量”主要体现在“发文”办理中，但“发文”仍然包括在公文处理中。故在“质量”之前加上“公文”两字，反而使文章的表达欠缜密、准确。我认为应将“公文”两字去掉。
（五）有些语言有口语化倾向。《办法》第三十七条中有一句话“公文办完后”，其中的“办完”一词属口语，不符合公文语言的要求，应改为“办理完毕”。《办法》第九条、第十五条和第三十条应该用双音节词“或者”却用了单音节词“或”，第七条将“应当”写成“应”，使语言趋向口语化，显得不凝重。同时，也与文中其它地方使用该词的用法不统一。
（六）有的引据空洞抽象。《办法》第八条规定，公文处理“必须严格执行国家保密法律、法规……”。上述表述太抽象空洞，应将其改为“《中华人民共和国保守国家秘密法》”。这样既使引据确切明了，又能与第三十七条的引据的用法相统一。
（七）有些规定模糊不清。《办法》第四十一条规定，案卷应“定期”向档案部门移交。何谓“定期”？模糊不清。第十一条规定，公文用纸除可用16开型外，也可采用A[，4]型。但没有对从16开型向A[，4]型过渡提出明确的时限要求，这样，势必造成公文用纸的混乱，给档案工作带来困难。第十六条规定：“联合行文……单位不宜过多。”“不宜过多”应该不超过多少？应根据实际情况将上限确定下来。否则，这句话就会成为一句空话。实际执行起来，肯定会各行其是。
（八）有些数字的用法欠妥。《国家行政机关公文处理办法》标题下面的时间均应改为阿拉伯数码；第四十五条中的日期应改用阿拉伯数码。另外，公文中的“印发时间及翻印时间”均应改为阿拉伯数码。
（九）有些规定欠缜密。《办法》第六条规定，“公文由文秘部门统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。”此表述欠缜密。这段话可以理解为：上述这些程序应由文秘部门统一管理，公文处理的其它程序可以不由文秘部门统一管理，显然，这与第四条的规定“文秘部门……负责公文处理工作”相矛盾，也不符合公文处理的实际。可将其改为“公文由文秘部门统一处理”。
三、认真学习并严格实施《办法》，不断提高公文处理工作的效率和质量
公文处理工作是各级行政机关的一项重要工作。其效率的高低，将直接影响着行政机关的工作效率和工作作风。同时，公文处理工作又与档案工作密切相关，它是档案工作的基础和前提，将直接影响档案工作质量的高低。为加强公文处理工作，应做好以下几方面的工作：
（一）要认真学习并严格执行《办法》。《办法》是公文处理工作的指南，是做好公文处理工作的重要保障。各级行政机关的文秘人员应当认真学习《办法》，做到熟记在心，准确掌握每一条规定，严格按《办法》的规定办理。同时，各级行政机关的领导人，也应熟知《办法》，特别是与自己相关的有关规定，并自觉按规定处理公文，支持、配合文秘人员做好《办法》的落实工作。
（二）各级行政机关的办公厅（室）要认真履行其职责——“主管本机关并负责指导下级机关的公文处理工作”。为此，要做到：一是要进一步建立健全公文处理组织机构。要根据各自的工作特点、性质、范围，设立文秘部门或者配备好专职人员，具体负责公文处理工作。二是要依据《办法》，制定出切实可行的实施细则。细则中要对公文处理的每一项工作、每一道程序、每一个环节都制定出明确的规范和要求。三是要通过举办培训班等形式，以帮助文秘人员尽快掌握并在实际中正确运用《办法》。
（三）要建立健全完善的公文处理工作制度。制度建设在公文处理工作中至关重要，只有建立起比较完善的公文处理工作制度，才能保证公文处理的及时、准确、安全、保密，才能实现公文处理工作优质高效地运转。在制定制度时要做到：一是制度的建立要完整、系统，对行政机关公文处理的各个方面，如文件的签收、登记、传阅、借阅、催办、阅退、保管、保密、立卷、归档、销毁等，都应建立相应的制度，并在实践中不断加以完善。二是要建立健全不同层次人员的公文处理职责，并与上述各项具体的制度联系起来，实行目标责任管理，做到任务明确，责任清楚。制度与职责一旦确定下来，就要坚决执行，杜绝那种仅是把制度“说在嘴上，写在纸上，贴在墙上”的做法，真正把制度落到实处。
（四）严格考核，建立公文处理工作激励机制。各级行政机关要根据本地区的情况，制定出一套比较完整、系统、科学的检查、评估、考核规程、标准及方法，并在实际工作中严格运作，逐步建立健全完善的激励机制。要通过检查、考核、评比，对好的要予以表扬，对差的要予以批评，对违反制度、破坏制度的行为要进行必要的处罚，以维护制度的严肃性。要将考核结果，同文秘人员的评优、晋级、提职等挂钩，充分调动广大文秘人员的积极性与主动性。
（五）要努力搞好文秘人员队伍建设。首先，文秘人员要按照“忠于职守，廉洁正派，具备有关专业知识”的要求，加强各方面的修养：要努力学习建设有中国特色社会主义的理论，学习党的路线、方针、政策，不断提高理论政策水平；要学好文书学、档案学及相关学科的知识，熟悉与本职工作相关的基本情况和常识，业务精通，操作熟练；要注意研究公文处理工作的规律，经常总结工作经验与教训，从中找出带有规律性的东西，提高工作效率。其次，要搞好文秘人员的业务培训，坚持先培训后上岗的原则。还要做好上岗人员的继续教育工作，努力建设一支政治素质好、业务水平强、工作作风过硬的文秘人员队伍。
（六）努力实现办公自动化。办公自动化，是公文处理工作科学化的物质条件，对于提高公文处理工作的效率和质量具有重要的意义。各级行政机关要积极创造条件，增加必要的设备，逐步改善办公手段，实现以计算机为主的现代化管理。同时，要积极进行联网，充分发挥办公设备的效益。
（七）要加强对公文处理工作的领导。各级行政机关的领导人要充分认识公文处理工作在机关工作，特别是在现代化管理、改革开放及经济建设中的重要地位和作用，切实重视和加强对公文处理工作的领导。领导人要以身作则，带头严格执行《办法》，对违反《办法》规定的行为，要坚决予以制止；对文秘人员从政治上、思想上、生活上和工作上要给予关心和支持，为公文处理工作创造一个良好的工作环境。
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