各地“十五计划纲要”比较研究，本文主要内容关键词为：纲要论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各地（指31个省、自治区、直辖市）的“十五计划纲要”，指导思想明确，具体分析了经济和社会发展所面临的机遇和挑战，注意发挥市场机制的作用，能根据本地实际情况制定适合本地区发展的规划，与“九五”计划相比，明显地表现出务实和改革的倾向。从各地“十五计划纲要”的汇总和比较可以预计，我国国民经济和社会状况在“十五时期”的发展将取得比较令人满意的结果，将为实现我国现代化建设的第三步战略目标奠定坚实的基础。
一、总体情况
（一）各地经济总量计划高于国家计划2.1个百分点
从经济总量上看，各地制定的GDP年均增长计划都高于国家“十五计划纲要”提出的7％的目标。除山西省制定的GDP增长计划为年均7—8％（按其提供的GDP计划数量计算为7.4％）外，绝大部分地区的增长在8—10％之间，最高的是西藏自治区，年均增长12％。按各地计划，到2005年，我国以2000年价格计算（下同）的GDP总量将达到150020亿元人民币（见表1），比国家计划的12.5万亿元人民币高出2.5万亿元，与国家统计局公布的2000年GDP（89404亿元①）相比，年均增长10.9％；与各地“十五计划纲要”公布的2000年GDP总和97208亿元人民币计算，平均增长9.1％，比国家计划高出2.1个百分点。与“九五计划”时期各地计划比国家计划高出2.9个百分点相比②，差距下降0.8个百分点，表明各地在制定“十五计划纲要”时，在注重实际、提高决策水平上有较大的进展。
表1 根据各地计划汇总的GDP增长情况
2000年GDP 2000年占全国 “十五”年均
2005年GDP
2005年占全国
（亿元人民币）的比重（％）增长（％） （亿元人民币） 的比重（％）
全国97208
100.0 9.1150020100.0
东部地区5568857.3
9.487240 58.2
中部地区2486525.6
8.637554 25.0
西部地区1665517.1
8.725226 16.8
按各地“十五计划纲要”推算，到2005年我国人均GDP将达到11383元（见表2），年均增长8.2％，比国家计划的9400元高21.1％，按目前的汇率计算，为1370美元。
表2 根据各地计划汇总的人均GDP增长情况
2000年人均GDP2000年各地与2005年人均GDP年均增长
2005年各地与
（人民币：元）国人均之比 （人民币：元）（％） 全国人均之比
全国76791.00
11383 8.19 1.00
东部地区11334
1.48
17558 9.15 1.54
中部地区59820.78
8546
7.39 0.75
西部地区46870.61
6686
7.36 0.59
（二）东部地区与中西部地区的差距拉大
从东、中、西地区制定的发展计划看（见表1），到2005年，东部地区11个省和直辖市的GDP总量将达到87240亿元，五年年均增长9.4％，高于各地计划年均增长0.3个百分点；占全国GDP的比重将比2000年上升0.9个百分点，达到58.2％；中部地区的8个省，2005年的GDP总量将为37554亿元，五年年均增长8.6％，低于各地计划平均数0.5个百分点，占全国GDP的比重为25.0％；比2000年减少0.6个百分点；包括内蒙古和广西在内的西部地区12个省、自治区和直辖市，2005年的GDP总量将为25226亿元，五年年均增长8.7％，低于各地计划平均数0.4个百分点，占全国GDP的比重为16.8％，比2000年下降0.3个百分点。地区计划发展的数据表明，在“十五”计划时期，地区之间的差距不但不能缩小，而且有加大的趋势。
人均GDP也表现出差距加大的趋势（见表2）。2005年东部地区的人均GDP将达到17558元人民币，是中地区的2.05倍，是西部地区的2.63倍，均比2000年的1.89倍和2.42倍有所扩大。到2005年，人均GDP最高的上海将达到54000元，其次是北京31900元，天津第三为28000元，按2000年汇率计算分别达到6530、3860和3380美元；浙江和广东则计划达到20000元，东部地区其他各省也都在10000元以上。中部地区达到10000元以上的有黑龙江、吉林和湖北，西部地区只有新疆达到10000元以上。最少的是贵州，只有3840元，是上海的1/14。达不到2000年全国平均水平（7679元）的还有11个省、自治区，分别是甘肃（5390元）、广西（6090元）、云南（6430元）、江西（6710元）、宁夏（6800元）、四川（6830元）、山西（6950元）、安徽（7000元）、陕西（7100元）、西藏（7470元）、青海（7570元），都在中西部地区。
（三）第三产业将快速发展
按国家计划，2005年第一、二、三产业增加值占GDP的比重为13∶51∶36，从各地区的计划③看，到2005年，第一产业比重在13％以下的只有13个地区，超过13％的则有18个地区，其中有11个在20％以上。而第三产业所占比重低于36％的只有7个地区，而且大部分的差距是1或2个百分点；比重在40％以上的，有15个地区，而且大部分是经济发达地区。据此可以预计我国第三产业在“十五”时期将快速发展，到2005年，占GDP的比重有可能达到40％左右。
（四）人口增长将控制在较低的水平
按各地人口增长的计划数，我国2005年不包括港、澳、台在内的总人口数量将为131793万人，年均增长8.1‰，比国家计划控制的9‰低1/10，估计要少增加600多万人。分地区看，东部地区增长较慢，西部地区较快；上海预计为负增长，平均每年下降1‰，北京年平均只增长1.3‰；年均增长在5‰以下的还有辽宁、黑龙江、江苏和山东；预计年均增长超过10‰的有西藏、新疆、青海、宁夏、海南和湖南。
（五）高等教育的发展将实现国家计划指标
在各地的发展计划中，都对高等教育给予了较大的重视，各地区都根据本地的人口和高等学校数量情况制定了高等教育发展计划④。国家计划到2005年全国的高等教育毛入学率在15％左右。各地计划高于15％的有10个地区，其中北京和上海都达到50％以上，天津40％以上；有8个地区将达到15％；13个地区不到15％，其中有7个地区是13％或14％，最低的是云南和贵州，只有8％，其次为广西、甘肃和西藏，为10％，都是西部地区的省区。综合起来看，全国的高等教育毛入学率可能与国家计划指标持平。
（六）城市化水平稳步增长
加快城市化进程是我国“十五”时期的重要任务之一。2000年底，我国的城镇人口占全国人口的比重为36％。各地制定的2005年人口计划中，城镇人口⑤超过40％的有15个地区，其中超过45％的有10个；城镇人口比重等于36％的有3个，比重不到36％的有9个，其中低于30％的有4个，分别是西藏（19％）、四川（24％）、贵州（25％）、云南（26％），全是西南地区的省区。按各地的计划推算，我国的城镇人口占总人口的比重有可能在“十五”时期每年按1个百分点增长，到2005年达到41％左右。
（七）就业情况要比国家计划乐观
城市就业将是我国“十五”时期需要重点解决的大问题，但从各地的计划看，比国家计划预想的要乐观一些。各地计划的“十五”时期城市失业率⑥都没有超过国家计划指标（5％），有18个地区是5％和5％以内，广东和西藏为3％，而北京为2％左右，其他为4％和4.5％。
二、主要特点
“十五计划纲要”是我国在市场经济条件下制定的第一个五年计划。从各地制定的“十五计划纲要”看，都注意到要有新思路、新理论和新方法。综观各地的“十五计划纲要”，有如下一些特点。
1、都能注意从本地区实际出发制定计划
各地都非常重视“十五计划纲要”的制定工作，许多地区从1999年开始就组织研究制定“十五计划纲要”的思路，分析“十五”时期国内外经济环境和发展趋势，认真总结过去的经验和教训，深入研究本地的特点和发展潜力。因此，在各地的计划中，没有空洞的豪言壮语，没有不切实际的高指标，不是盲目攀比，而是注意从本地的实际出发寻找经济增长点，确定适合本地发展的战略方针，制定切实可行的发展计划。如海南省根据本省的地理优势和资源特点，确定要重点发展热带高效农业和旅游业，并立足省情，充分利用天然气、热带速生丰产林、海洋资源和矿产资源，抓住市场机遇，发展资源开发及其深加工。青海省提出要通过调整，形成具有资源优势和竞争优势的五大特色产业链，包括盐化工产业链、电力高耗电工业产业链、油气开发油气化工产业链、生物资源开发利用产业链和旅游经济产业链。
2、注重产业结构的优化
各地都把调整和优化产业结构作为本地经济结构战略性调整的首要任务。根据本地的产业现状和资源优势，结合国家发展计划，以市场需求为导向，以效益为中心，以优势资源为依托，以技术进步为手段，着力构筑具有竞争优势的特色经济体系。如北京市为增强经济的整体竞争力和发展活力，提出要大力发展以高技术产业为主导的科技型经济，以完善城市功能为标志的服务型经济，以丰富文化资源为依托的文化型经济，以参与国际竞争为目标的开放型经济，形成符合首都功能要求、体现资源比较优势的经济结构，形成在开放的市场竞争中具有灵活应变能力和动态自我调整能力的调整机制。老工业基地辽宁省对工业经济调整和发展的重点和方向是：做大做强汽车工业、石化工业、电子信息产品制造和钢铁工业四个支柱产业；加速培育新型建筑材料、先进制造和成套设备、环保设备、生物和基因制药四个新兴产业；优先发展乙烯等十五大类支柱产品；积极促进工业由以自然资源为基础向以知识技术为基础转变，由以资源初加工为主向以高加工度化为主转变，构筑辽宁工业经济新优势。
3、重视农业的发展
“三农”问题是我国在“十五”及其后较长时期都要重点解决的问题，各地的“十五”计划都对本地的农业和农村经济发展给予高度重视，从农产品结构的调整、农业生产组织方式的转变到农村社区组织的建设等等都提出了一系列的政策和对策。如地处西部的贵州省，提出发展农业要以三增（粮食增长、农民增收、基础增强）、两降（降低人口出生率、降低贫困人口数）、一稳（农村社会稳定）为目标，调整农业和农村经济结构；提出要加快引进、繁育和推广优良品种，积极实施良种工程、丰收计划、高产示范工程和农业综合开发工程，加快发展特色农业、生态农业和商品型、城郊型农业，在旅游景区和有条件的地方适度发展观光农业、休闲度假农业；要重点发展农产品加工、劳动密集型产业和城乡服务业；推动农村劳动力加快向二、三产业转移；同时鼓励、支持企业与农户建立稳定的购销关系和利益共享、风险共担的经营机制，引导农产品生产逐步向专业化、基地化方向发展；建设和完善以科技服务和信息服务为重点的农业社会化服务体系，加强对农民的技术培训，扶持农业科技创新，建立农业技术推广体系。在深化农村改革方面，注意改进政府对农业的引导、服务及扶持方式，保护和调动农民的生产经营积极性。上海市提出了建设都市型农业，具体内容是：要大力发展创汇农业、观光农业、设施农业、生态农业，努力培育种子种苗基地；注意提高农业组织化程度，推进农业产业化经营，形成一批具有市场竞争力的农副产品品牌，增强农业抗风险能力，提高农业经营性收入；同时，要适应市场变化，鼓励非农产业的发展，拓宽农民就业门路，加快农村富余劳动力转移，增加农民的非农产业收入。在优化农业生产布局方面，将建设近郊、滨海、沿江、海岛等各具特色的现代农业示范区，抓好商品粮基地和农副产品生产基地建设；推进农业标准化建设，加快实现农业设施、技术水平、市场信息系统等服务体系的现代化，扩大农业专业化分工协作，积极发展跨地区的农业投资和经营，提高上海农业的集聚和扩散能力。
4、重视可持续发展
可持续发展是根本国策，各地的“十五计划纲要”都对可持续发展给予了充分重视。一是注意人口的自然增长，提出了人口控制计划。二是重视自然环境的保护，各省都提出要以创造良好的人居环境为中心，改善环境；大部分地区根据本地情况，选择有利于节约资源、保护环境的产业结构和消费方式；并坚持资源开发和节约并举，依法保护并合理开发土地、水、森林、矿产和生物等自然资源。三是加强生态建设，大部分地区根据国家的政策制定了本地退耕还林、退耕还草或退耕还湖计划，制定了扩大森林覆盖率的计划指标和城市绿化率的计划指标，有21个地区明确提出2005年城市绿化率指标，其中要求城市绿化率达到30％以上的有15个地区，达到35％以上的有10个地区。四是重视对污染的综合治理，许多地区制定了综合治理工业污染、生活污染和交通污染的计划；城市污水和垃圾处理是各地城市在“十五”时期重点采用的环境治理手段，在计划中列出2005年将达到污水处理率的有21个地区，其中要求达到50％以上的有13个地区，达到60％以上的有10个地区，北京市将达到90％；计划中列出垃圾处理率的也是21个地区，其中有18个地区要求达到60％以上，7个达到80％以上，北京市和江苏省则要求超过90％。五是重视环境监测和预报工作，许多地区都提出要提高本地区防灾减灾的综合能力，加强干旱、洪涝、沙尘暴等自然灾害的研究和防治工作，建立健全灾情监测预报、灾害预防和紧急救援体系。六是重视环保产业的发展，有13个地区把环保产业作为本地区在“十五”时期重点发展的产业。
5、重视“以人为本”
把提高人民的素质和生活水平作为重要篇章是“十五计划纲要”的特色之一。各地制定的计划纲要中都能以提高人民生活水平为根本出发点，提出了进一步完善社会保障体系、改善人民的生活环境、提升群众的文化品位、发展先进文化、促进社会主义精神文明建设的一系列政策和措施，体现了发展经济和其他一切事业都“以人为本”的基本目标。
三、问题和不足
虽然大部分地区制定的“十五计划纲要”都具有自己的特色，但由于信息、方法等方面的局限，各地制定的“十五计划纲要”中也存在一些问题和不足。
1、追求面面俱到，重点不突出
各地区的“十五计划纲要”基本上是按国家的“十五计划纲要”框架制定的，为了追求与国家计划纲要的统一，一些地区完全按国家计划纲要的框架，没有取舍，面面俱到，一些可以不写入本地计划纲要的内容也占了一定的篇幅，该突出的重点却不能表现出来。如有些地区在发展农业方面的内容中，农、林、牧、副、渔全都各写一段；说到发展服务业，则是商贸业、现代物流业、金融保险业、旅游业、传媒业、会展业、信息业、咨询服务业、中介服务业、社区服务业全都有份；对不是本地应该重点发展的行业，往往在前面挂上“大力发展”，后面空泛地加上一些套话就结束了，显得乏力，还不如省略。
2、在产业选择上缺少比较分析
很多地区的“十五计划纲要”在提出发展本地特色产业和特色经济时，过多强调依赖本地资源和现有产业格局的片面开发思想，缺少与其他资源和发展相似的地区沟通比较，这使得一些地区在确定“十五”时期优先发展的重点产业和特色产业时，存在产业发展选择雷同的问题。如果各地都按计划发展，必然将发生难以避免的激烈竞争。另外，许多地区在选择工业发展重点时只从本地的优势和参与国内竞争的角度考虑，对全球性的竞争特别是加入WTO后将面临跨国公司的竞争考虑不够。
3、在高科技产业选择上存在盲目性
高科技产业是未来一个时期我国经济发展的增长点，所有地区的“十五计划纲要”中都有发展高科技产业的内容。其中有29个地区选择发展生物工程与新医药，大部分的重点为发展基因药物和现代中药；有27个地区选择电子信息，基本上确定重点发展微电子、光电子、集成电路、通信产品、网络产品、信息家电产品、新型元器件和电子材料；26个地区选择新材料，发展重点集中在纳米材料、新型高分子材料、复合材料等产品上。另外还有13个地区选择环保产业，11个地区选择机光电一体化，10个地区选择新能源。按这样选择，必然要发生重复建设和激烈竞争。高科技是需要高投资的，这样分散的发展只能造成浪费，成功率也不可能高。甚至有些地区目前尚缺乏发展某些高科技产业的条件，却也把所知道的高科技全部列入本地区“十五”时期发展的产业。
4、在衡量发展的重要指标上需要规范
经济和社会发展的重要指标是衡量和比较国家和地区发展水平的主要参照，一些地区的“十五计划纲要”除了GDP增长率、人口增长率、GDP总量这3个指标外，其他指标没有明确给出。重要指标的缺乏，将使计划的执行者没有努力的标准，也使人们事后难以评价计划的合理性。另外，在给出的一些指标中没有统一的计量单位，如人均住房，有的地区给出的是人均建筑面积，有的是人均使用面积，有的是人均居住面积，有的是“一人一间”或“一户一套”，还有的是“年增1平方米”；在公路、铁路、电力等基础设施建设方面，有些地区给出了新增量的数据，有些地区则给出了总量数据；指标使用的混乱为指标的比较和衡量带来了困难。
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①见《中国统计年鉴 2001》。
②按各地“九五”计划计算，到2000年我国GDP按1995年价格计算总量为9.76万亿元人民币，年均增长10.9％，比国家同期计划的8.5万亿元，超1.25万亿元，比国家8％的年均增速高2.9个百分点。
③山西和青海的计划中没有三个产业的比例数据。
④黑龙江的计划中没有该数据。
⑤内蒙古、辽宁和上海的计划中没有城市化的数据，但本文把辽宁和上海归入超过45％的地区。
⑥山西、辽宁、黑龙江3个省没有提供该数据。
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